地方政府債券發行管理的國際經驗借鑒

喻前明

摘 要 由于地方政府債務可以有效促進經濟發展、減輕地方財政壓力，近些年地方政府的債券發行規模越來越龐大，這為我國的經濟及金融的發展埋下了較大的隱患。美、日兩國作為國際中地方政府債務發行管理最規范的國家，借鑒其管理模式可以有效減少我國地方政府債券發行管理中的隱患問題。基于此，本文闡述我國地方政府債券發行管理制度現存的問題，結合地方債券發行管理的國際經驗，有針對性地提出幾點具體參考措施，希望能夠幫助有關人員。

關鍵詞 地方政府 債券發行管理 國際經驗

一、前言

近些年來，我國地方政府債權發行規模逐步擴大，至2016年發行量突破了6萬億。發行規模不斷擴大帶來的隱患風險日益嚴重，引起了各階層的廣泛關注，在發展的過程中有效解決或者緩解這些隱患問題，是有效提高我國地方政府債券發行管理水平的重要途徑。美國和日本的地方政府債券發行管理模式與制度在國際上處于領先位置，因此借鑒其優秀經驗，能夠達到良好的效果。

二、地方債券發行管理的國際經驗

（一）美國地方政府債券發行管理模式

美國作為典型的聯邦制國家，其州、市縣等各級政府都可以自主發行市政債券，因此美國地方政府債券被稱為市政債券。該種模式的市場化程度較高，借助金融工具增信、政策推動，能夠有效擴大債券需求。得益于完善的管理機制，美國的市政債券各方面工作都有一套執行標準，如信息披露方面，必須按照有關的準則，及時準確地向公眾披露市政債券和政府債券情況，保證披露信息的透明度、專業化及標準化[1]。

（二）日本地方政府債券發行管理模式

通常情況下，日本地方政府債券采用的發行管理模式為計劃管理，即通過地方政府來編制預算，需要在預算中具體說明本年度發行的債券利率、用途、總額以及期限等，然后交由中央政府及本級議會進行審批。以償還機制的角度進行分析，地方政府有債券發行、債權償還以及擔保責任;中央政府有行政、道義層面的償還責任。從審批制度的角度進行分析，日本在2006年后，債券發行資格由地方政府債券協商制度確定。從總體上看，日本金融體系集權制特征明顯，這種模式會使得財政及金融風險聚集，導致日本財政赤字率居高不下。

（三）美、日地方政府債券發行管理模式的區別和共同特點

美、日兩國地方政府債券發行管理最主要的區別在于前者是分權制，后者是集權制，而共同特點體現在以下幾個方面：一是兩國地方政府債券都是以地方部門為發行主體，二是兩國對地方債券發行的管理都十分嚴格，三是兩國地方政府債券的期限一般為長期。

三、我國地方政府債券發行管理制度的現狀

（一）管理制度不完善

我國許多地方政府債券的管理制度還不夠完善，主要體現在以下兩個方面：一是各種市場或者非市場因素會干擾地方債的利率定價，而不完善的外部監管制度會對債務市場的正常運行及定價造成嚴重的干擾;二是我國地方政府債券缺乏相關的信用評級體系，現存的信用評級機構不具備廣泛的影響力，且相關管理制度的不完善使得地方政府債務管理政策受限較多。

（二）市場信息披露機制不完善

基于不健全的地方政府債券發行機制，現階段我國除了估值及定價標準缺少規范的參考標準、實用性不高外，地方政府還存在信息披露機制不完善的情況，導致地方財政透明度不高。同時，一些預算軟約束問題，對財政管理工作造成了一定的影響，使得地方債的風險管理工作及投資工作難點增多。

（三）投資主體不成熟

投資主體不成熟主要表現為我國地方政府債券市場中投資者結構過于簡單，使得風險相對集中，與國債相比，地方政府債券流動性不佳，且發行規模較小，無法對資金短缺的中小型機構形成較高的吸引力。當前商業銀行是我國地方政府債券最主要的持有者，投資者主體結構過于簡單，因此相應的風險也較為集中[2]。此外，投資者的監管不到位，對債務人的約束力不足，增加了債券發行的風險問題。

四、借鑒地方政府債券發行管理國際經驗的具體措施

（一）選擇適宜的債券管理模式，完善相關管理制度與法規

針對不完善的管理制度，應當結合我國國情，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，通過中央政府的行政權力，提高相關制度的約束力。從短期角度來說，應當適當通過行政來干預和規范地方政府債券的發行管理;從長期角度來講，應當利用中央政府的行政權力，從根本上解決政府存在的預算軟約束問題，使得地方政府債券的發行管理處于一個安全穩定的市場環境[3]。

不同地區的政府，可以結合地區的實際情況，靈活選取舉債模式，如經濟發展水平較高的地區，可采用低成本融資的方式;經濟發展一般的地區，要鼓勵采用銀行貸款與發行債券相結合的方式;經濟水平發展較低的地區，建議采用中央轉移支付與銀行信貸相結合的方式。同時，政府需要逐步完善相關的地方政府債務管理法律法規，對地方政府的舉債方式、舉債范圍、債務規模等制定具體規定，明確界定行政部門的監管權。

（二）將專項債券作為重點發展方向

要增加專項債券的占比。據統計，截止到2016年末，我國專項債券發行量占比約為41.5%，相較于美國專項債券的占比，大約低了20%。造成該種情況的原因是我國地方政府債券發行起步較晚，一些投資人存在“中央政府兜底”的觀念，對市場風險的關注不足，結合不完善的地方預算機制，使得地方政府債券發行存在一定道德風險。

借鑒美國重點發展專項債券的經驗，能夠有效減少道德風險，有利于投資人養成良好的風險意識。因此，要借鑒美國經驗建立風險管理機構，如保險公司、擔保公司等，以此來承擔相關的專項債券兌付風險責任，然后有針對性地對投資者開展教育，對其進行正確的心理引導。同時，要豐富債券期限結構，相關的地方政府要加強地方基礎設施等長周期項目的建設，這需要有穩定、足夠的資金支持。

（三）加強市場機制建設，提高市場信息披露水平

想要有效提高市場信息披露水平，首先要將信用評級的差異性體現出來。現階段，我國西部、中部、東部地區各省市的財政實力、經濟發展水平等差距較大，但是各省地方政府債券信用卻均獲得了AAA的評級，與實際情況嚴重不符。必須將信用評級的差異性體現出來，客觀地反映出各省級地方政府的債券信用等級，針對評級較差的地區，可以吸取美國的成功經驗，利用市場機構，增設地方政府債券信用服務，在保證債券安全性的同時，提高其收益率。

其次，要提高債券流動性。如果投資人持有具備公益性的地方政府債券，可以對其減免一定的利息稅。

最后，要提高市場信息披露水平。當前我國信息披露相關的原則還未明確，可以借鑒美國的經驗，規范信息披露的一般性原則，如果有違反相關原則的行為，應當予以懲罰[4]。

（四）規范資金使用

可以借鑒日本經驗，通過中央政府加強地方政府債券的發行管理。中央政府需要制定規范的制度，達到有效促進地方政府信息披露、約束其負債行為的目的，使得當地公眾能夠對政府進行監督。針對資金實際用途與規劃不符、負債較高的地方政府，可以限制該地區政府在一定時期內的債務融資。要規范地方政府債券的借、還、用、管制度，在建立財稅預算機制的同時，明確規定地方政府債券的發行主體、規模、債償機制、發債方式等，預防短期內政府集中發債導致地方政府的負債比例過高。

五、結語

想要有效提高我國地方政府債券的發行管理水平，需要正視當前我國地方政府債券發行管理存在的問題，借鑒國際優秀經驗，有針對性地學習、調整。要選擇符合國情的債務管理模式、完善相關的管理制度及法律法規、提高市場信息披露水平、規范資金使用等，以減少債務規模持續擴大帶來的隱患問題。

（作者單位為深圳市機場<集團>有限公司）

參考文獻

[1] 田新民，夏詩園.地方政府債券發行管理的國際經驗借鑒[J].學習論壇，2017（03）：29-32.

[2] 盧鵬宇.地方政府債券發行管理存在的問題、國際經驗與啟示[J].金融發展評論，2017（04）：54-63.

[3] 馮媛.日本地方政府債券發行與監管的經驗借鑒[J].贏未來，2017（10）：228.

[4] 萬志宏，曾剛.國際綠色債券市場：現狀、經驗與啟示[J].金融論壇，2016（02）：39-45.