祁連山國家公園制度建設的探討

王逸晨 楊曉晨

摘要：長期以來，我國奉行以環境換經濟的發展誤區，這種發展模式從客觀層面上導致了全國大部分地區環境惡化。十九大以來，中央確立起“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，因為祁連山特殊的地理環境，祁連山國家公園的構建也提上日程。從目前來看，祁連山國家公園的制度建設是我們必須面對的問題。本文從國家公園具體建設的角度出發，討論國家公園的實質意義，分析祁連山國家公園建設在近年來遇到的種種問題，通過比照國內外國家公園制度的發展經驗，提出祁連山國家公園具體制度建設的構想。

關鍵詞：祁連山國家公園;實踐問題;國內外制度比較;制度構想

中圖分類號：F27文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.022

0引言

祁連山，地處青海省東北部和甘肅省西部交界，存在著多條“西北-東南”走向的平行山脈和寬谷，連綿不斷，巍巍壯觀。 就其地理價值而言，祁連山成功地阻止了騰格里、巴丹吉林、庫姆塔格這三個沙漠的南侵，防止來自沙漠干熱風暴直撲有素有“中華水塔”之稱的三江源，有效地保障了長江、黃河和瀾滄江的水源補給，是我國西北地區重要的生態安全屏障和水源涵養地，歷來被譽為“草原之門戶，西北之屏風”。

近百年來，隨著人類活動的日益頻繁，祁連山的生態系統正著巨大的挑戰。特殊歷史因素、牧民無節制的放牧，這些都嚴重破壞了祁連山的草場，造成了生態環境的急劇惡化。但幸運的是，有關政府部門早已意識到祁連山環境破壞帶來的危害性和嚴重性。2015年，中共中央、國務院頒布《生態文明體制改革總體方案》。2017年，中央全面發展深化教育改革小組通過了《祁連山國家公園管理體制試點方案》。目前國家公園的具體建設項目正在有序展開中。

本文的研究思路主要為：首先，需要結合實踐，明晰國家公園這一概念。其次，針對祁連山國家公園的具體建設方面出現的種種問題進行分析。最后，結合國內外國家公園建設的優秀經驗，提出相應的建議。

1國家公園理論的提出和實踐

國家公園的理念和體制源于美國，最早由美國藝術家喬治·卡特林提出。現階段人們普遍將國家公園定義為：“國家為了保護自己一個或者多個典型生態系統的完整性，為生態旅游、科學研究和環境育提供場所，而劃定的需要作為一種特殊保護、管理和利用的自然區域。”通過設立國家公園，可以幫助我們從宏觀層面上完成三個目標：一是做到保護自然資源不受破壞;二是便于對自然環境開展考察和研究;三是實現旅游業的可持續發展。

歷經百余年的發展和變革，國家公園體制逐漸在世界范圍內的200多個政體、經濟相差的國家與地區建立起來。從保護的實際效果來看，國家公園體制在保護人類自然資源領域發揮了重要的作用，是目前公認的、較為成功的就地保護的管理模式。

我國自1996年開始探索國家公園的建設路徑，并于2007年在云南省率先開展試點項目。而進一步的開展和落實則歸功于十八屆三中全會。在此次會議上，我們正式提出了建設國家公園體系的構想。此后的2015年，發改委同中央編辦等13個部門共同印發了《建設國家公園體制試點方案》，并在同年5月提出在9個省份展開試點工作。接著我們又在2017年頒布了《建立國家公園體制總體方案》。自此，我國國家公園體制建設進入實體性推進階段。作為我國第一批設立的十個國家公園體制試點之一，祁連山國家公園承擔著為全國生態文明制度建設積攢經驗、為日后其他國家公園建設提供模板、樹立典范的責任。加強對祁連山自然資源的科學保護、合理利用、有效管理，既可以加強我國現有自然保護區域的系統性整合，又能夠進一步提高保護效率，更好的兼顧保護與開發，最終實現人與自然和諧共生、和睦共處。

2祁連山國家公園建設過程中出現的主要問題

2.1土地權屬不明確，仍然存在“一地兩證”的老問題

由于過去各部門缺少整體層面的配合和統一的劃分標準，當地林業部門和農牧部門在各自進行森林面積和草原面積的劃定時，錯誤地將一塊土地同時頒發了林權證書和草原證書，造成了所謂的“一地兩證”的交叉重疊現象。這種現象實際上給生態環境的保護造成了較大的阻礙。一方面，在為保護祁連山進行數據搜集時，由于“一地兩證”的現象，很大程度上會造成統計面積重疊的狀況，致使統計的地類面積數據存在紕漏，與現實不符;另一方面，在涉及到當地牧民遷出保護地時，“一地兩證”的現象很有可能會讓某些人領取到雙份的遷出補償，客觀上對補償的公平性和當地財政的支出都有一定的影響。

2.2保護觀念過于傳統，各部門缺少統一協調的配合

傳統的保護觀念只是將環境簡單粗暴地進行拆分與分配，例如林地劃歸林業部門管理，草原劃歸農牧部門管理，水域劃歸水利部門管理等。長期以來，各部門只在自己的職權范圍內行事，缺少整體層面的溝通與協作，即使存在管理上的沖突和矛盾，也會“心照不宣”地避開。但現實是，生態環境并不是我們現象中的互相孤立的，單個的生態因素可能會對整體的環境造成巨大影響，可謂“牽一發而動全身”。因此，在保護環境時應當適當摒棄過去的“各自為政”觀念，長效的跨部門協調機制成了必要。

3國內外國家公園的發展現狀

3.1國內發展現狀

對于我國而言，國家公園制度體系正處于蓬勃建設當中。從理論的角度來說，國家公園是實現具有國家代表性自然和文化資源保護與利用的有效模式。其主要價值主要著力于兩個方面：一方面是在環境利益方面，注重自然系統的完整性和原真性保護;另一方面在社會公共利益方面，國家公園堅持全面普及，重點提升生態系統服務，自然環境開展教育，為公眾提供生態系統進行服務功能，開展自然資源環境教育。在長期的自然保護區制度的建設中，我們已經逐步積累了經驗，能夠通過科學技術的手段制定土地分類標準，實現地類差異處理，能夠做到因地制宜，建立起有效的環境規劃制度。與此同時，我國的環境管理水平也逐步上升，長期以來形成了諸如“黃山模式”等一系列的先進管理經驗，極大的豐富了我國的國家公園理論內容。

3.2國外發展現狀——以為日本為例

較之我國，日本更早建立起了國家公園制度。日本的國家文化公園可以分為以下兩類，分別是國立公園和國定公園。國立公園由環境大臣指定、環境省直接管理，而國定公園由環境大臣認定，交由都道縣府管理。日本按照旅游使用等級、風光秀麗等級、生態系統完整性等級、經濟開發對自然資源的影響程度等指標將所有國家公園的土地劃分為普通區域和特別區域，在特別區域又細劃出不同等級的保護區。特別區域受到嚴格保護，栽植行為都要經過嚴格審批，其他區域要求較低，允許修建不影響生態環境的基礎設施。其國家公園由國家環境省主導管理，地方政府和其他非政府組織共同監督與管理，管理資金主要來源于國家撥款和地方籌款，禁止國家公園的一切經濟創收，但是一些世界文化遺產和歷史文化古跡等景點可以實行收費，同時建立了旅游休憩路線，也增添了經濟效益。日本也制定了相應的法律法規來保障國家公園的建設和發展。相關法律法規包括《國家公園法》《自然資源法》《自然再生推進法》以及《鳥獸保護及狩獵正當化相關法》等等。上述法律條例，構成了當今日本國家公園自然保護管理的法律制度系統，并為相關從業人員的執行和民眾的遵守提供了法律參照。

4對于祁連山實際建設方面提出的建議

4.1結合實際的基本原則

日本在建設和管理國家公園始終圍繞保護自然資源的原真性和完整性展開，最大程度上去保證國家公園能夠持續發揮其保護生態系統穩定的功能。但結合我國祁連山國家公園具體實際來看，祁連山生態系統多樣，其具體建設不同于日本國家公園的小規模建設，而是應該以整體效益和大規模效益優先。事實上，對于任何國內外優秀成功經驗都不能直接照搬，而應該結合實際，合理借鑒。

4.2加快自然資源的調查工作，明確土地權屬

受長期“一地兩證”等歷史因素的影響，摸清當地的實際土地權屬成了必要。排查和摸清土地權屬，一方面有利于我們區分當地不動產所有權的具體界限，按照不同權屬提出不同的管制措施;另一方面也有助于我們了解當地土地的主要信息，初步劃定生態保護紅線，為后續的進一步開展保護計劃提供了實際基礎。

4.3健全社會參與機制

就目前已知的國內外國家公園先進經驗，公眾參與制度是十分重要的一環。例如我國國家公園長期建設和實踐中摸索出的“黃山模式”中，就鼓勵利益相關方的廣泛參與。從某種意義上來說，保護環境資源和發展當地經濟并不是天然對立的兩個概念，如何妥善地處理兩者之間的關系是當今我們面臨的又一難題。例如，在對自然資源進行嚴格保護的基礎上科學合理地開發利用，使當地居民和相關企業積極參與到國家公園的建設當中，并從中獲得經濟效益。又或者積極定期開展公眾咨詢活動，有利于形成有效機制吸納社區參與管理。這些都不失為良策。除此以外，國家公園的管理情況應當定期向公眾公布，并重視公眾監督的重要性和有效性，招募志愿者、建立專家咨詢制度，組建相關的機構和團隊。

參考文獻

[1]王毅，王菲鳳，王學福.祁連山國家公園體制試點建設路徑探析[J].甘肅科技，2018，34（22）：94.

[2]蔣興國，鄭杰，周琳.祁連山山水林田湖草保護修復調查研究之三——祁連山深度治理與可持續發展的對策和措施[J].邊疆經濟與文化，2018，（6）：30.

[3]趙人鏡，尚琴，李雄.日本國家公園生態規劃理念、管理體制及其借鑒[J].中國城市林業，2018，（8）：73.

[4]趙凌冰.基于公眾參與的日本國家公園管理體制研究[J].現代日本經濟，2019，（3）：85.