“三權分置”改革背景下農村土地經營權抵押貸款的社會效益分析

徐月英

【摘? ?要】 農村承包經營土地“三權分置”改革，進一步為農地經營權抵押貸款提供了法律支持和制度保障。農村土地經營權抵押貸款，為盤活農村土地這一“沉睡資產”，促進“三農”發展提供了有力的資金支持，從而帶來了巨大的社會經濟效益。農村土地經營權抵押貸款有助于農民脫貧增收，有助于農村振興，有利于推動農業的現代化。但事物的兩面性決定了農村土地經營權抵押貸款在帶來效益的同時也會帶來社會成本，農業環境效率、貧富差距、社會公平和社會穩定等問題需要給予重視。

【關鍵詞】 農村土地經營權抵押貸款;三權分置;土地流轉

一直以來，“三農”問題都是我國社會經濟生活中的頭等大事，自2004年以來，我國的中央一號文件都聚焦于此。 “三農”的發展中的關鍵是農民是否有基本的發展基礎和空間，而資金問題是主要的制約因素。對于農民而言，土地是他們最大的財富，基于如何盤活土地資源這一問題，我國政府不斷地進行探索和嘗試。 20世紀90年代以前，農戶基本上沒有非農就業，“兩權分離”的制度設計滿足了當時的要求，促進了農業生產力的發展，解決了我國的溫飽問題。但“兩權分離”也導致了承包地塊的細碎化[1]，并且受《物權法》和《擔保法》的限制，農民不能將農村土地所有權和承包權作為抵押物進行融資。受這兩方面因素的限制，農民難以籌措農業生產所需要的資金，農業無法進行規模化生產，再加上農業本身的弱質性，我國“三農”發展的進程一度停滯不前。“三權分置”在“兩權分離”的基礎上，從土地承包經營權中再次分離出土地經營權，從而形成了集體所有權、土地承包權、土地經營權的土地權力結構[2] 。“三權分置”的目的是在堅持集體土地所有制和保護農民土地權益的前提下，促進承包地的流轉和農業的規模化經營，從而促進“三農”發展[2]。發展需要資金，如何盤活土地這一“沉睡的資產”，中央政府給予了極大的重視。多年來，中央政府多次在重要文件中強調農村承包土地經營權抵押融資問題。

1? 農村土地承包經營權抵押貸款的經濟社會效率分析

1.1? 有利于農民脫貧致富，縮小城鎮居民和農民的收入差距

“授人以魚不如授人以漁”，創業才是農村發展、農民脫貧致富的內源性動力支持。但任何創業活動都需要啟動資金和基本的技術支持。由于我國農村土地的性質以及相關法律法規的限制，農地的抵押融資功能受到限制，農民因缺乏符合金融機構要求的抵押物而面臨信貸約束。因此長期以來，我國農民主要的融資渠道還是依靠親緣關系進行借貸。李國正（2019）[3]的調查結果顯示：向親戚朋友借款的農戶占到68.3%，向信用社貸款的農戶站1.2%，向其他金融機構貸款的農戶占9.9%。但是，通過親緣關系進行借貸無法解決大規模的資金需求。農村土地承包經營權抵押融資機制的引入，使得農民擁有符合金融機構要求的抵押品，化解了農民信貸約束難題。資金的保障提高了農民創業成功的概率，為農民脫貧致富創造了條件，從而縮小農民和城鄉居民的收入差距。

1.2? 有利于推動農業現代化，提高農業生產效益

農業現代化首先要求農業生產規模化，“三權分置”促進了土地流轉，為新型農業經營主體規模化經營創造了條件。但是，新型農業經營主體要從農業規模化生產中獲得較高的回報就需要投入大量的啟動資金。顯然，依靠自己的積蓄和通過親緣關系借款是難以籌措到足夠規模的資金的。[2]在市場經濟條件下，新型農業經營主體要實現可持續發展就不能僅依靠政府的財政補貼政策，而是要增強自己的造血功能——遵循市場規律，充分發揮農地的財產屬性和融資潛能，通過市場配置突破資金瓶頸的限制，從而在農業生產中實現生產要素的市場配置。

1.3? 有助于農村產業結構的多元化，增加土地的使用效率

由于我國人多地少，農民人均承包土地面積小，帶來的經濟收入較低。南方沿海省份一方面由于農民人均農地面積少，另一方面由于經濟較為發達，大量的農村人口到城市謀生，留守農村的老人和兒童無力從事農業生產活動，導致大量的農地拋荒，浪費了寶貴的土地資源。西方學者和克勞斯.丹寧格（2004）[4]的實證研究表明，土地所有權不是農戶獲取貸款的充分條件，穩定的土地收入才是前提。我國的土地承包經營權抵押貸款所看重的正是土地帶來的穩定現金流，因此，農地經營權抵押貸款能讓農民發現土地的價值、重視土地的價值。政府可以相應地引導土地流轉，實現規模化生產，同時在守住我國耕地紅線、保證糧食安全的基礎上，結合本地區的農業特色和客觀條件，發展農產品深加工、特色養殖產業、農業特色旅游等相關產業，提高土地的使用效率。而且在提高農地使用效率的同時，能夠促進農村產業結構的多元化，增強農村經濟的抗風險能力。

1.4? 有利于資金回流農村

資金具有逐利性，金融機構具有營利性要求，需遵循“營利性、流動性和安全性”的經營原則。 “三權分置”改革后，農村土地承包經營權成為了符合要求的抵押物，同時農村承包經營權的流轉還能帶來穩定的收入。因此，對于金融機構而言，貸款的第一還款來源和第二還款來源都得到了保障。鑒于此，金融機構有動力為農民和新型農業經營主體提供額度較大、利息較低、符合農業生產周期資金需求的中長期貸款。隨著農業生產所需資金的到位，農戶及新型農業經營主體的盈利能力和抗風險能力得到提升，從而進一步提高其融資能力，形成良性循環，從而促進社會資金回流農村。

1.5? 有利于促進農村的穩定和發展

我國長期以來的城鄉二元結構，導致農村勞動力向城市流動，大多數農村只剩下老人和兒童留守，農村日漸蕭條，從而導致教育資源、醫療資源愈發匱乏。留守兒童的教育問題、心理問題日漸為社會所關注;農村留守老人的養老問題、醫療問題也成為研究的重點。在“三權分置”條件下的農村土地經營權抵押貸款業務，能促進在城市務工的農村居民返鄉創業，從而實現資金、技術、信息、勞動力等生產要素的聚集效應，促進農村經濟的發展。農村經濟的發展必然會吸引更多的資源回流農村，留守兒童的教育問題和農村留守老人的養老問題也迎刃而解。更為重要的是農村兒童的教育得到重視，才能保障我國人口素質的穩定提高。

農村土地承包經營權抵押能夠促進農民收入的增長、生活水平的提高，能夠促進農村經濟的發展，促進農業生產現代化。“三農”的發展，必然促進地方經濟的發展，地方政府既能從中獲得經濟效益，也能獲得社會效益。金融機構由于農村土地承包經營權抵押貸款業務，拓展了自己的業務范圍，從而獲得新的經濟增長點，提升其經濟效益。因此，農村土地經營權抵押貸款能為農民、政府和金融機構都帶來帕累托改進。

2? 農村土地經營權抵押貸款的社會成本分析

2.1? 對農業環境效率的影響

農村土地經營權抵押貸款在促進“三農”發展的同時，必然要考慮其對農業綠色發展影響幾何。而農業環境效率是衡量農業綠色發展的重要指標。王寶義等人（2018）認為，農業環境效率是指指在相同的要素投入條件下，生產盡可能多的產品，把農業生產對環境的負面影響最小化。李燕（2019）的實證研究證明：農地的產權結構會影響農業環境效率，農地使用權、收益權和處置權的排他性越強，農戶越注重農業生產的長期效益，更加注重對農地的維護和投資，從而對農業生態環境的污染更小，農業環境效率也就越高。

從上文的農地抵押貸款的社會經濟效益分析可知，農村土地經營權抵押貸款有助于促進農村整體經濟水平的發展。經濟發展水平對農業生態環境質量會產生一定的影響，“環境庫茲內茨曲線”理論認為環境質量與經濟增長之間呈“倒U型”關系，在經濟發展的初期，環境質量是下降的，隨著經濟增長到某一臨界點后，環境質量會不斷提高。因此，該項貸款在助力農村經濟發展的同時，要注意發揮貸款資金的導向性作用，充分發揮綠色金融的作用。

2.2? 對農村貧富差距問題的影響

目前，我國大部分地區的農村土地經營權抵押貸款政策導向比較強，屬于地方政府支持農業規模經營的政策措施。由于我國地少人多，大部分農戶可用于申請經營權抵押貸款的農地規模有限，往往達不到經營規模的門檻。而且農業生產主體包括兩大類型——農戶和新型農業經營主體。相對于普通農戶，新型農業經營主體的生產規模較大、實力也較為雄厚，金融機構更易于掌握其生產經營狀況。金融機構從成本效益的角度考慮，也更傾向于將資金投放給新型農業經營主體而非農戶。因此，不可避免地導致資金流向規模經營的農戶和新型的經營主體，增強他們的市場競爭力，而普通農戶未必能從農地經營權抵押貸款中獲益，導致農村貧富差距進一步拉大。

2.3? 對農民合法利益的影響

目前，我國的農村土地經營權抵押貸款主要還是帶有扶貧性質的普惠金融，金融機構并未將其視為企業利潤增長點。隨著農村土地經營權抵押貸款的全面鋪展，資金和金融機構的逐利性決定了金融機構要從成本-效率、風險控制的角度考慮該項業務。作為風險緩釋工具的農地經營權抵押，必然涉及到對抵押物價值的評估。由于農地所處地理位置、肥力、農地類型、交通狀況、面積等諸多因素都會影響其未來現金流的流入，從而影響到經營權的抵押價值。因此，我國也無法建立統一的農地經營權抵押價值評估體系，作為相對弱勢一方農戶，其合法權益也許會被侵害。

2.4? 對農村社會穩定性的影響

長期以來，土地解決了農民的基本生存問題，農地收入是農民基本的、首要的經濟來源，在我國社會保障制度尚未建立健全的條件下，農村土地經營權抵押貸款導致的土地流轉有可能會影響到部分農村居民的生存問題。雖然“三權分置”的制度設計旨在通過“經營權”實現提高農村土地利用效率的遠景，又保留“承包權”以保障公平。一旦農民或新型生產者由于種種原因導致經濟困難從而無力償還貸款，土地使用權轉出就成為必然。雖然當土地流轉獲得的款項達到農戶借款本息時，農戶可以將土地的經營權收回，但在經營權轉出期間，農民可能面臨基本生活保障問題。如果在經濟下行的大環境下，大量農民無力償還貸款，失去經濟來源和土地保障，再加上農村貧富差距的加大，農村的社會穩定將受到一定程度的考研。

3? 結論

總之，“三權分置”政策下的農村土地經營權抵押貸款有助于增強農戶的抵押貸款能力，從而拓展融資渠道，解決“三農”發展所需的資金問題。而我國破解“三農”問題的關鍵就在于資金的投入。但是在看到經濟社會發展的同時，也要對其帶來的社會成本進行分析和考慮。事物的兩面性決定了農村土地經營權抵押貸款在帶來巨大的社會經濟效益的同時，也將帶來潛在的社會成本。要用宏觀的視角去看待農村土地經營權抵押貸款問題、看待“三農”問題。

參考文獻：

[1] 耿 卓.農民土地財產權保護的觀念轉變及其立法回應——以農村集體解決有效實現為視角[J].法學研究，2014（5）：98-113.

[2] 楊紅朝.“三權分置”下承包土地經營權抵押融資的制度供給[J].江蘇農業科學，2018（46）：370-373.

[3] 李國正.推動“兩權”抵押貸款，助力鄉村振興和農民脫貧致富[N].證券日報，2019-10-12（A03）.

[4] 金松青，Klaus Deininger.中國農村土地租賃市場的發展及其在土地使用公平性和效率性上的含義[J].經濟學（季刊），2004? ? ?（03）：03-10.

（編輯：赫亮）