新形勢下的測繪、測繪管理和測繪服務

河南省自然資源廳測繪地理信息管理處處長 宋新龍

測繪，字面意義為測量和繪圖，是以計算機技術、光電技術、網絡通信技術、空間科學、信息科學為基礎，全球導航衛星定位系統（GNSS）、遙感（RS）、地理信息系統（GIS）為技術核心，通過選取地面已有的特征點和界線，以測量手段獲取反映地面現狀的圖形和位置信息，供工程建設、規劃設計和行政管理之用。

按照技術發展和歷史演變，測繪可以分為模擬測繪、數字化測繪和信息化測繪。按照專業方向劃分，測繪分為十大類，分別為大地測量、測繪航空攝影、攝影測量與遙感、地理信息系統工程、工程測量、不動產測繪、海洋測繪、地圖編制、導航電子地圖制作、互聯網地圖服務。按測繪資質劃分，涉及甲、乙、丙、丁四個級別。按服務對象劃分，測繪可以劃分為基礎測繪和其他專業測繪。一般來講，凡是由測繪行政主管部門組織實施的建立大地測控制網、測制基本比例尺地形圖和建立基礎地理信息系統等測繪活動，都屬于基礎測繪。

測繪的行政主管從隸屬軍隊、建設部、國土資源部，再到如今的自然資源部，不同時期，測繪的服務重點隨著國家中心的轉移而轉移。

當前，測繪地理信息服務的主戰場轉移到了圍繞習近平生態文明建設思想，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的使命擔當上來。自然資源監測、國土空間用途管制、生態保護修復等都是測繪地理信息服務的重點。

二、測繪管理

測繪行為和測繪成果具備兩個重要屬性：一是涉及國家安全，二是測繪產品質量安全。以河南省為例，基于測繪工作及其兩個價值屬性，測繪地理信息行政管理工作有以下行政職責：行政許可5 項，行政檢查6 項，其他職權5 項，行政處罰40 項。

從權責梳理可以看到，機構改革讓測繪行政主管部門的責任和使命更為明晰，那就是緊緊圍繞國家安全、測繪產品質量安全兩個主題擔當作為，進而為生態文明建設、自然資源“兩統一”職責提供測繪支撐，為社會各行各業提供空間信息數據服務保障。

三、測繪服務

按照經費支撐和服務對象，測繪服務可分為基礎測繪服務和非基礎測繪服務。依照《測繪法》第三章第十五條規定，基礎測繪是公益事業。國家對基礎測繪實行分級管理。基礎測繪，是指建立全國統一的測繪基準和測繪系統，進行基礎航空攝影，獲取基礎地理信息的遙感資料，測制和更新國家基本比例尺地圖、影像圖和數字化產品，建立、更新基礎地理信息系統。 《測繪法》第十六條規定，縣級以上地方人民政府測繪地理信息主管部門會同本級人民政府其他有關部門，根據國家和上一級人民政府的基礎測繪規劃及本行政區域的實際情況，組織編制本行政區域的基礎測繪規劃，報本級人民政府批準后組織實施。

《測繪法》第十八條規定，縣級以上人民政府應當將基礎測繪納入本級國民經濟和社會發展年度計劃，將基礎測繪工作所需經費列入本級政府預算。

國務院發展改革部門會同國務院測繪地理信息主管部門，根據全國基礎測繪規劃編制全國基礎測繪年度計劃。縣級以上地方人民政府發展改革部門會同本級人民政府測繪地理信息主管部門，根據本行政區域的基礎測繪規劃編制本行政區域的基礎測繪年度計劃，并分別報上一級部門備案。

《測繪法》第十九條規定，基礎測繪成果應當定期更新，經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護急需的基礎測繪成果應當及時更新。

測繪行政主管部門的職責是確保測繪法律法規的嚴格執行；使命是緊緊圍繞自然資源“兩統一”職責，踐行習近平總書記生態文明建設思想，圍繞各級黨委、政府的中心工作，助力經濟社會發展。

2019 年下半年，按照省自然資源廳黨組的安排，根據《中共河南省自然資源廳黨組貫徹落實習近平總書記重要講話精神開展重大課題調研的工作方案》要求，圍繞“創新驅動與大數據支撐保障自然資源高質量發展”課題，進行了調研。調研發現，我省基礎測繪工作尚存在以下不足：

一是精細基礎地理信息底板數據覆蓋嚴重不足、信息化程度總體偏弱。大尺度地形圖僅覆蓋全省范圍的5%，優于0.2 米的高精度航空影像僅占全省的7.7%，城市三維模型僅占全省的0.5%。優于1 米的地形地貌高程數據僅覆蓋全省的4.4%，而且無法形成省、市、縣數據的聯動更新，支撐國土空間規劃、鄉村振興和自然資源精細化管理等能力不足，對標自然資源“兩統一”職責，經過多年努力構建的國土資源“一張圖”體系亟須完善和升級。

地質類數據，還需在地質專業知識指導下，對數據進行涉密內容甄別、圖層選擇、圖元提取、地質屬性深度提取連接等，進而生成表達地形地貌（地形高程三維、地質單元分布、地質體巖石結構與物理化學特征）、地質構造（斷裂二維分布、斷裂面三維分布、活動性特征）、地質演變（巖性古地理演化、剝蝕預測表達）的數據成果和服務自然資源管理的地質底圖。

二是統一的自然資源數據管理體系尚未建立。機構改革前，土地、地質、礦產、林業和測繪等均初步建立了一批基礎數據庫與業務數據庫，但由于管理應用分割，標準不一致，造成數據之間矛盾沖突，數據的系統性、完整性也存在較大問題。標準統一、系統完整、功能全面的數據服務支撐體系亟待規范和重構。

三是平臺建設分散，社會化服務能力未形成合力。已建立的土地、地質礦產、測繪等平臺數據的互聯互通和信息共享差距明顯，業務應用系統關聯度低；“以用為先”的主動服務能力不足，開放度不夠，尚未形成貫穿國家、省、市、縣的業務聯動機制，基于互聯網和大數據的社會化服務能力需要大幅提升，面向社會公眾和企事業單位的信息化服務還不夠充分。這些工作距省委、省政府的重點工作要求差距很大，對國土空間規劃、美麗鄉村建設、自然資源精細化管理的基礎底板的支撐短板明顯，很大程度制約著“一網、一圖、一平臺”建設。

抓基礎、補短板、強服務是測繪管理工作者踐行習近平新時代中國特色社會主義思想、服務自然資源管理的重要擔當。通過解決基礎測繪的分級投入，對標省委、省政府重點工作，對標省自然資源廳黨組的工作安排，從基準的建設和維護運營、市域基礎測繪全覆蓋及動態遙感影像的獲取供給、基礎測繪及相關空間數據庫建設和平臺的服務入手，把各地基礎測繪的不足入規劃、入預算、入計劃、抓落實，通過3 到5 年的時間完善起來。同時，結合互聯網、物聯網、大數據和人工智能等手段推進新型基礎測繪建設。這是機構改革賦予測繪行政管理部門的重要職責。

四、新型基礎測繪

為適應我國經濟社會發展新常態和新需求，目前我國經濟社會已進入新的戰略轉型時期，國家全面深化改革、“一帶一路”倡議等的實施，對基礎測繪提出了新要求。由于經濟全球化和資源全球化，我國的經濟發展空間逐步由陸地向海洋和太空、由境內向境外拓展，也對基礎測繪產生了新的需求。

因此，新形勢下要聚焦經濟社會發展對測繪地理信息服務的新需求，落實黨中央、國務院關于測繪地理信息發展總體要求，深入研究基礎測繪的新業務、新流程、新產品、新服務，逐步實現基礎測繪轉型發展。

（一）新型基礎測繪的特征

新型基礎測繪是對傳統基礎測繪的繼承和發揚，其特征主要體現在：

工作范圍“新”：由原來的我國陸地國土，拓展延伸到海洋、周邊乃至全球。

工作重點“新”：由大地測量、地形圖測繪、基礎地理數據采集等逐步轉變為測繪基準運維與服務、基礎地理信息動態更新、海洋和全球地理信息獲取、基礎地理信息應用服務等為主。

技術手段“新”：改變了傳統的大地測量、航空攝影測量及地圖制圖技術，廣泛采用衛星導航定位、遙感、地理信息、互聯網或物聯網、大數據等先進的技術手段。

組織模式“新”：由原來按照大地測量、航空攝影測量、地圖制圖等工序生產組織模式，轉變為測繪技術一體化集成、國家和地方分工協同、測繪系統與專業部門信息共享協作等方式。

成果形式“新”：由提供傳統的大地測量控制點成果，轉變為可提供高精度的實時測繪基準定位、高精度大地水準面等；由原來提供不同比例尺地形圖或“4D”數據產品，轉變為可提供按需定制地形圖、專題圖、內容豐富的高精度基礎地理信息數據；由原來只能提供國內陸地范圍基礎地理信息，轉變為可提供海洋和全球范圍的數據；由原來只能提供版本式基礎地理數據，轉變為可提供多時態的增量數據。

服務方式“新”：由只能提供模擬地形圖或數據產品，轉變為提供網絡化數據下載、地圖服務、平臺服務、衛星導航定位服務，以及多種形式的定制服務等。

新型基礎測繪相比傳統基礎測繪，具備了全球覆蓋、海陸兼顧、聯動更新、按需服務、開放共享等特征。

（二）新型基礎測繪的建設內容

新型基礎測繪建設的具體內容歸納為五個方面：

一是建成全國現代測繪基準網（一張網）。統籌整合國家和地方現有的多模GNSS 基準站資源，建立一體化管理和協同服務機制，建成全國衛星導航定位基準服務系統；加快高程基準現代化進程，實現高精度高程成果的快速獲取，開展全國不同省份大地水準面成果的融合研究，建成全國陸海統一、區域無縫對接的新一代高精度厘米級（似）大地水準面；通過實施衛星重力、航空重力測量等手段，實現加密重力測量無空白、全覆蓋，建成我國超高階的重力場模型和新一代國家重力基準；完善測繪基準成果數據庫及服務系統，實現大地基準、高程基準、重力基準、深度基準等測繪基準數據成果的高效管理與維護，并向政府部門和社會提供數據服務。

二是完善及動態更新國家基礎地理信息數據庫（一個數據庫）。統籌設計，整合全國多級基礎地理信息數據庫，并不斷豐富完善信息內容，升級改造建立全國統一的基礎地理信息數據庫；按照國家事權需求，逐步完善擴展基礎地理數據庫的覆蓋范圍；統籌升級建設國家地理影像數據庫，全面推進基礎地理數據庫動態更新及應需更新。

三是建設與運行全國地理信息公共服務平臺“天地圖”（一個平臺）。要整合利用地理信息數據資源，加快建設政務版“天地圖”；開展地理信息綜合服務與定位服務，推動天地圖核心軟件自主研發和成果轉化，不斷提升服務效率和保障水平；大力開展地理信息公共服務和應用推廣，實施“天地圖+”行動計劃，推動天地圖在政府管理決策、企業生產運營和百姓日常生活中的深層次應用。

四是開發一系列新型測繪地理信息產品（系列產品）。面向政府服務和公眾服務需要，研制開發基礎測繪新產品，形成更加豐富、多樣化和適用的測繪地理信息數據和地圖產品體系；利用基礎地理數據庫和地形圖制圖技術，開發生產通用型基礎地理信息數據庫產品、專用型基礎地理信息數據庫產品、基本比例尺地圖、各種專題地圖、公眾版地圖、圖集圖冊等。

五是向社會、政府和公眾提供靈性化的地理信息服務（靈性化服務）。建立分布式基礎地理信息分發服務系統，形成全國一體化地理信息服務網絡，為用戶提供“一站式”地理信息應用服務；創新服務形式，為國家重大戰略實施、重大工程建設、管理決策等提供數據、技術、平臺、信息等多種形式的服務；完善應急測繪保障服務，構建國家應急測繪保障業務體系，建設應急測繪數據傳輸網絡、國家級應急測繪處理平臺等；開展測繪基準與地理信息綜合服務，充分發揮測繪基準與地理信息的綜合優勢，開展面向移動通信網、互聯網、物聯網、車聯網等領域的服務。

測繪、測繪管理、測繪服務和新型基礎測繪，是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，做好測繪服務保障工作的核心要義，也是每一位測繪管理工作者應知應會的重要遵循。做好測繪管理這篇大文章，就要認真學好習近平新時代中國特色社會主義思想，研究好自然資源部、省委、省政府重點工作和廳黨組決策部署，把握好基礎測繪到新型基礎測繪發展規律，才不負于新形勢下測繪地理信息管理工作的責任擔當。