政府PPP或有負(fù)債管理比較研究

孟驚雷 修國義

【摘要】政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式將市場在資源配置中的決定性作用與政府的引導(dǎo)作用有機(jī)結(jié)合起來， 充分發(fā)揮了財(cái)政對社會(huì)資本的撬動(dòng)作用， 拓寬了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給渠道。 然而， 對于PPP模式產(chǎn)生的政府或有負(fù)債若不能以透明的方式進(jìn)行恰當(dāng)?shù)刈R(shí)別、評(píng)估和處理， 政府債務(wù)很可能迅速失控， 部分國家正因此經(jīng)歷著嚴(yán)重的挫折甚至失敗。 通過介紹澳大利亞、智利和南非政府或有負(fù)債管理的實(shí)踐， 從審批、分析到報(bào)告進(jìn)行全方位比較研究， 并探討政府是否承擔(dān)或有負(fù)債以及如果承擔(dān)應(yīng)如何估算、監(jiān)管和限制或有負(fù)債的問題， 提出我國PPP政府或有負(fù)債科學(xué)管理的相關(guān)建議。 這有利于促進(jìn)PPP在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】PPP;或有負(fù)債;特許經(jīng)營;成本效益分析

【中圖分類號(hào)】 F812 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? ?【文章編號(hào)】1004-0994（2020）13-0152-9

一、引言

經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)， 其核心是處理好政府和市場的關(guān)系。 政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式將市場在資源配置中的決定性作用與政府的引導(dǎo)作用有機(jī)結(jié)合起來， 既能充分發(fā)揮財(cái)政對社會(huì)資本的撬動(dòng)作用， 拓寬公共產(chǎn)品和服務(wù)供給渠道， 又能分散風(fēng)險(xiǎn)并提高管理水平和財(cái)政資金使用效率。 但是， 政府采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常需要承擔(dān)相關(guān)的或有負(fù)債， 例如合同的提前終止、對債務(wù)或收入的擔(dān)保等。 對于PPP模式產(chǎn)生的或有負(fù)債， 如果不能以透明的方式進(jìn)行恰當(dāng)?shù)刈R(shí)別、評(píng)估和處理， 政府債務(wù)很可能會(huì)失控。 將社會(huì)資本引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 表面上看來具有吸引力， 實(shí)際上卻可能成為國家及其財(cái)政部門難以管理的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。 因此， 審慎管理PPP或有負(fù)債應(yīng)是公共政策的必要內(nèi)容， 以確保當(dāng)前的失誤不延緩未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長。

對于大多數(shù)政府而言， 其是否承擔(dān)或有負(fù)債， 以及如果承擔(dān)又該如何估算、監(jiān)管和限制或有負(fù)債， 存在一定的決策困難。 為此， 本文將介紹澳大利亞、智利和南非政府是如何處理這些問題的， 并探討其他國家（包括行政管理能力更弱的國家）是否應(yīng)該采取類似的舉措。 這對于PPP或有負(fù)債管理的政策制定者或行業(yè)專家的決策具有一定的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、PPP政府或有負(fù)債的基礎(chǔ)理論

近些年來， 很多國家和政府利用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資， 政府無須立即支付部分或全部費(fèi)用， 就能完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 亦被稱為特許經(jīng)營。 對于PPP項(xiàng)目的服務(wù)費(fèi)用， 一些PPP項(xiàng)目由政府在合同期內(nèi)分期支付， 另一些PPP項(xiàng)目則由使用者向服務(wù)提供者支付。

在PPP項(xiàng)目中， 政府通常要承擔(dān)項(xiàng)目的一些風(fēng)險(xiǎn)， 但比傳統(tǒng)政府投資模式下承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要少。 例如在采用PPP模式的收費(fèi)公路項(xiàng)目中， 政府為了保護(hù)項(xiàng)目公司和貸款人的利益， 承擔(dān)了使用者付費(fèi)收入不確定的風(fēng)險(xiǎn)。 政府也可承擔(dān)環(huán)境問題治理或者土地征用等的未知成本。 如果PPP協(xié)議提前終止， 政府通常還要向項(xiàng)目公司支付補(bǔ)償費(fèi)用。 一般來說， 只有當(dāng)未來某個(gè)小概率事件真正發(fā)生時(shí)， 或有負(fù)債才會(huì)導(dǎo)致實(shí)際支出。 因此， 政府PPP或有負(fù)債不同于政府一般負(fù)債， 后者是政府借貸或者承諾支付情況下產(chǎn)生的債務(wù)。

PPP模式會(huì)產(chǎn)生政府或有負(fù)債， 國際貨幣基金組織、世界銀行和其他國際組織也經(jīng)常警示該風(fēng)險(xiǎn)。 需要對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管， 以盡可能減少該風(fēng)險(xiǎn)。 一旦政府產(chǎn)生或有負(fù)債， 管理問題也會(huì)隨之出現(xiàn)。 或有負(fù)債會(huì)產(chǎn)生成本， 但很難估算具體數(shù)額， 也難以判斷是否值得政府承擔(dān)。 盡管有困難， 有時(shí)也需要對或有負(fù)債支出進(jìn)行預(yù)測。 除了債務(wù)擔(dān)保類或有負(fù)債， 其他或有負(fù)債通常不需預(yù)算批準(zhǔn)， 也不必計(jì)入政府賬目。 因此， 相比于其他債務(wù)， 政府可能寧愿選擇承擔(dān)或有負(fù)債。

三、澳大利亞、智利和南非的PPP或有負(fù)債管理實(shí)踐

（一）澳大利亞

1. PPP項(xiàng)目概況。 澳大利亞的PPP經(jīng)驗(yàn)可追溯到160年前的第一批鐵路建設(shè)， 而最近的一輪PPP浪潮興起于20世紀(jì)80年代。 自此， 澳大利亞各州和各領(lǐng)域均開展了PPP模式的運(yùn)用。 按照項(xiàng)目數(shù)量和價(jià)值進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， PPP模式在維多利亞州的運(yùn)用最為廣泛的領(lǐng)域包括： 監(jiān)獄、法院、醫(yī)院、會(huì)展中心以及兩大城市高速公路[城市連接線（City Link）和東部連接線（East Link）]。

PPP的會(huì)計(jì)處理推動(dòng)了PPP模式在澳大利亞的發(fā)展。 一個(gè)政府的權(quán)利和義務(wù)（包括其或有責(zé)任）由法律和合同決定， 而不是其遵循的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則， 但會(huì)計(jì)通常會(huì)影響政府所要承擔(dān)責(zé)任的選擇， 政府必須公布的負(fù)債則取決于其遵循的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。 在澳大利亞， 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則之所以重要， 是因?yàn)榭绮块T機(jī)構(gòu)——澳大利亞借貸委員會(huì)（Australian Loan Council）限定了各州政府的舉債額度， 且當(dāng)時(shí)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則允許州政府在開展PPP項(xiàng)目時(shí)無須公告因此增加的債務(wù)， 即使該合同責(zé)任類似于一般債務(wù)。 因此， 在20世紀(jì)80年代末和90年代初， 每當(dāng)債務(wù)逼近上限時(shí)， 多個(gè)州政府就通過PPP模式， 在不必公告更多債務(wù)的情況下實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1] 。一段時(shí)間之后， 部分由于澳大利亞借貸委員會(huì)取消了州政府的舉債限額， 這種應(yīng)用PPP模式的動(dòng)機(jī)倍減[2] 。

2. 審批。 維多利亞州已經(jīng)建立了一套完善的PPP項(xiàng)目評(píng)估程序， 并將其用于或有負(fù)債的審查與控制。 維多利亞州國庫財(cái)政部和內(nèi)閣對規(guī)劃項(xiàng)目的審查分為若干個(gè)階段，具體見表1。

由于利用公共資金建設(shè)項(xiàng)目需要獲得資金支出審批， 因而政府主管部門在考慮政府（而非使用者）付費(fèi)PPP項(xiàng)目時(shí)， 應(yīng)首先獲得相關(guān)資金支出批準(zhǔn)， 而在確定PPP模式后， 審批的重點(diǎn)則轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目運(yùn)營階段采購服務(wù)的費(fèi)用支付。

2008年， 國家PPP指南（PPP Quide for Australian， 部分基于維多利亞州的指南）獲得了澳大利亞政府委員會(huì)的批準(zhǔn)， 基本上取代了州政府發(fā)布的指南。 此后， 維多利亞州的PPP項(xiàng)目必須同時(shí)符合國家PPP指南和維多利亞州PPP中心（Partnerships Victoria）的相關(guān)要求。 國家PPP指南包括如下文件： 《采購選項(xiàng)分析》、《從業(yè)者指南》（其中有一章專門介紹風(fēng)險(xiǎn)分配）、《社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)原則》（主要介紹風(fēng)險(xiǎn)分配及相關(guān)事宜）、《政府部門比較值指南》和《貼現(xiàn)率方法學(xué)》[3] 。 這些具體指南討論了政府開發(fā)和授予PPP合同必須遵循的工作流程， 以及通常政府應(yīng)當(dāng)和不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。 因此， 這些指南是控制PPP或有債務(wù)的重要文件。

3. 分析。 在澳大利亞， 關(guān)于項(xiàng)目是否啟動(dòng)和如何實(shí)施的分析通常是分開進(jìn)行的。 成本效益分析是決定項(xiàng)目是否啟動(dòng)的一個(gè)重要內(nèi)容， 維多利亞州PPP中心發(fā)布的政策中強(qiáng)調(diào)了這一要求： 在決定啟動(dòng)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目之前， 政府必須對擬建項(xiàng)目進(jìn)行全面的成本效益分析[4] 。

新出臺(tái)的國家PPP指南為衡量風(fēng)險(xiǎn)提供了指導(dǎo)意見。 這些指南也適用于PPP或有負(fù)債管理， 但側(cè)重于利用公共資金項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。 這些指南要求在采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目之前， 政府應(yīng)比較采用PPP模式和傳統(tǒng)政府投資模式的成本。 傳統(tǒng)政府投資模式下的成本測算通常會(huì)忽略最終導(dǎo)致成本超支的或有負(fù)債。 對于這一隱憂， 這些指南也提出了解決辦法， 以使上述比較更加公平和合理。 因此， 在上述成本比較的過程中， 首先應(yīng)采用常規(guī)方式測算資本成本， 然后予以適當(dāng)調(diào)整， 以矯正前期預(yù)測值偏低的誤差。 此外， 澳大利亞的很多PPP項(xiàng)目是政府付費(fèi)項(xiàng)目， 政府的主要財(cái)務(wù)責(zé)任為一般性債務(wù)， 其金額的測算相對容易。

4. 報(bào)告。

（1）PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債表處理。 不同于智利、南非及多數(shù)其他國家， 澳大利亞政府公布的財(cái)務(wù)報(bào)告采用的是國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則（IFRS）。 這就意味著合同簽約部門及其上級(jí)政府均應(yīng)在公布的資產(chǎn)負(fù)債表中， 披露有形資產(chǎn)和金融資產(chǎn)及全面的債務(wù)組合， 而不僅僅局限于傳統(tǒng)意義上界定的債務(wù)。

由于PPP模式還存在爭議， 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則會(huì)直接影響政府是否運(yùn)用PPP模式， 因此PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的選取也曾在澳大利亞引起爭論。 2005年， 澳大利亞國庫部會(huì)計(jì)與報(bào)告咨詢委員長（Australian Heads of Treasuries Accounting and Reporting Advisory Commitee）提出了目前的會(huì)計(jì)處理方式， 即將PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)和債務(wù)計(jì)入承擔(dān)最多風(fēng)險(xiǎn)和獲得最大回報(bào)一方的資產(chǎn)負(fù)債表， 而風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和回報(bào)通常與所有權(quán)關(guān)聯(lián)， 這種處理方式參照了英國財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則。 在這種方法下， 很多PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)和債務(wù)計(jì)入了政府資產(chǎn)負(fù)債表。 在維多利亞州， 所有維多利亞州PPP中心參與的項(xiàng)目就均列入了政府資產(chǎn)負(fù)債表（城市連接線和東部連接線收費(fèi)公路除外）。

（2）披露。 即使PPP項(xiàng)目未被確認(rèn)列入政府資產(chǎn)負(fù)債表， 通常也會(huì)在政府財(cái)務(wù)報(bào)表的附注中進(jìn)行披露。 澳大利亞會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)第129號(hào)解釋（AASB Interpretation 129：Service Concession Arrangements： Disclosure）指出， PPP合同的政府簽約部門必須提供一份資產(chǎn)和債務(wù)安排的說明， 明確合同期內(nèi)資產(chǎn)和債務(wù)的具體安排、資產(chǎn)的性質(zhì)和使用權(quán)、購買資產(chǎn)的義務(wù)、合同更改和終止的處理方式， 以及當(dāng)期的收入額、利潤和虧損。

（3）合同公開。 澳大利亞PPP合同的公開同樣值得注意。 在維多利亞州， 除去國有企業(yè)主導(dǎo)的項(xiàng)目， 所有維多利亞州PPP中心參與的PPP項(xiàng)目合同， 均須在融資方案完成后的三個(gè)月內(nèi)公布。 例如， 東部連接線特許經(jīng)營項(xiàng)目的合同已在政府簽約部門的網(wǎng)站公布。 所以， 任何人如對合同簽訂部門提供的項(xiàng)目介紹持有疑問， 都可以查閱合同的細(xì)節(jié)。

信息披露有時(shí)可能會(huì)使政府難堪， 但是也可以避免不良交易， 間接提高PPP項(xiàng)目的公信力。 在澳大利亞， 合同的披露還存在一個(gè)問題： 合同的修改和補(bǔ)充文件沒有被強(qiáng)制要求公開。

（二）智利

1. PPP項(xiàng)目概況。 早在20世紀(jì)90年代， 智利政府就開始以特許經(jīng)營方式進(jìn)行道路的建設(shè)和改造。 第一個(gè)特許經(jīng)營權(quán)于1993年被授予瓦爾帕萊索市（Valparafso）附近的El Melon隧道項(xiàng)目。 隨后， 5號(hào)公路南北向主干道的部分路段和其他一些城際公路也采用了特許經(jīng)營方式。 20世紀(jì)90年代末， 特許經(jīng)營方式被應(yīng)用于機(jī)場升級(jí)改造， 這些項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限相對較短， 其中的蒙特港（Puerto Mont）和伊基克（Lquique）項(xiàng)目特許經(jīng)營期滿后， 政府又再次授予了其特許經(jīng)營權(quán)。 如今， 特許經(jīng)營方式已經(jīng)被推廣應(yīng)用到監(jiān)獄、水庫、公共建筑、市政道路等項(xiàng)目[5] 。

大多數(shù)道路和機(jī)場的特許經(jīng)營項(xiàng)目中含有收入擔(dān)保， 通常是保證特許經(jīng)營者的收入現(xiàn)值為項(xiàng)目預(yù)期成本現(xiàn)值的70%左右。 盡管沒有法律意義上的關(guān)聯(lián)， 但是， 政府收入擔(dān)保確實(shí)對特許經(jīng)營者獲得貸款起到了促進(jìn)作用。 在一些特許經(jīng)營項(xiàng)目中， 政府還為特許經(jīng)營者的外幣債務(wù)提供了匯率擔(dān)保， 盡管這些擔(dān)保目前已經(jīng)失效。 通常情況下， 政府在提供收入擔(dān)保和匯率擔(dān)保的同時(shí)， 會(huì)分享特許經(jīng)營者的項(xiàng)目和匯兌收入（簡稱“收入共享”）。 El Melon隧道特許經(jīng)營項(xiàng)目中， 政府基于隧道建設(shè)成本提供了擔(dān)保。 該擔(dān)保和其他一些收入擔(dān)保已引發(fā)兌付， 然而相對于項(xiàng)目的投資金額， 到目前為止的擔(dān)保兌付額均較小[6] 。

特許經(jīng)營項(xiàng)目最常見的計(jì)劃外成本源于特許經(jīng)營合同的重新談判。 之所以進(jìn)行合同重新談判， 有時(shí)是因?yàn)檎Ｍ卦S經(jīng)營者承擔(dān)超出合同義務(wù)范圍的額外工作， 有時(shí)是因?yàn)轫?xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營遇到不可預(yù)料的問題。 政府可以用現(xiàn)金形式進(jìn)行補(bǔ)償， 也可以通過提高使用付費(fèi)價(jià)格或者延長特許經(jīng)營期限等方式進(jìn)行補(bǔ)償。 政府會(huì)承擔(dān)土地征用的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)， 包括土地征用的延誤， 政府須補(bǔ)償特許經(jīng)營者。 對于市政道路， 沒有在規(guī)劃圖中標(biāo)明的燃?xì)夤艿馈㈦娫捑€或其他地下設(shè)施的相關(guān)遷移成本， 由政府和特許經(jīng)營者共同承擔(dān)。 如果政府違約提前終止特許經(jīng)營合同， 則須補(bǔ)償特許經(jīng)營者的損失。 如果特許經(jīng)營者違約或者破產(chǎn)導(dǎo)致合同終止， 貸款人只能從特許經(jīng)營項(xiàng)目再招標(biāo)獲得的收益中受償， 政府不提供補(bǔ)償。

2. 審批。 智利公共工程部牽頭負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、特許經(jīng)營權(quán)授予和監(jiān)管， 但特許經(jīng)營合同必須經(jīng)財(cái)政部部長批準(zhǔn)， 并由財(cái)政部參與特許經(jīng)營合同的設(shè)計(jì)、授予以及任一重新談判。 參與此流程， 能使財(cái)政部有機(jī)會(huì)了解和控制特許經(jīng)營引發(fā)的政府或有負(fù)債。

智利財(cái)政部PPP或有負(fù)債管理的核心團(tuán)隊(duì)是或有負(fù)債和特許經(jīng)營中心（Contingent Liabilities and Concessions Unit）。 該中心成立于2006年， 是預(yù)算司的下屬部門， 目前有三名成員。 盡管該中心具有相當(dāng)強(qiáng)的特許經(jīng)營專業(yè)能力， 但其主要職責(zé)是監(jiān)管更廣泛范圍的或有負(fù)債， 而不僅僅是特許經(jīng)營產(chǎn)生的或有負(fù)債。 政府特許經(jīng)營方面的專業(yè)力量主要由實(shí)力更強(qiáng)的公共工程部特許經(jīng)營小組（Concessions Department）提供， 該局也是財(cái)政部或有負(fù)債和特許經(jīng)營中心相關(guān)信息的重要提供者。

根據(jù)特許經(jīng)營法和相關(guān)法規(guī)， 公共工程部在發(fā)布招標(biāo)文件之前， 必須獲得財(cái)政部的批準(zhǔn)。 批準(zhǔn)前， 財(cái)政部會(huì)要求公共工程部列出特許經(jīng)營產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)， 這一要求的部分原因是為了掌握可能導(dǎo)致合同重新談判的潛在原因。 此外， 相關(guān)法規(guī)還要求公共工程部的招標(biāo)文件通過智利計(jì)劃部（Ministry of Planning）有關(guān)特許經(jīng)營項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益分析的審批。 評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)包括財(cái)政部的代表， 招標(biāo)文件有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的所有澄清或修改公告均須經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)。 公共工程部部長簽發(fā)與特許經(jīng)營相關(guān)的最高法令必須經(jīng)財(cái)政部部長簽字， 并經(jīng)過監(jiān)察官和審計(jì)長的批準(zhǔn)和總統(tǒng)簽字同意。

授予特許經(jīng)營權(quán)后， 財(cái)政部的角色仍然十分重要。 所有關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)變更的最高法令必須經(jīng)財(cái)政部部長簽署。 特許經(jīng)營者和公共工程部達(dá)成的爭端解決協(xié)議也必須獲得財(cái)政部的審批通過（此項(xiàng)工作不是由或有負(fù)債和特許經(jīng)營中心負(fù)責(zé)， 而是由預(yù)算司的另一單位負(fù)責(zé)）。

3. 分析。 與其他國家相比， 智利的PPP或有負(fù)債管理主要采取定量分析方式。 這可能一方面反映了智利政府官員具備定量分析的能力; 另一方面， 相對于其他國家或地區(qū)的PPP項(xiàng)目， 例如澳大利亞維多利亞州， 智利PPP項(xiàng)目的相關(guān)擔(dān)保所涉金額更大。

（1）成本效益分析。 智利是率先對公共投資項(xiàng)目采用成本效益分析的國家之一， 特許經(jīng)營項(xiàng)目也要經(jīng)過成本效益分析。 通常規(guī)定， 項(xiàng)目年社會(huì)回報(bào)率必須超過最低線（目前為8%）， 但是Engel等[6] 在其報(bào)告中指出， 公共工程部有時(shí)也會(huì)繞開社會(huì)回報(bào)率的要求。

（2）對比政府直接投資。 對于財(cái)務(wù)預(yù)期收益率足以吸引社會(huì)資本投資人， 或者足夠獨(dú)立、只需要政府較少補(bǔ)貼的項(xiàng)目， 特許經(jīng)營是首選的投資方式。 當(dāng)政府是服務(wù)的購買方時(shí)， 如大壩、監(jiān)獄和公共建筑項(xiàng)目， 才需要對特許經(jīng)營方式和政府直接投資的預(yù)期財(cái)政成本進(jìn)行對比分析。

（3）或有負(fù)債的量化。 20世紀(jì)90年代末， 公共工程部開展了一項(xiàng)委托研究， 預(yù)測收入擔(dān)保和收入共享對政府財(cái)政的影響。 后來， 財(cái)政部聯(lián)合公共工程部， 委托世界銀行就或有負(fù)債的量化和可選管理方案開展了進(jìn)一步的研究工作。 該項(xiàng)工作的主要成果是， 開發(fā)了可量化收入和匯率擔(dān)保預(yù)期成本（和收入共享機(jī)制帶來的預(yù)期財(cái)政收入）的工作表模型。 該模型可以對每一個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的擔(dān)保成本進(jìn)行年度量化， 還可以生成未來年度支出分配和收入的預(yù)期數(shù)據(jù)， 并進(jìn)行現(xiàn)金流量風(fēng)險(xiǎn)或其他調(diào)整。 此外， 該模型還能用于預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的擔(dān)保值， 考慮到收入風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)， 這就意味著收入擔(dān)保值應(yīng)高于無風(fēng)險(xiǎn)折現(xiàn)率下預(yù)期現(xiàn)金支付的折現(xiàn)值。 財(cái)政部采納并完善了此工作表模型， 將其涵蓋的范圍擴(kuò)大到機(jī)場建設(shè)和道路項(xiàng)目。 財(cái)政部還利用此模型預(yù)測或有擔(dān)保的成本， 設(shè)定擔(dān)保收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)， 以及制作擔(dān)保成本與風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)告。 具體見表2。

4. 報(bào)告。

（1）財(cái)務(wù)報(bào)告。 總體而言， 智利的會(huì)計(jì)體系以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基本原則， 但尚未達(dá)到國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則（IFRS）的標(biāo)準(zhǔn)， 且只有部分PPP項(xiàng)目計(jì)入了政府資產(chǎn)負(fù)債表。 例如， 監(jiān)獄和機(jī)場PPP項(xiàng)目被視為公共項(xiàng)目計(jì)入政府資產(chǎn)負(fù)債表， 而道路PPP項(xiàng)目則被排除在外。 智利政府或許會(huì)采用國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（IPSAS， 以IFRS為基礎(chǔ)）， 但是否以及何時(shí)采用， 則取決于IFRS在非政府部門的應(yīng)用情況。

（2）財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)。 根據(jù)智利政府的財(cái)政規(guī)定， 智利的會(huì)計(jì)處理方式大致符合國際貨幣基金組織（IMF）推出的《政府財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)手冊》（2001）的要求。 該手冊要求在權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)體系內(nèi)， 公共投資項(xiàng)目的資產(chǎn)和債務(wù)在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)分期確認(rèn)和計(jì)量， 而不是確認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)。 但是， 政府對公共有形資產(chǎn)的直接投資仍然只確認(rèn)為建設(shè)期內(nèi)款項(xiàng)。 這意味著在當(dāng)前的財(cái)政規(guī)定和會(huì)計(jì)處理方式下， 政府直接投資的收費(fèi)道路會(huì)立即大幅增加政府財(cái)政支出， 而特許經(jīng)營項(xiàng)目則不會(huì)。

（3）其他報(bào)告。 為反映特許經(jīng)營項(xiàng)目財(cái)政成本和風(fēng)險(xiǎn)的大量信息， 智利政府還專門編寫了兩份報(bào)告。 第一份報(bào)告是公共財(cái)政年度報(bào)告， 第二份報(bào)告是或有負(fù)債年度報(bào)告[7] 。 公共財(cái)政年度報(bào)告預(yù)測了收入擔(dān)保和收入共享兌現(xiàn)的最高值和凈現(xiàn)值。 此外， 該報(bào)告還對政府承諾的補(bǔ)貼和可用性付費(fèi)的凈現(xiàn)值進(jìn)行了預(yù)測。 或有負(fù)債年度報(bào)告不僅預(yù)測收入擔(dān)保的預(yù)期現(xiàn)金流， 而且還提供擔(dān)保發(fā)生的多種幾率下現(xiàn)金流的變化情況。 除此之外， 智利還會(huì)公布所有PPP合同和相關(guān)文件， 包括重新談判后合同的修改內(nèi)容。

（三）南非

1. PPP項(xiàng)目概況。南非的PPP項(xiàng)目規(guī)劃始于20世紀(jì)90年代末， 其中包括兩條收費(fèi)公路、兩所監(jiān)獄以及國家公園內(nèi)的幾個(gè)零售特許經(jīng)營項(xiàng)目。 與這些項(xiàng)目類似的安排也被用于發(fā)電廠， 但沒有冠以PPP之名。 此后， PPP模式還被用于醫(yī)療與衛(wèi)生服務(wù)、政府辦公樓、政府公務(wù)車隊(duì)以及連接比勒陀利亞和約翰內(nèi)斯堡的新鐵路——豪登捷運(yùn)（Gautrain）等相關(guān)領(lǐng)域[8] 。

在南非的大多數(shù)PPP合同中， 政府部門最大的或有負(fù)債是在合同提前終止時(shí)向項(xiàng)目公司支付的補(bǔ)償。 和其他國家或地區(qū)一樣， 政府補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)目取決于合同終止的原因。 在項(xiàng)目公司違約的情況下， 南非的通常做法有別于智利和澳大利亞維多利亞州： 當(dāng)未償債務(wù)大于項(xiàng)目市場價(jià)值時(shí)， 政府補(bǔ)償金額為預(yù)先確定的部分未償債務(wù)（這意味著政府可能與股東、貸款人共同承擔(dān)由項(xiàng)目公司違約帶來的損失）。 在查普曼公路和豪登捷運(yùn)項(xiàng)目中， 項(xiàng)目公司的收入主要源于使用者支付的費(fèi)用， 而政府部門則承擔(dān)了與公共服務(wù)需求相關(guān)的或有負(fù)債。 政府為項(xiàng)目提供擔(dān)保， 保護(hù)項(xiàng)目公司不受需求降低風(fēng)險(xiǎn)的影響。 簡而言之， 當(dāng)實(shí)際收入低于事先確定的最低收入時(shí)， 省政府將為特許經(jīng)營者補(bǔ)償實(shí)際收入與最低收入之間的差額。 這一最低收入被事先確定為能夠使特許經(jīng)營者收回所有的成本（包括資本成本）。 這一事先確定的最低收入每年比預(yù)計(jì)收入高約3.6億蘭特[8] 。

2. 審批。 南非基于1999年《公共財(cái)政管理法》（Public Finance Management Act）， 于2004年頒布了財(cái)政部條例第16號(hào)（Treasury Regulations 16：Public-Private Partnerships）， 該條例規(guī)定了PPP合同開發(fā)和實(shí)施的規(guī)則。 此外， 該條例還規(guī)定國家級(jí)和省級(jí)PPP項(xiàng)目必須通過財(cái)政部四個(gè)階段的審批流程： 第一階段（I）、第二階段A（IIA）、第二階段B（IIB）和第三階段（III）。 通過上述流程， 財(cái)政部得以確保合同產(chǎn)生的或有負(fù)債在政府接受能力范圍內(nèi)（市級(jí)PPP項(xiàng)目也須經(jīng)過審查， 但不由國家財(cái)政部批準(zhǔn)）。

財(cái)政部第一階段（I）審批應(yīng)在采購開始前完成， 與其相關(guān)的規(guī)則要求合同的政府簽約部門評(píng)估采用PPP模式能否使政府部門的效益最大化， 政府部門的會(huì)計(jì)主管或財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人（一般是首席執(zhí)行官）必須開展可行性研究。 財(cái)政部第二階段A（IIA）審批應(yīng)在發(fā)布招標(biāo)文件（包括PPP合同草案）前完成， 第二階段B（IIB）審批必須在確定推薦中標(biāo)人前完成， 第三階段（III）審批應(yīng)在合同簽署前完成。 最后兩個(gè)階段的審批旨在確保合同仍具有先前的優(yōu)點(diǎn)， 以及保證政府部門仍有能力管理合同。

南非財(cái)政部已設(shè)立了PPP中心， 牽頭負(fù)責(zé)審查流程， 并制定了《PPP手冊》和PPP合同的系列標(biāo)準(zhǔn)條款， 用于指導(dǎo)合同簽約部門[9，10] 。 根據(jù)《PPP手冊》（第五模塊）的建議， 要通過財(cái)政部第三階段（III）的審批， 申請書應(yīng)包括對或有負(fù)債的論證。 其將或有負(fù)債定義為： “或有負(fù)債是指由PPP合同引發(fā)， 只有在未來不確定事項(xiàng)實(shí)際發(fā)生時(shí)才對政府產(chǎn)生真正財(cái)務(wù)影響的債務(wù)。 例如由于PPP合同提前終止所導(dǎo)致的政府補(bǔ)償。 ”

同時(shí)， 《公共財(cái)政管理法》第66條規(guī)定： “各部門（以及其他機(jī)構(gòu)）不得提供借款、擔(dān)保、補(bǔ)償或抵押， 以及參與（可能）使機(jī)構(gòu)或收入基金承擔(dān)未來財(cái)務(wù)承諾的交易， 但本法授權(quán)的借款、擔(dān)保、補(bǔ)償、抵押或其他交易除外。” 在國家層級(jí)上， 該法授權(quán)財(cái)政部部長參與所有此類交易， 并由其通過書面文件授權(quán)其他部長提供擔(dān)保、補(bǔ)償和抵押。 在財(cái)政部內(nèi)部， 由擔(dān)保認(rèn)證委員會(huì)（Guarantee Certification Commitee）對部長是否批準(zhǔn)擔(dān)保申請?zhí)峁┙ㄗh。 具體到PPP模式， 這一條款被認(rèn)為與PPP合同中任一第三方的債務(wù)擔(dān)保相關(guān)， 但與可能被認(rèn)為是擔(dān)保的財(cái)政承諾不相關(guān)。 該法的這些內(nèi)容在PPP標(biāo)準(zhǔn)合同文件中體現(xiàn)在討論補(bǔ)償?shù)恼鹿?jié)， 而非體現(xiàn)在討論政府因合同終止而支付的章節(jié)。

PPP標(biāo)準(zhǔn)合同文件闡述了PPP合同應(yīng)涵蓋的條款， 提供了合同草案范例。 此外， 還詳盡制定了合同提前終止以及補(bǔ)償款項(xiàng)的相關(guān)條款。 因此， 在PPP或有負(fù)債控制方面， 該文件起到了關(guān)鍵作用。

3. 分析。 在管理或有負(fù)債方面， 南非PPP項(xiàng)目的開發(fā)流程包含了幾個(gè)不同的或有負(fù)債分析方法。

（1）成本效益分析。 《PPP手冊》（第四模塊， 第40頁）指出： “對于以下項(xiàng)目可以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估： 綠地項(xiàng)目、資本密集型項(xiàng)目和要求對項(xiàng)目外部需求進(jìn)行分析的項(xiàng)目（如鐵路、港口和機(jī)場項(xiàng)目）。” 《PPP手冊》還援引了《公共財(cái)政管理法》（第38.1條和51.1條）的規(guī)定， 政府部門的負(fù)責(zé)人要確保有“一個(gè)合適的評(píng)估體系， 在最終決策前對所有重大資本工程項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估”， 但《PPP手冊》沒有描述經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估的具體內(nèi)容， 顯然成本效益分析在南非的發(fā)展也不夠完善[9] 。

《PPP手冊》中規(guī)定， 經(jīng)濟(jì)評(píng)估應(yīng)達(dá)到以下目標(biāo)： 第一， 明確項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)合理性。 第二， 識(shí)別和量化所有資金流量與項(xiàng)目影響因素所造成的經(jīng)濟(jì)后果。 第三， 細(xì)化所有投入和產(chǎn)出、影子價(jià)格和機(jī)會(huì)成本的計(jì)算， 其中包括： 外匯、公共資金的邊際成本; 公共資金的機(jī)會(huì)成本（貼現(xiàn)率）; 高中低水平的技能型勞動(dòng)力; 可交易和不可交易投入; 可交易和不可交易產(chǎn)出（包活消費(fèi)者剩余， 基于相關(guān)財(cái)務(wù)和其他量化模型）。 第四， 假定在不實(shí)施該項(xiàng)目的情形下， 計(jì)算相關(guān)經(jīng)濟(jì)流量， 把它們視為項(xiàng)目的機(jī)會(huì)成本。 第五， 將項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成本和效益分解為財(cái)務(wù)成本和效益、其他外部因素。 第六， 詳細(xì)分析利益相關(guān)方， 具體包括項(xiàng)目公司、社會(huì)資本、政府和其他相關(guān)方[10] 。

（2）政府投資與引入社會(huì)資本的比較。 財(cái)政部在第一階段（I）中審批可行性研究時(shí)， 應(yīng)要求擬開展PPP項(xiàng)目的部門必須比較采用PPP模式和傳統(tǒng)政府投資模式的成本和效益。 《PPP手冊》（第四模塊）對如何開展必要的分析提供了詳細(xì)的指導(dǎo)。 南非的分析方式與澳大利亞、英國的做法類似（部分借鑒了這兩個(gè)國家的做法）。 各部門應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目產(chǎn)出做出具體說明， 并基于“PPP參考模型”和“政府部門比較值”測算項(xiàng)目投入。 該手冊強(qiáng)調(diào)： 在進(jìn)行可行性研究前， 政府機(jī)構(gòu)不得指定采用PPP模式， PPP模式僅是采購的備選方案之一。 必須進(jìn)行細(xì)致研究， 并與傳統(tǒng)政府投資模式進(jìn)行比較[10] 。

（3）或有負(fù)債的量化。 《PPP手冊》中有關(guān)比較PPP模式成本和政府部門比較值的內(nèi)容， 雖然沒有直接使用或有負(fù)債這個(gè)名稱， 但是對政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入分析。 在“政府部門比較值”和“PPP參考模型”中， 預(yù)期成本應(yīng)包括政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的預(yù)期貼現(xiàn)成本。

“政府部門比較值”之所以被提出， 是因?yàn)樵诘湫蛡鹘y(tǒng)政府投資項(xiàng)目中， 政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本很少被量化。 例如， 在建設(shè)成本估算中， 未將可能出現(xiàn)的延期和成本超支考慮在內(nèi)。 經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的政府部門比較值旨在彌補(bǔ)這一缺陷， 在原政府部門比較值的基礎(chǔ)上加上預(yù)期超支的成本。 例如， 《PPP手冊》對公立醫(yī)院項(xiàng)目中與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的成本進(jìn)行假定， 將預(yù)期成本進(jìn)行分類， 分為建設(shè)成本超支、延期、升級(jí)成本和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。 在每個(gè)類別下， 利用在4 ～ 5種不同情形下按照概率大小計(jì)算的加權(quán)平均成本估量公共項(xiàng)目中的額外風(fēng)險(xiǎn)成本。

4. 報(bào)告。

（1）部門報(bào)告。 在南非， 國家和省級(jí)政府部門的報(bào)告以改良的收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)。 部門報(bào)告披露的是現(xiàn)金收入、支出以及金融資產(chǎn)和負(fù)債部分的負(fù)債表， 而非PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的易于確認(rèn)的有形資產(chǎn)或債務(wù)， 因此沒有出現(xiàn)PPP項(xiàng)目是否應(yīng)納入政府資產(chǎn)負(fù)債表的問題。 但是， 自2006年對PPP項(xiàng)目或有負(fù)債管理開始評(píng)審以來， 根據(jù)財(cái)政部有關(guān)部門的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求， PPP項(xiàng)目要提交“信息披露報(bào)告”。 例如， 西開普省交通和公共工程部作為查普曼公路PPP項(xiàng)目的合同簽約部門， 在2007 ～ 2008年度報(bào)告中包括以下附注：

查普曼公路作為收費(fèi)公路， 期限30年， 已經(jīng)簽訂的特許經(jīng)營合同中包括了設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營和維護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。 當(dāng)特許經(jīng)營期滿時(shí)， 根據(jù)合同明確約定的條件， 公路移交給西開普省政府。 合同于2003年5月21日簽訂， 包含續(xù)約或提前終止的條款， 于2003年12月21日開始實(shí)施。 收費(fèi)公路開通后， 根據(jù)特許經(jīng)營合同第21.2.1條的規(guī)定， 約定的一個(gè)特定事項(xiàng)開始生效， 并且直到2005年7月3日發(fā)布的建設(shè)固定收費(fèi)站決定獲得通過， 或者由環(huán)境和旅游部部長針對反對意見進(jìn)行修正， 該特定事項(xiàng)才結(jié)束。 這一規(guī)定是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向承包商轉(zhuǎn)移的前提。 在此之前， 由省政府承擔(dān)收入不足帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

《西開普省政府報(bào)告（2008）》第149頁的這一附注還包括一張表格， 用于說明由于“特定事項(xiàng)”， 政府部門在2007 ～ 2008年度和2006 ～ 2007年度， 分別支付了12745萬蘭特和877萬蘭特給特許經(jīng)營者[11] 。

（2）引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)。 南非政府部門會(huì)計(jì)或?qū)⒉捎矛F(xiàn)代權(quán)責(zé)發(fā)生制， 由南非會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)（Accounting Standards Board）依據(jù)國際公共部門會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（IP SAS）制定新的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。 此外， 按照國際財(cái)務(wù)報(bào)告解釋委員會(huì)第12號(hào)文件（IFRIC International 12： Service Concession Arrangement）的方法， 南非會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)為PPP項(xiàng)目制定了以下指導(dǎo)方針： 如果政府合同簽署方實(shí)際控制了PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)， 則PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)及其相關(guān)債務(wù)應(yīng)確認(rèn)計(jì)入政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表。

除正式報(bào)告外， 根據(jù)財(cái)政部條例第16號(hào)， 財(cái)政部還要定期公布正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目清單和項(xiàng)目成本估算結(jié)果。

四、三國經(jīng)驗(yàn)比較分析與啟示

1. 三國經(jīng)驗(yàn)與做法比較。澳大利亞、智利和南非都被認(rèn)為較好地運(yùn)用了PPP模式， 都沒有因PPP或有負(fù)債而遭受大的損失。 這些國家管理或有負(fù)債的做法合理恰當(dāng)， 可供其他國家參考與借鑒。

值得注意的是， 澳大利亞、智利和南非過去20年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好， 這既增加了使用者付費(fèi)項(xiàng)目的收入， 又確保了政府有充裕的稅收收入用于由政府資金參與支持或付費(fèi)的PPP項(xiàng)目。 其經(jīng)濟(jì)增長意味著政府擔(dān)保賠付的發(fā)生概率很低， 合同提前終止的情況更加少見。 也可以說， 澳大利亞、智利和南非的PPP政策為其經(jīng)濟(jì)增長做出了貢獻(xiàn)， 例如智利運(yùn)用PPP模式實(shí)現(xiàn)了在重要基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的巨額投資， 這是僅依靠政府無法完成的。 不過， PPP政策最多也只是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)方面。

此外， 即便掌握了在澳大利亞、智利和南非都可行、有效的PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 仍無法確知哪些做法在其他國家也行得通。 促成這三個(gè)國家PPP模式成功的部分緣由難以在其他國家復(fù)制， 例如： 澳大利亞的人均收入高; 與其他發(fā)展中國家相比， 智利和南非的政府部門較為廉潔、稱職和負(fù)責(zé)任。 而且， 這三個(gè)國家在世界銀行公布的公共部門治理質(zhì)量的六項(xiàng)指標(biāo)中排名均在前50%， 智利和澳大利亞的多項(xiàng)排名還相當(dāng)靠前。 相對于組建具備或有負(fù)債分析技能的PPP中心， 建立廉潔、稱職和負(fù)責(zé)任的公共服務(wù)體系難度更大， 但是這可能更有益于管理好或有負(fù)債。

盡管存在上述困難， 仍可以探討或許可供其他國家考慮采用的經(jīng)驗(yàn)。 本文對上述三國PPP政府或有負(fù)債管理情況進(jìn)行比較， 詳見表3。

2. 三國經(jīng)驗(yàn)啟示。科學(xué)管理PPP政府或有負(fù)債， 值得注意的問題如下：

（1）對項(xiàng)目進(jìn)行成本效益分析、對PPP和政府直接投資模式進(jìn)行成本比較， 都可為決策者提供有用信息， 有利于確保政府只為好的PPP項(xiàng)目承擔(dān)或有負(fù)債。 前述分析在一定程度上會(huì)影響決策， 但如果在成本比較分析前就已經(jīng)決定采用PPP模式， 分析的價(jià)值就十分有限。 即便如此， 分析結(jié)果仍能夠影響項(xiàng)目的設(shè)計(jì)， 為PPP或有負(fù)債管理提供信息。

（2）行政管理能力有限的政府也要盡量對政府或有負(fù)債進(jìn)行定量分析。 只有為數(shù)不多的國家財(cái)政部掌握了對或有負(fù)債進(jìn)行定量分析的技能， 而目標(biāo)過高的定量分析會(huì)帶來問題。 土耳其曾在顧問的協(xié)助下， 開發(fā)了一套復(fù)雜分析模型， 衡量政府對能源項(xiàng)目的擔(dān)保所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)， 但Jenkins[11] 指出， 該模型已停止使用。 現(xiàn)在土耳其政府采用的是簡化（功能不如原來強(qiáng)大）的信用評(píng)分模型， 目標(biāo)僅限于估計(jì)下一年度出現(xiàn)違約的可能性。

開展多少定量分析比較合適， 部分取決于或有負(fù)債的性質(zhì)。 智利有24個(gè)享有收入擔(dān)保的特許經(jīng)營項(xiàng)目， 合起來構(gòu)成了相當(dāng)大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 學(xué)者們對政府是否應(yīng)該提供這些收入擔(dān)保仍存在爭議， 而定量分析的結(jié)果可能改變提供或不提供收入擔(dān)保的決策。 此外， 這些收入擔(dān)保十分類似， 在衡量和估值時(shí)可利用其相似性實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)， 即一旦完成了一個(gè)項(xiàng)目的收入擔(dān)保定量分析， 那么下一個(gè)收入擔(dān)保的定量分析工作量就將大大減少。 如果PPP項(xiàng)目的規(guī)模小、數(shù)量少卻種類較多， 對政府擔(dān)保進(jìn)行衡量和估值的必要性就不大。 但是， 不能僅僅因?yàn)樾姓芾砟芰τ邢蘧筒粚M議的政府擔(dān)保（此處特指對超出政府控制之外的重大風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保）的風(fēng)險(xiǎn)和成本進(jìn)行估算。 也許政府可用于分析的資源有限， 或有其他更緊迫的事項(xiàng)需要優(yōu)先處理， 但這種估算并不總是要做到很復(fù)雜、很精確才會(huì)有用。 此外， 政府如果無法估算此類擔(dān)保可能導(dǎo)致的成本和風(fēng)險(xiǎn)， 也可以尋求外部顧問的建議， 或干脆避免提供此類擔(dān)保。

（3）好的定性分析與定量分析同等重要。 定性分析以常識(shí)、經(jīng)濟(jì)理論與其他理論、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐知識(shí)以及挑戰(zhàn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐的意愿為基礎(chǔ)。 在此情況下， 專業(yè)PPP小組的參與、出臺(tái)的指南和標(biāo)準(zhǔn)化合同條款將發(fā)揮作用。 另外， 財(cái)政部參與定性分析將有利于確保對未來可能的財(cái)政成本進(jìn)行合理考量。

（4）量化PPP或有負(fù)債不僅需要財(cái)政金融和定量分析方面的專業(yè)知識(shí)， 還需要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面的技能。 PPP或有負(fù)債和融資擔(dān)保類似， 量化融資擔(dān)保的方法也可用于量化或有負(fù)債， 融資擔(dān)保管理的某些方面與PPP或有負(fù)債管理具有相關(guān)性[12] ， 但要了解PPP或有負(fù)債還需了解PPP和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的具體內(nèi)容。 例如， 應(yīng)考慮南非查普曼公路的落石風(fēng)險(xiǎn)、智利圣地亞哥市天然氣管道未標(biāo)注在規(guī)劃圖中的風(fēng)險(xiǎn)， 以及澳大利亞政府能夠?qū)嶋H控制墨爾本收費(fèi)公路項(xiàng)目中的那些風(fēng)險(xiǎn)。 智利或有負(fù)債和特許經(jīng)營中心的成員對PPP有深刻認(rèn)識(shí)（其部分成員曾在公共工程部的特許經(jīng)營小組工作）。 若將PPP或有負(fù)債管理和PPP項(xiàng)目管理的其他方面相結(jié)合， 就更容易形成上述認(rèn)識(shí)。

（5）現(xiàn)代權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)可以提供與PPP相關(guān)的有用信息， 減少政府利用PPP隱藏財(cái)政成本的企圖。 智利對或有負(fù)債進(jìn)行定量分析， 并在此基礎(chǔ)上發(fā)布擴(kuò)展報(bào)告。 不過， 在PPP報(bào)告方面， 這三個(gè)國家最吸引人的可能是澳大利亞采用現(xiàn)代權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)。 與PPP特別報(bào)告相比， 年度財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)過審計(jì)更引人注目， 因此更加有效、清晰、可信。 此外， 在不便獲得信息時(shí)， 政府也不能因此決定停止編制報(bào)告。 如果依照經(jīng)認(rèn)可的國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編制報(bào)告， 則報(bào)告的可信度將進(jìn)一步提升。

五、建議

針對PPP的或有負(fù)債管理， 本文從建立PPP規(guī)則， 確保政府主管官員們有動(dòng)力、信息和能力考慮、管理或有負(fù)債的成本和風(fēng)險(xiǎn)等方面提出以下幾點(diǎn)建議： ①項(xiàng)目篩選時(shí)進(jìn)行成本效益分析， 在決定采用PPP模式還是傳統(tǒng)政府投資模式時(shí)進(jìn)行物有所值（Value for Money， VfM）分析; ②量化或有負(fù)債的成本和風(fēng)險(xiǎn); ③PPP項(xiàng)目須經(jīng)財(cái)政部審核， 并由內(nèi)閣、財(cái)政部或者其他負(fù)責(zé)未來支出的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn); ④政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其最有能力管理的風(fēng)險(xiǎn)， 即承擔(dān)政府通常可控制或者至少可影響的風(fēng)險(xiǎn); ⑤編制財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)采用現(xiàn)代權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則， 減少利用PPP掩蓋財(cái)政債務(wù)的企圖; ⑥公布PPP合同， 同時(shí)披露政府需承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的其他成本和風(fēng)險(xiǎn)信息; ⑦完善預(yù)算體系， 將或有負(fù)債成本計(jì)入政府預(yù)算; ⑧建立并運(yùn)用擔(dān)保基金， 以鼓勵(lì)將已知的擔(dān)保成本計(jì)入政府賬目， 并且在需要政府兌現(xiàn)擔(dān)保時(shí)進(jìn)行支付; ⑨政府應(yīng)對所提供的擔(dān)保收費(fèi)。

僅憑三個(gè)國家的案例研究很難得出其經(jīng)驗(yàn)在其他國家都適用的結(jié)論。 本文旨在介紹前述三個(gè)國家或有負(fù)債管理的相關(guān)實(shí)踐， 并在總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)， 討論其中哪些經(jīng)驗(yàn)或做法或許是可資借鑒采用的， 以促進(jìn)PPP在我國的可持續(xù)發(fā)展。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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