新基建領(lǐng)域推行PPP模式探析

劉用銓

【摘要】在城鎮(zhèn)化大背景下， 城際高速鐵路、城市軌道交通、教育、醫(yī)療、5G網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為城市新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的最大短板。 新基建領(lǐng)域引入PPP模式， 可以調(diào)動民間投資積極性， 加大補(bǔ)短板力度。 結(jié)合近年最新PPP相關(guān)政策制度， 深入剖析我國第一個PPP項目——北京地鐵四號線PPP項目， 既有利于更準(zhǔn)確地掌握PPP模式的本質(zhì)特征， 推動我國PPP項目的規(guī)范化發(fā)展， 也有利于我國借助PPP模式大力推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 尤其是城際高速鐵路和城市軌道交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】新基建;PPP模式;合同協(xié)議價格;風(fēng)險分擔(dān)與收益共享機(jī)制

【中圖分類號】 F540.34 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）13-0145-7

一、新基建領(lǐng)域引入PPP模式可加大補(bǔ)短板力度

城鎮(zhèn)化是我國邁向現(xiàn)代化的必由之路。 在黨的十四大確立“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”改革目標(biāo)后， 我國開啟了快速城鎮(zhèn)化道路， 1993 ～ 2018年我國城鎮(zhèn)化率從28%提升至59.58%。 根據(jù)國際經(jīng)驗， 各國城鎮(zhèn)化率平均水平在70%左右， 一些發(fā)達(dá)國家可達(dá)80%。 我國官方預(yù)測， 2030年我國城鎮(zhèn)化率也將達(dá)70%。 未來十年仍是我國城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期。 在城鎮(zhèn)化大背景下， 城際高速鐵路、城市軌道交通、教育、醫(yī)療、5G網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（簡稱“新基建”）將成為城市公共服務(wù)領(lǐng)域的最大短板。

黨的十九大報告提出“深化投融資體制改革， 發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”。 2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 加大城際交通、物流、市政基礎(chǔ)設(shè)施等投資力度， 補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)短板”。 2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議與2018年精神一脈相承， 提出“積極發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)， 加速傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級， 加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 新基建是2020年穩(wěn)增長的重要抓手”。

臨近鼠年春節(jié)， 我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展突然又爆出“黑天鵝”——新冠肺炎疫情， 2020年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 經(jīng)濟(jì)學(xué)者任澤平[1] 提出， “對沖疫情和經(jīng)濟(jì)下行最簡單有效的辦法還是基建， 要推出‘新基建”。 新基建聚焦于5G基站建設(shè)、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、大數(shù)據(jù)中心、新能源汽車充電樁、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等七大領(lǐng)域。 任澤平預(yù)測， 未來十年我國將新增2億城鎮(zhèn)人口的80%， 并集中在19個城市群都市圈， 因此， 城際高鐵和城市軌道交通取代傳統(tǒng)“鐵公機(jī)”老基建項目， 成為新一輪基建投資的主力軍。 2019年底， 國家發(fā)改委共批復(fù)八個城市及地區(qū)的城市軌道與鐵路建設(shè)規(guī)劃， 總投資約為8600億元。

2020年3月4日， 中央政治局常務(wù)委員會會議要求， 加大公共衛(wèi)生服務(wù)、應(yīng)急物資保障領(lǐng)域投入， 加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新基建進(jìn)度， 并要求“注重調(diào)動民間投資積極性”。 2019年2月19日， 國家發(fā)改委、財政部、教育部等18個部委聯(lián)合印發(fā)《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項提質(zhì)量促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動方案》， 明確提出“鼓勵地方政府依法合規(guī)采取PPP方式， 吸引更多社會資本參與公共服務(wù)建設(shè)”。

實(shí)際上， 我國已經(jīng)在軌道交通、污水處理等公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域積累了非常豐富的PPP模式應(yīng)用經(jīng)驗。 而軌道交通、污水處理領(lǐng)域PPP項目也是我國PPP模式應(yīng)用最成熟、最成功的項目之一。 本文結(jié)合近年最新PPP相關(guān)政策制度， 深入剖析我國第一個PPP項目——北京地鐵四號線PPP項目（簡稱“地鐵四號線”）， 既有利于更準(zhǔn)確地掌握PPP模式的本質(zhì)特征， 推動我國PPP項目的規(guī)范化發(fā)展， 也有利于我國借助PPP模式大力推進(jìn)新基建， 尤其是城際高速鐵路和城市軌道交通領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 可見， 在新基建領(lǐng)域引入PPP模式， 調(diào)動社會資本參與， 可以加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度。

二、北京地鐵四號線PPP項目案例解析

（一）地鐵四號線基本情況

地鐵四號線采用PPP模式投資運(yùn)營， 是我國官方認(rèn)可的第一個PPP項目， 于2003年開工建設(shè)、2009年國慶節(jié)前正式通車運(yùn)營。 地鐵四號線具備了PPP模式的核心特征與完整要素， 特別是充分體現(xiàn)了“PPP模式本質(zhì)上是一種公共服務(wù)效率提升機(jī)制”的本質(zhì)特征。 地鐵四號線是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路和南北交通的大動脈， 客流量大， 項目收益好， 為PPP項目成功運(yùn)營奠定了基礎(chǔ)。

（二）項目投資情況

地鐵四號線的PPP項目交易結(jié)構(gòu)如圖所示。

地鐵四號線由北京大岳咨詢公司提供管理咨詢服務(wù)。 根據(jù)大岳咨詢的財務(wù)測算， 項目總投資為153億元， 包括A、B兩個部分， A部分是土建工程部分（107億元）， 占總投資的70%， 由京投公司（政府方代表）負(fù)責(zé)投資; B部分是機(jī)電設(shè)備部分， 包括機(jī)車、驗票機(jī)等（46億元）， 占總投資的30%， 由項目公司（社會資本）負(fù)責(zé)投資[2] 。 地鐵四號線采用7∶3投資結(jié)構(gòu)是其交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的重要特色。 北京大岳咨詢公司測算的地鐵四號線未來30年可回收的票價、廣告費(fèi)等商業(yè)收入的凈現(xiàn)值是50億元。 因此， 未來30年北京市政府需要為地鐵四號線承擔(dān)103億元（153-50）的財政支出責(zé)任。 筆者認(rèn)為， 盡管PPP模式奉行“物有所值（VfM）”核心理念， 但是PPP模式很難減輕財政支出責(zé)任。 該項目可選擇采用以下三種模式：

第一種模式是傳統(tǒng)地方國有企業(yè)投資建設(shè)運(yùn)營模式， 初期政府財政需要投入153億元用于地鐵四號線建設(shè)， 地鐵四號線30年運(yùn)營期內(nèi)地方國有企業(yè)可賺取收入50億元， 并將盈利上繳財政部門， 政府實(shí)際負(fù)擔(dān)103億元的財政支出責(zé)任。

第二種模式是目前地鐵四號線的PPP模式。 由京投公司負(fù)責(zé)投資107億元， 項目公司（社會資本）負(fù)責(zé)投資46億元， 項目公司（社會資本）負(fù)責(zé)地鐵運(yùn)營， 賺取票價、廣告費(fèi)等商業(yè)收入50億元， 實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。 這種模式下政府財政支出責(zé)任是107億元， 該P(yáng)PP模式并沒有減輕財政支出責(zé)任。

PPP模式的關(guān)鍵之一是實(shí)現(xiàn)社會資本合理投資回報與社會公共利益兩者之間的平衡， 兩者是此消彼長的關(guān)系。 社會資本投資回報太大甚至暴利會損害社會公共利益， 社會公共利益最大化則會壓縮社會資本投資回報甚至導(dǎo)致其虧損， 如果社會資本不盈利就不愿意參與PPP項目。 PPP項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的核心目標(biāo)是“盈利但不暴利”， 關(guān)鍵基礎(chǔ)是準(zhǔn)確的財務(wù)測算， 財務(wù)測算是PPP項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的最大難點(diǎn)。 地鐵四號線PPP項目7∶3投資結(jié)構(gòu)設(shè)計的基礎(chǔ)是北京大岳咨詢公司做出的財務(wù)測算——總投資153億元、可回收投資50億元。 通過項目本身收益可回收的投資比例為32.68%（50/153）。 再考慮社會資本合理投資回報后， 應(yīng)當(dāng)將社會資本投資比例控制在30%的水平， 形成政府與社會資本7∶3投資結(jié)構(gòu)設(shè)計。 這種模式下社會資本投資46億元， 賺取收入50億元， 合理盈利4億元， 實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。

第三種模式是由社會資本負(fù)責(zé)全部投資， 政府初期一分錢也不投資， 后期支付運(yùn)營補(bǔ)貼， 這也屬于PPP模式。 這種模式下社會資本投入153億元建成地鐵四號線， 在未來30年運(yùn)營過程中賺取收入50億元。 為了實(shí)現(xiàn)社會資本“盈利但不暴利”， 在30年運(yùn)營過程中政府至少需要向項目公司（社會資本）支付財政運(yùn)營補(bǔ)貼103億元。 這種模式下政府財政支出責(zé)任依然是103億元， 可見該P(yáng)PP模式仍沒有減輕財政支出責(zé)任。

綜上可知， PPP模式下政府方不論補(bǔ)建設(shè)還是補(bǔ)運(yùn)營， 不論前補(bǔ)貼還是后補(bǔ)貼， 核心目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)社會資本“盈利但不暴利”。

（三）PPP項目財政風(fēng)險控制

PPP項目雖然沒有減輕財政支出責(zé)任， 但可以撬動社會資本參與公共服務(wù)供給， 緩解短期內(nèi)政府財政資金壓力， 加快經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)。 第一種模式下， 短期內(nèi)政府財政需要為地鐵四號線投入153億元， 財政資金壓力非常大; 第二種模式下， 短期內(nèi)政府財政只需要為地鐵四號線投入107億元， 財政資金壓力有所緩解。 假設(shè)北京市政府用于地鐵投資建設(shè)資金總規(guī)模為600億元， 采用第一種模式， 北京市只能同時開工建設(shè)4條地鐵線; 采用第二種模式， 則可以同時開工建設(shè)6條地鐵線。 所以， PPP模式有利于吸引社會資本參與公共服務(wù)建設(shè)， 加大公共服務(wù)領(lǐng)域補(bǔ)短板力度， 加快地方經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)。

第三種模式下， 短期內(nèi)政府財政不需要為地鐵四號線投入一分錢， 財政資金壓力為零， 借助社會資本力量可以建設(shè)N條地鐵線。 但是為了實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”， 前期建設(shè)階段政府少投資或者不投資， 后期運(yùn)營階段政府就需要多補(bǔ)貼。 未來地鐵運(yùn)營期間， 政府財政是否有能力對地鐵項目進(jìn)行財政運(yùn)營補(bǔ)貼， 成為制約當(dāng)期地方政府PPP項目投資建設(shè)規(guī)模的最重要因素。 因此， 我國PPP項目首先必須進(jìn)行“財政承受能力論證”。 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）第二十五條規(guī)定， “每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任， 占一般公共預(yù)算支出的比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。 可以說， 財政承受能力論證是PPP項目財政風(fēng)險控制的核心指標(biāo)。

（四）項目公司股東結(jié)構(gòu)

地鐵四號線PPP項目公司有三個股東： 香港地鐵持股49%， 首創(chuàng)集團(tuán)持股49%， 京投公司（政府方代表）持股2%。 根據(jù)規(guī)定， 香港地鐵作為外資對地鐵項目的投資比例不超過50%， 即不控股。 香港地鐵和首創(chuàng)集團(tuán)持股都是49%， 沒有任何一方占絕對多數(shù)[3] 。 雙方出現(xiàn)爭議分歧時， 由持有少數(shù)關(guān)鍵股份的政府方代表——京投公司充當(dāng)仲裁者。 政府方代表少量持股參與項目公司有利于政府監(jiān)督項目運(yùn)營以及運(yùn)營期結(jié)束時的項目移交。

由三方組建北京京港地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）， 即PPP項目公司， 通常又稱為特別目的實(shí)體（SPE）或特別目的載體（SPV）， 該項目公司業(yè)務(wù)范圍僅限于地鐵四號線PPP項目投資運(yùn)營， 一般不開展多元化經(jīng)營。 因此， PPP項目公司資產(chǎn)集中度高、業(yè)務(wù)單一、經(jīng)營風(fēng)險相對較大， 一旦地鐵運(yùn)營業(yè)務(wù)失敗， 則無法通過其他業(yè)務(wù)的盈利進(jìn)行“以豐補(bǔ)歉”。 同時， PPP項目周期較長， 我國《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金[2019]10號）規(guī)定“合作期限原則上在10年以上”。 PPP項目周期長， 經(jīng)營風(fēng)險相對較大， 造成PPP項目融資難。 因此， “可融資性”成為我國PPP項目考核的重要指標(biāo)之一。

（五）特許經(jīng)營協(xié)議

PPP項目公司與北京市政府授權(quán)方——北京市交通委簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。 2015年最高人民法院頒布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確了“政府特許經(jīng)營協(xié)議”屬于行政協(xié)議， 是行政訴訟的受案范圍， 不適用仲裁程序。 為了避免雙方出現(xiàn)爭議分歧而不能適用仲裁程序的情況， 目前越來越多的社會資本與政府就PPP項目合作簽訂PPP項目合同， 后文統(tǒng)稱“PPP項目合同協(xié)議”。

根據(jù)PPP項目合同協(xié)議， 京港地鐵負(fù)責(zé)地鐵四號線“A+B”兩部分資產(chǎn)運(yùn)營、維護(hù)及更新， 通過地鐵四號線運(yùn)營票價收入和廣告費(fèi)等商業(yè)收入回收投資。 政府負(fù)責(zé)監(jiān)管地鐵四號線的票價和運(yùn)營質(zhì)量， 因此， 地鐵票價的定價權(quán)是政府的重要權(quán)力。 最初北京市政府按照“同網(wǎng)同價”原則統(tǒng)一規(guī)定北京地鐵票價為2元/人·次， 政府與項目公司（社會資本）根據(jù)“價格=成本×（1+合理利潤率）”基本公式協(xié)商約定“合同協(xié)議價格”為3.34元/人·次， 差額部分由北京市政府財政補(bǔ)貼1.34元/人·次。 這都是為了實(shí)現(xiàn)PPP項目“盈利但不暴利”的核心目標(biāo)。

PPP項目通常涉及兩個價格： 一個價格是面對社會公眾（公共服務(wù)使用者）收取的公共服務(wù)收費(fèi)價格， 如地鐵票價、污水處理收費(fèi)、供暖費(fèi)等。 該價格的“定價”不是PPP項目的特有問題， 任何一項公用事業(yè)（不論是否采取PPP模式）都會涉及公共定價問題。 這是一個公共政策問題， 需要經(jīng)過成本監(jiān)審、聽證會等法定程序。 通常該價格具有剛性， 不易調(diào)整， 也不宜頻繁調(diào)整。 另一個價格是PPP項目合同約定的合同協(xié)議價格， 譬如一個地鐵乘客上車， 政府確保地鐵運(yùn)營項目公司可以收到的價格， 該價格是由政府與社會資本根據(jù)“價格=成本×（1+合理利潤率）”基本公式協(xié)商約定， 一些PPP項目在招投標(biāo)中也將該價格作為競標(biāo)的標(biāo)的， 但政府通常也會根據(jù)上述基本公式確定一個競標(biāo)價格的上限。 PPP市場通過有效充分競爭形成一個合理利潤率的市場行情， 比如近兩年7%左右的行情。 而成本將隨著CPI等因素不斷波動， 合同協(xié)議價格需要不斷加以調(diào)整。 因此， PPP項目價格調(diào)整機(jī)制是PPP項目合同的重要條款。 當(dāng)時地鐵四號線PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議約定， “由于成本受CPI、工資、電價因素影響， 合同協(xié)議價格三年一調(diào)整”。 現(xiàn)在許多PPP項目的價格調(diào)整機(jī)制設(shè)計更科學(xué)、更精細(xì)， 比如許多PPP項目合同約定CPI因素增減變動超過3%時啟動調(diào)價機(jī)制， 根據(jù)事先約定的調(diào)價公式進(jìn)行價格調(diào)整。

社會資本只需要關(guān)心合同協(xié)議價格， 不用關(guān)心也不宜關(guān)心公共服務(wù)收費(fèi)價格。 如果合同協(xié)議價格>公共服務(wù)收費(fèi)價格， 則政府將對差額進(jìn)行財政運(yùn)營補(bǔ)貼; 反之， 公共服務(wù)收費(fèi)價格>合同協(xié)議價格， 則項目公司需要將差額全部或大部分返還給政府， 以實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。 比如， 近年來北方一些供暖PPP項目中， 由于國內(nèi)煤炭價格持續(xù)走低， 供暖行業(yè)成本不斷降低， PPP項目合同中政府與社會資本約定的合同協(xié)議價格不斷調(diào)低， 但面對社會公眾的供暖收費(fèi)價格卻沒有及時下調(diào)， 因此， 許多供暖PPP項目中出現(xiàn)“供暖收費(fèi)價格>合同協(xié)議價格”的情形， 導(dǎo)致項目公司需要將供暖收費(fèi)價格高于合同協(xié)議價格的差額返還給政府。

（六）A部分資產(chǎn)租賃協(xié)議

地鐵四號線全部資產(chǎn)包括A、B兩個部分， 京港地鐵（項目公司）運(yùn)營地鐵四號線需要A、B兩個部分資產(chǎn)共同運(yùn)營， 但是A部分資產(chǎn)屬于京投公司（政府方代表）投資的資產(chǎn)， 不可以“白送”給項目公司運(yùn)營。 為此， 京港地鐵與京投公司簽訂了一份“A部分資產(chǎn)租賃協(xié)議”， 規(guī)定項目公司使用A部分資產(chǎn)需要向資產(chǎn)業(yè)主繳納資產(chǎn)租金。 一些研究者認(rèn)為， 將A部分資產(chǎn)租金與政府財政運(yùn)營補(bǔ)貼互相抵銷更簡潔。 但筆者認(rèn)為， 租金與財政運(yùn)營補(bǔ)貼互相抵銷的方法不可取。 這是因為： PPP項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的重要原則是以項目公司為紐帶而聯(lián)結(jié)各方， 各種財務(wù)關(guān)系清晰明了。 當(dāng)政府對項目公司進(jìn)行財政補(bǔ)貼時， 政府是公共服務(wù)購買者， 政府花3.34元（2+1.34）向項目公司購買一位市民或游客的一次地鐵出行服務(wù)。 而當(dāng)政府方代表向項目公司收取A部分資產(chǎn)租金時， 政府是A部分資產(chǎn)的所有者（業(yè)主）， 項目公司使用政府資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照市場行情支付租金。 “購買者—所有者分離”是政府公共服務(wù)管理改革的一項重要原則。

（七）建設(shè)期與運(yùn)營期

地鐵四號線的計劃建設(shè)期為4年， 運(yùn)營期即特許經(jīng)營期為30年， PPP項目全生命周期為34年。 我國大陸地區(qū)的PPP項目從項目建成并投入運(yùn)營時開始計算特許經(jīng)營期， 而其他國家以及我國臺灣、香港地區(qū)的PPP項目特許經(jīng)營期設(shè)置通常包括“建設(shè)期+運(yùn)營期”， 即涵蓋PPP項目全生命周期。 特許經(jīng)營期涵蓋“建設(shè)期+運(yùn)營期”全生命周期的設(shè)計， 是讓社會資本（項目公司）承擔(dān)工程建設(shè)誤工風(fēng)險， 可以激勵社會資本（項目公司）盡快完成工程建設(shè)并盡早開始運(yùn)營， 以向社會公眾提供公共服務(wù)。 比如在“特許經(jīng)營期（34年）=建設(shè)期（4年）+運(yùn)營期（30年）”設(shè)計中， 如果建設(shè)期耽誤1年， 變成了5年， 那么運(yùn)營期則少了1年， 變成29年; 反之， 如果建設(shè)期縮短1年， 變成了3年， 運(yùn)營期則增加1年， 變成31年。 社會資本（項目公司）主要在運(yùn)營期賺取收入、回收投資， 運(yùn)營期的長短直接決定了社會資本（項目公司）的投資回報水平。 因此， 在“特許經(jīng)營期=建設(shè)期+運(yùn)營期”機(jī)制設(shè)計下， 社會資本（項目公司）既承擔(dān)工程誤工導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險， 也分享加快工程建設(shè)、縮短工期帶來的收益， 這就是PPP項目交易結(jié)構(gòu)的核心機(jī)制——“風(fēng)險分擔(dān)與收益分享機(jī)制”的典型設(shè)計。 項目公司在滿足工程質(zhì)量要求的前提下， 盡快完成工程建設(shè)并盡早開始運(yùn)營、提供公共服務(wù)， 符合社會公共利益， 可實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

但是我國國情不一樣， 導(dǎo)致PPP項目特許經(jīng)營期設(shè)計也不一樣。 我國工程建設(shè)速度相對較快， 工程誤工的主要原因通常不在于建設(shè)方、施工方的工程建設(shè)， 而是未及時完成項目征地拆遷、政府項目審批拖延。 這些因素屬于法律、政策風(fēng)險， 既不受社會資本控制， 也不是社會資本所擅長管理的風(fēng)險， 因此， 這類風(fēng)險不應(yīng)當(dāng)由社會資本承擔(dān)。 項目征地拆遷、項目審批是政府的職責(zé)， 能否及時完成是政府相對擅長管理的風(fēng)險， 應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)這類風(fēng)險。 地鐵四號線也正是因為項目征地拆遷和項目審批耽誤數(shù)月， 最終造成未能按計劃在2008年北京奧運(yùn)會前開通運(yùn)營。 地鐵四號線PPP項目工程的誤工風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)， PPP項目特許經(jīng)營期只能從項目建成投入運(yùn)營之后開始計算。 所以， 我國大陸的PPP項目， 包括地鐵四號線的特許經(jīng)營期設(shè)置通常只包括運(yùn)營期， 而不包括建設(shè)期， 沒有涵蓋PPP項目全生命周期。

PPP模式的重要特征之一是政府與社會資本合作， 雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢， 取長補(bǔ)短。 同樣， 風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制也遵循“優(yōu)勢互補(bǔ)、取長補(bǔ)短”原則， 風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由最有控制力的一方、控制成本最低的一方、最適宜的一方承擔(dān)， 政府和社會資本分別承擔(dān)各自相對擅長管理的風(fēng)險， 可以降低PPP項目的整體風(fēng)險。 一般認(rèn)為， 典型的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是政府承擔(dān)法律、政策風(fēng)險和最低需求量風(fēng)險， 這兩類風(fēng)險是政府相對擅長管理的風(fēng)險; 社會資本主要承擔(dān)投資、建設(shè)、運(yùn)營、技術(shù)以及融資風(fēng)險。

（八）項目移交環(huán)節(jié)

地鐵四號線PPP項目特許經(jīng)營期為30年， 特許經(jīng)營期結(jié)束時， 項目公司將租入的A部分資產(chǎn)歸還給京投公司， 將B部分資產(chǎn)“無償”“完好”地移交給政府方代表——京投公司。 通常PPP項目如BOT項目都涉及“移交（T）”環(huán)節(jié)， 必須遵循兩個核心要求——“無償”“完好”。 PPP模式的重要特征之一是由社會資本負(fù)責(zé)全過程集成管理， 由政府負(fù)責(zé)結(jié)果導(dǎo)向管理。 一些研究者擔(dān)心社會資本在建設(shè)過程中偷工減料， PPP項目合同對社會資本建設(shè)質(zhì)量的重要約束條款就是， 項目移交時PPP項目資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)達(dá)到性能狀態(tài)的規(guī)定。 性能測試也是PPP項目移交階段的重要環(huán)節(jié)。 如果性能測試表明PPP項目資產(chǎn)未達(dá)到合同約定的性能狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)， 則不可以辦理PPP項目移交。 社會資本應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)維修或者承擔(dān)支付違約金等其他違約責(zé)任。

“無償”移交是指在項目移交階段政府不再向社會資本（項目公司）支付補(bǔ)價或其他對價。 因此， 一些研究者誤認(rèn)為PPP/BOT模式下政府以零代價獲得資產(chǎn)， 或者說社會資本（項目公司）將資產(chǎn)無償贈予政府。 筆者認(rèn)為， 社會資本不是慈善家， 其不可能平白無故地將資產(chǎn)贈予政府。 實(shí)際上， 在PPP/BOT模式下政府已經(jīng)為獲得資產(chǎn)支付了代價， 包括運(yùn)營期政府讓渡的收費(fèi)權(quán)和財政運(yùn)營補(bǔ)貼， 既是政府為購買公共服務(wù)支付的代價， 也是政府為移交階段獲得資產(chǎn)支付的代價。 如果PPP項目在移交階段政府還需要向社會資本（項目公司）支付補(bǔ)價或其他對價， 再或者， PPP項目公司背負(fù)巨額負(fù)債， 那么其本質(zhì)是上一代享受公共服務(wù)下一代買單， 發(fā)生財政負(fù)擔(dān)代際轉(zhuǎn)移， 不符合“誰受益誰買單”的代際公平原則。 比如一些地方政府與社會資本協(xié)商， 由于近年地方財力緊張， 對于擬推行的PPP項目， 當(dāng)?shù)刎斦o力進(jìn)行財政運(yùn)營補(bǔ)貼， 但20年運(yùn)營期結(jié)束后項目移交時地方政府再向社會資本補(bǔ)償10億元。 這就是典型的20年前的一代人享受公共服務(wù)， 由20年后的一代人買單， 財政負(fù)擔(dān)代際轉(zhuǎn)移。

（九）客流量風(fēng)險預(yù)測與實(shí)際水平

客流量是地鐵項目投資成敗的關(guān)鍵因素。 我國政府投資項目立項必須經(jīng)過可行性研究論證， 其核心指標(biāo)是凈現(xiàn)值（NPV）>0且內(nèi)含報酬率（IRR）>10%。 未來期間地鐵客流量預(yù)測水平是地鐵項目的NPV、IRR等財務(wù)指標(biāo)預(yù)測的關(guān)鍵基礎(chǔ)。 客流量預(yù)測是否準(zhǔn)確直接決定了NPV、IRR等財務(wù)指標(biāo)的測算是否正確。 北京市政府對地鐵四號線的客流量進(jìn)行了預(yù)測， 反映在可行性研究報告中。

香港地鐵作為社會資本， 有合理理由懷疑北京市政府高估了地鐵四號線的客流量和項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益， 使之更容易通過項目可行性審批。 政府高估客流量、項目經(jīng)濟(jì)效益與社會效益等傾向被稱為“樂觀偏見”。 因此， 雙方約定由獨(dú)立第三方——香港弘達(dá)顧問公司（簡稱“香港弘達(dá)”）進(jìn)行客流量預(yù)測。 第三方獨(dú)立預(yù)測的客流量是履行PPP項目合同協(xié)議的重要基礎(chǔ)。 預(yù)測結(jié)果見下表：

由上表可知， 北京市政府可行性研究報告和香港弘達(dá)對于近期客流量的預(yù)測結(jié)果幾乎一樣， 但是關(guān)于初期和遠(yuǎn)期客流量預(yù)測， 北京市政府預(yù)測比第三方獨(dú)立預(yù)測高出10萬人次/天以上。 有些研究者認(rèn)為， 香港弘達(dá)預(yù)測的客流量可以精確到小數(shù)點(diǎn)后一位數(shù)， 應(yīng)該比政府可行性研究報告的預(yù)測得更準(zhǔn)確。 后來的事實(shí)表明， 不僅香港弘達(dá)預(yù)測的客流量水平偏低， 即使北京市政府較為樂觀的預(yù)測也偏低。 2009年9月28日地鐵四號線開通至2011年5月即地鐵運(yùn)營初期， 日均客流量近70萬人次， 北京市政府預(yù)測的初期客流量水平較為接近， 而香港弘達(dá)預(yù)測的客流量水平偏低。 2016年地鐵四號線日均客流量為116萬人次， 年累計客流量為4.26億人次。 所以， 地鐵四號線實(shí)際客流量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府預(yù)測的最高水平（99萬人次）， 香港弘達(dá)的預(yù)測客流量與實(shí)際客流量偏差更大。

一些研究者認(rèn)為， 實(shí)際客流量比預(yù)測客流量高， 對PPP項目運(yùn)營會產(chǎn)生積極正面的影響。 筆者認(rèn)為， 實(shí)際客流量比預(yù)測客流量高未必是積極正面的。 當(dāng)實(shí)際客流量高于預(yù)測客流量時， 項目公司（社會資本）的收益相對更好， 投資回報更大。 但是項目公司盈利更高， 也就意味著沒有實(shí)現(xiàn)社會資本合理投資回報與社會公共利益兩者之間的平衡。 過去我國一些PPP項目由于合同機(jī)制設(shè)計不夠科學(xué)、合理， 項目公司（社會資本）獲取了暴利， 政府則承受了相當(dāng)大的政治壓力， 一些社會公眾甚至質(zhì)疑當(dāng)初個別政府官員與社會資本互相勾結(jié)， 故意低估預(yù)測客流量水平， 從而使得項目公司在運(yùn)營期的收益更好。 因此， 一些地方政府為了避免政治風(fēng)險， 不再履行PPP項目合同， 迫不得已選擇違約， 這也是傳統(tǒng)PPP項目失敗的重要原因。 由于擔(dān)心PPP項目可能的政治風(fēng)險， 一些地方政府傾向于選擇國有企業(yè)作為社會資本。 因為即使PPP項目合同機(jī)制設(shè)計不夠科學(xué)、合理， 造成項目公司獲取了暴利， 那也只是國有企業(yè)獲取暴利， 依然屬于公有制范疇， 可以有效地降低政治風(fēng)險。

大岳咨詢公司認(rèn)為， 由于地鐵四號線的實(shí)際客流量比預(yù)測客流量高很多， 如果當(dāng)初沒有設(shè)計科學(xué)合理的“風(fēng)險分擔(dān)與收益分享機(jī)制”， 那么今天的地鐵四號線就可能是一個災(zāi)難[3] 。

（十）風(fēng)險分擔(dān)與收益共享機(jī)制

地鐵四號線設(shè)計了較為科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)與收益共享機(jī)制， 主要包括三個方面： 客流量風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制（“兜底機(jī)制”）、超額回報分享機(jī)制（“封頂機(jī)制”）和租金調(diào)節(jié)機(jī)制（“雙向調(diào)節(jié)機(jī)制”）。

地鐵四號線PPP項目合同協(xié)議規(guī)定， 如果連續(xù)三年地鐵四號線日均客流量都達(dá)不到預(yù)測的80%， 那么社會資本可以提出重新談判， 調(diào)整合同。 如果談判不成功， 社會資本可以選擇退出， 政府按照公允價值回購B部分資產(chǎn)。 因此， 地鐵四號線PPP項目中香港地鐵作為社會資本面臨的最糟糕情形就是連續(xù)三年地鐵四號線日均客流量都達(dá)不到預(yù)測的80%， 這是“底線”。 因此， 客流量風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制也稱為政府“兜底機(jī)制”。

一些研究者認(rèn)為， PPP項目設(shè)置政府“兜底機(jī)制”， 對于政府、社會公眾是不公平的， 更可能違反我國嚴(yán)禁地方政府增加隱性債務(wù)的規(guī)定。 筆者認(rèn)為， PPP項目設(shè)置政府“兜底機(jī)制”是科學(xué)、合理的， 也是公平的， 符合國際慣例。 科學(xué)、合理地設(shè)計“兜底機(jī)制”并不違反我國關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的規(guī)定。 而且， 政府掌握了當(dāng)?shù)匚磥砥陂g公共服務(wù)預(yù)測需求量的更多信息， 比如一個地方某一地鐵線路客流量有多少， 政府比社會資本“心中更有數(shù)”， 因為政府掌握了當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃等信息。 基于優(yōu)勢互補(bǔ)原則， 在PPP項目風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制中通常由政府承擔(dān)最低需求量風(fēng)險。

鑒于未來的不可預(yù)測性， 社會資本合理投資回報只是交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的理想目標(biāo)， 交易結(jié)構(gòu)設(shè)計更重要的方面是兜底、封頂， 既要防止社會資本獲取暴利， 也要防止社會資本發(fā)生暴虧， 使社會資本（項目公司）盈虧保持在一個合理區(qū)間。 防止社會資本獲取暴利是為了保護(hù)社會公共利益， 但是保護(hù)社會資本的利益也很重要， 應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)兩者平衡。 如果社會資本在PPP項目中可能的虧損是“無底”的， 社會資本面臨的風(fēng)險太大， 也就無法吸引社會資本參與PPP項目。 需特別強(qiáng)調(diào)的是， PPP兜底機(jī)制中政府是為社會資本可能的最大虧損兜底， 而不是為社會資本的最低盈利兜底， 否則， 將異化成地方政府變相舉債的隱性債務(wù)。 為了防止社會資本獲取暴利， PPP項目交易結(jié)構(gòu)中設(shè)計了“封頂機(jī)制”——收益共享機(jī)制。 地鐵四號線PPP項目合同協(xié)議規(guī)定， 如果北京地鐵票價調(diào)整后， 地鐵票價高于合同協(xié)議價格， 項目公司應(yīng)當(dāng)將差額部分（70%）返還給北京市政府。

地鐵四號線風(fēng)險分擔(dān)與收益分享機(jī)制除了上述“兜底機(jī)制”和“封頂機(jī)制”， 還設(shè)置了一項“雙向調(diào)節(jié)機(jī)制”——租金調(diào)節(jié)機(jī)制， 一方面政府向項目支付財政運(yùn)營補(bǔ)貼， 另一方面項目公司向京投公司繳納A部分資產(chǎn)租金。 根據(jù)PPP項目合同協(xié)議的規(guī)定， 租金根據(jù)實(shí)際客流量水平進(jìn)行調(diào)節(jié)， 客流量高則提高租金; 客流量底則減免租金， 雙向調(diào)節(jié)使得項目公司盈虧保持在一個合理區(qū)間。

（十一）地鐵運(yùn)營關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）

衡量社會公眾對地鐵PPP項目運(yùn)營是否滿意的關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）是什么？ 社會公眾對地鐵出行服務(wù)最關(guān)注什么因素？ 有人認(rèn)為地鐵票價很重要、很敏感。 地鐵票價不是PPP項目的特有問題， 一般按照“同網(wǎng)同價”原則， 政府統(tǒng)一制定地鐵票價， 不可能為采用PPP模式的地鐵線路專門制定一套票價體系。 地鐵票價也不是地鐵PPP項目運(yùn)營問題， 社會資本也不關(guān)心地鐵票價水平， 只關(guān)心合同協(xié)議價格。 實(shí)際上地鐵票價是一個公共政策問題， 票價低則財政多補(bǔ)貼多征稅; 票價高則財政少補(bǔ)貼可減稅。 所以， 地鐵票價本質(zhì)上是公共財政中的“稅費(fèi)平衡”問題。 實(shí)際上從來沒有免費(fèi)的公共服務(wù)， 要么是自費(fèi)模式， 要么是公費(fèi)模式， 抑或是“政府補(bǔ)助+個人付費(fèi)”模式。 在地鐵出行等公共服務(wù)中， 社會公眾少掏腰包或不掏腰包， 那么就要多繳稅。

有人認(rèn)為， 地鐵運(yùn)營是否安全最重要， 客觀地說， 軌道交通相較于個人駕車的最大優(yōu)勢就是既安全又經(jīng)濟(jì)。 也有人認(rèn)為， 乘坐地鐵是否舒適、會不會擁擠最重要。 在高峰期地鐵出行總?cè)藬?shù)固定的情形下， 每一趟是否擁擠、是否舒適取決于地鐵開車頻率。 開車頻率越高， 每一趟地鐵運(yùn)載的乘客數(shù)量相對越少， 就越寬松、越舒適。 專業(yè)上通過“最低時間間隔”指標(biāo)來衡量地鐵開車頻率。 也有人認(rèn)為社會公眾對地鐵運(yùn)營是否滿意取決于地鐵出行“是否方便”。 地鐵出行是否方便首先取決于站點(diǎn)設(shè)置， 政府設(shè)計地鐵站點(diǎn)不可能太密集， 否則會影響地鐵出行的效率。 在地鐵站點(diǎn)設(shè)置固定的情形下， 地鐵出行是否方便取決于每一個人為住房支付的價格， 地鐵站點(diǎn)附近的房子價格或租金相對較高。 在住房與地鐵站點(diǎn)距離已定的情形下， 地鐵出行是否方便也取決于“最短時間間隔”。 許多城市通常用“隨到隨上”形容城際高鐵或城市地鐵的便捷性。 實(shí)際上公共服務(wù)的等待時間包括銀行服務(wù)的等待時間是社會公眾對公共服務(wù)是否滿意的關(guān)鍵指標(biāo)。 “最短時間間隔”也是考驗地鐵運(yùn)營公司指揮、調(diào)度等運(yùn)營能力、運(yùn)營技術(shù)的關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)， 縮短“最短時間間隔”對地鐵運(yùn)營公司提出了極大的挑戰(zhàn)。

2009年9月28日地鐵四號線一開通運(yùn)行就實(shí)現(xiàn)了北京地鐵行業(yè)最小行車間隔3分鐘的紀(jì)錄; 一年零七個月內(nèi)兩次縮小行車間隔至2分15秒。 京港地鐵（PPP項目公司）可以將地鐵四號線“最短時間間隔”縮短到2分15秒， 北京地鐵（地方國有企業(yè)）運(yùn)營其他線路時， 被迫也要縮短“最短時間間隔”， 否則， 北京市市民完全有理由要求將北京所有地鐵線路都交由京港地鐵運(yùn)營， 有壓力就有動力提高地鐵出行服務(wù)的效率與品質(zhì)。

三、新基建領(lǐng)域推行PPP模式的核心意義

綜上， 在新基建領(lǐng)域推行PPP模式的核心意義是引入社會資本， 發(fā)揮社會資本專業(yè)優(yōu)勢， 提高公共服務(wù)的效率與品質(zhì)， 降低公共服務(wù)的成本， 并引入競爭機(jī)制， 打破原公共服務(wù)行業(yè)的壟斷， 提高整個公共服務(wù)行業(yè)的服務(wù)效率與品質(zhì)。 所以， PPP模式本質(zhì)上是一種公共服務(wù)效率提升機(jī)制——“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情”。

與此同時， 建立高效、流通的PPP市場機(jī)制， 將新基建領(lǐng)域的分割市場轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一市場， 推動我國發(fā)達(dá)地區(qū)在軌道交通、污水處理、城市供水等公用事業(yè)行業(yè)已經(jīng)積累的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗技術(shù)復(fù)制、移植到欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 有利于打造中國本土具有國際影響力的公共事業(yè)行業(yè)世界級跨國企業(yè)。

PPP模式具有融資功能， 但是融資只是PPP附帶的功能。 PPP不僅是一種融資機(jī)制， 更是一種長期合作機(jī)制和管理機(jī)制。 地鐵四號線中北京市政府的關(guān)注點(diǎn)不是PPP模式的融資功能， 因為總投資的70%都由政府負(fù)責(zé)， 而是香港地鐵的運(yùn)營技術(shù)、專業(yè)能力、經(jīng)驗以及地鐵文化。 引入香港地鐵， 有利于北京地鐵行業(yè)學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗， 提升整個地鐵行業(yè)的服務(wù)效率與品質(zhì)。

但令人遺憾的是， 當(dāng)前許多PPP項目中地方政府只關(guān)注或者重點(diǎn)關(guān)注PPP項目的融資功能， 并未真正關(guān)注擬引入的社會資本在相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域是否具備專業(yè)優(yōu)勢， 導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用“本末倒置”。 這是當(dāng)前我國PPP項目發(fā)展不規(guī)范的重要根源。 因此， 我國推行PPP模式應(yīng)當(dāng)不忘初心、回歸本質(zhì)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[ 1 ] ? 任澤平.中國新基建研究報告[EB/OL].https：//www.gelonghui.com/p/356256，2020-03-19.

[ 2 ] ? 謝軍蓉，魯艷艷.PPP模式在北京地鐵4號線中的應(yīng)用[ J].財務(wù)與會計，2013（4）：16 ～ 19.

[ 3 ] ? 金永祥.解密中國PPP典型案例[EB/OL].https：//www.doc88.com/p-6901881829871.html，2020-03-17.