中國政府審計信息公開的現狀及對策研究

鄭小榮 張露

【摘要】信息公開是我國行政機關保障公民知情權以及接受公眾監督的重要途徑。 自政府信息公開條例頒布以來， 審計機關政府信息公開工作穩步推進， 但仍存在一些問題。 以審計署2008 ～ 2018年的政府信息公開工作年度報告為出發點， 將其與自然資源部、財政部等政府信息公開工作年度報告相比較， 發現審計署政府信息公開工作中存在的問題， 并分析問題產生的原因， 從而提出針對性建議。

【關鍵詞】審計署;政府信息公開;年度報告;新媒體

【中圖分類號】 F239.44 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）13-0099-4

一、引言

自2008年《政府信息公開條例》頒布實施以來， 我國的政府信息公開工作規范化程度越來越高。 審計署每年都會按照《政府信息公開條例》的規定于3月31日之前發布上一年度政府信息公開工作年度報告。 2019年4月3日中華人民共和國國務院令第711號修訂的《政府信息公開條例》第四條規定， 各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度， 并指定政府信息公開工作機構負責本行政機關政府信息公開的日常工作。 其中， 負責政府信息公開工作的部門職能包括組織編制本行政機關的政府信息公開指南、政府信息公開目錄和政府信息公開工作年度報告。 依據此規定， 審計署作為國務院下的一個部門，應當每年編制上一年度的政府信息公開工作報告。

目前， 已有許多學者對審計機關的信息公開工作進行了研究。 研究方向大多集中于審計署結果公告制度以及審計機關政府信息公開的作用上， 但是對審計機關政府信息公開存在的問題進行研究的較少， 而從審計署政府信息公開工作年度報告出發對政府信息公開工作進行研究的文獻則更為少見。 我國《審計法》規定了審計署統領全國的審計工作， 有必要對審計署政府信息公開工作存在的問題進行研究。 對于審計機關來說， 完善信息公開制度有利于審計結果的進一步運用; 對于公眾來說， 政府信息公開工作的完善有利于保障公民的知情權， 使公眾更好地參與到社會監督的工作中， 積極參與到國家治理中。 因此， 本文以審計署政府信息公開工作年度報告為出發點， 具體分析審計署當前政府信息公開工作存在的問題， 從而提出對策建議。

二、審計署政府信息公開工作現狀及存在的問題

（一）現狀

本文簡要整理了2008 ～ 2018年審計署政府信息公開工作年度報告。 可以發現， 審計署每年的政府信息公開工作報告主要包括五個方面的內容。 第一項是政府信息主動公開情況， 第二項是政府信息依申請公開的情況， 第三項是政府信息公開行政復議和行政訴訟的情況， 第四項是收費減免的情況， 第五項是存在的缺陷以及相關的完善計劃， 這些都是每年的常規內容。 個別年份如2008年、2018年還加上了工作情況概述。 另外， 雖然每年年度報告的內容大體相同， 但框架卻大不一樣， 有的由兩大部分組成（如2014 ～ 2016年年度報告）， 有的由六大部分組成（如2018年年度報告）。 報告的表現形式基本都是文字， 只有2008年和2018年年度報告的形式才豐富一點。 并且， 主動公開的政府信息數目越來越多、質量越來越好， 政府信息依申請公開的數目也逐漸增多。

（二）存在的問題

本文整理了審計署在2008 ～ 2018年政府信息公開工作年度報告中說明的政府信息公開工作存在的不足之處， 見表1。

1. 工作人員的工作能力需進一步提升。 審計署政府信息公開工作人員的具體職責主要有編寫政府信息公開目錄、加大對公開信息進行公開的實效性、對于政府信息的申請公開工作落到實處、及時地對相關信息進行公開等。 這些工作需要政府信息公開工作人員十分熟悉、了解政府信息公開的相關規定， 明確政府信息公開的范圍與標準、能夠很好地與相關人員進行溝通。 2008年， 審計署在年度報告中指出， 承辦人員對政府信息公開的相關認知存在偏差; 2015年，審計署指出政府信息公開工作人員辦理業務的水平需進一步提升。 這反映出政府信息公開相關工作人員的業務水平可能始終沒有跟上我國政府信息公開工作的要求。

2. 政府信息公開的范圍不明確。 政府信息公開工作以公開為原則， 雖然對公開范圍是有明確規定的， 但對于審計機關應該公開的政府信息， 目前尚無確定的法律法規。 對公開信息屬性的標準一定要確定、統一， 但該標準較難確定， 因此， 審計署在政府信息公開工作年度報告中連續三年提出了這一問題， 具體見表1。

3. 公開信息的可理解性差。 審計署有六次在政府信息公開工作年度報告中提到公開信息的可理解性問題。 由于審計本身具有專業性， 審計署在公開政府信息時往往會出現公開的信息太過專業導致讀者難以理解的問題， 即公開信息的可讀性不足。 這也是各個機關在公布政府信息時存在的普遍性問題。 因為信息公開的內容最終都要展示給讀者， 讀者能否看懂并能夠理解信息公開的內容對于審計機關政府信息公開工作至關重要， 關系到整個政府信息公開工作的效果。

4. 公開渠道有限。 當前已不是紙媒占據大部分信息發布渠道的時代了， 人們更傾向于從新媒體上獲取相關的信息， 因此新媒體逐漸成為各個政府機關發布信息的渠道。 張惠松[1] 認為， 我國審計信息公開形式單一。 如果審計機關不能夠順應時代的潮流， 不能提升自身運用新媒體的能力， 可能大部分人不會去關注審計機關發布的政府信息， 從而影響了審計機關政府信息公開工作的效果。 連續兩年的年度報告中審計署都指出了自身在運用新媒體能力上的不足之處， 因此， 審計機關要提高運用新媒體的能力以順應時代發展。

5. 政府信息公開工作年度報告不規范。 第一， 審計署政府信息公開工作年度報告的格式不夠統一。 第二， 年度報告采用的表現形式略顯單調， 排版不夠合理。 除2008年和2018年的年度報告部分內容是用圖表展示以外， 其余年份的政府信息公開工作年度報告全部采用文字形式， 就連對于依申請公開的事項中全部公開、部分公開、不予公開等的比例的描述都用文字， 不夠直觀。 第三， 依申請公開政府信息的內容表述不夠具體。 審計署政府信息公開年度報告中對于依申請公開信息這一段的表述往往過于簡單。 從相關統計數據來看， 2016年政府信息中對依申請公開情況的描述只有短短三行， 2017年年度報告較2016年更詳細了一些， 2018年年度報告還附加了餅狀圖。 但總的來說， 對這一塊內容的描述略顯單薄， 而對于依申請公開的情況恰恰是應該重點描述的內容。

本文將審計署政府信息公開工作年度報告與其他部門如自然資源部、財政部、監察委員會、司法部的信息公開年度報告進行比較， 可以發現審計署政府信息公開存在的不足， 具體見表2。

審計署政府信息公開工作年度報告表現形式有兩種及以上的年份占總年份比例在五個部門中排第三位， 年度報告平均字數、專門用來指出問題的字數平均值、宣傳和肯定性的文字個數平均值也排在第三位， 問題總個數和對問題解釋性文字的平均值排在第二位。 而自然資源部的政府信息公開工作年度報告在各項統計上都位于第一位。 另外， 除自然資源部和司法部以外， 其他的三個部門的年度報告都沒有附表等輔助文件以說明政府信息公開的相關情況; 五個部門的報告中對問題解釋性文字的平均值都比較少， 說明在這一方面還需進一步加強認識、豐富和完善。 總的來說， 審計署的政府信息公開工作年度報告的表現形式從總體上來看較為單一， 可以借鑒自然資源部和財政部年度報告中豐富的信息公開表現形式; 由于年度報告的字數與部門所履行職能的多少有一定聯系， 因此只要能夠把每一年度的政府信息公開情況闡述清楚， 無需過多文字， 但也不能過于簡潔以致于整個年度報告的內容無實質性內容。

6. 其他。由表1可知， 審計署政府信息公開工作還存在如下問題： 對地方審計機關指導較少， 對公開工作的檢查、通報、考評等工作不夠; 對于公開工作研究的力度太弱; 對重要信息政策進行解讀的能力不夠; 與社會各界的溝通不夠; 滿足社會公眾知情權的方式不夠多樣; 主動公開信息的數量偏少。

三、審計署政府信息公開工作問題產生的原因

（一）審計署內部信息公開工作的制度規定不夠完善

第一， 對于政府信息公開工作年度報告的格式沒有進行制度化安排， 導致每年的格式都不一樣。 第二， 受傳統公文寫作的影響， 公務人員會加上許多政論化的語言， 而忽視了對主要內容的描述。 第三， 審計署雖然已經編制了相關指導要求文件， 比如《審計署政府信息主動公開基本目錄（試行）》， 但是該文件少有具體的指導建議， 因此在年度報告中對依申請公開的內容描述太少。 另外， 對于當下審計署如何提升運用新媒體的能力， 還沒有出臺相應的規劃、安排以求能夠在制度上對利用新媒體開展信息公開工作進行規范。

（二）審計工作本身的限制

審計工作是專業性比較強的工作， 對于沒有審計基礎知識的人可能大多數情況下不能理解審計署發布的政府信息（例如審計結果公告）， 大大影響了審計署政府信息公開的質量。 因此， 審計署在發布審計結果公告后通常也會發布對審計結果公告的解讀， 以便于普通的讀者能夠讀懂審計結果公告。 但是這并不能從根本上彌補審計信息在通俗性、易理解性方面的缺陷。

（三）外部監督力量薄弱

我國《政府信息公開條例》第四十七條規定， 對于政府信息公開工作主管部門而言， 必須進一步強化對工作的監督、管理和檢查力度。 如果相關組織違反法律、法規或者完全不按照相關規定和要求來對信息進行公開， 公民、法人和其他組織就可以將這些情況反映給主管部門。 因此， 公民、法人和其他組織都是審計署政府信息公開工作的重要外部監督力量。 但是， 審計署政府信息公開工作本身與公眾的聯系就不太強， 在以前年度的政府信息公開年度報告里提出的不足也提到了這一問題。 對于年度報告編寫的狀況如何， 審計署沒有及時與公眾進行溝通， 沒有進一步地請讀者對于每一年的政府信息公開年度報告給予評價。 最終導致審計署對于公眾不大關注的內容描述過多， 對于公眾想知道的內容披露不夠， 例如在依申請公開事項中， 不予公開事項的類型、原因都沒有做出詳細的說明， 這就是與公眾缺乏溝通、外部監督力量薄弱所導致的。

四、對審計署政府信息公開工作的建議

（一）規范和充實政府信息公開工作年度報告

一是應統一每年的格式。 國家總理李克強曾指出， 政府信息公開工作的年度報告必須有統一的格式， 并保持年度之間的可比性 。 二是應言簡意賅地表述政府信息公開工作年度報告。 三是表現形式還可以再多樣一點。 審計署2018年度的政府信息公開工作年度報告就增加了圖片和圖表， 表現形式比較豐富。 因此， 以后年度的報告可以繼續增加圖片、圖表甚至動畫、視頻等內容， 以更好地展現上一年度政府信息公開工作的成果。 在描述依申請公開政府信息情況內容的時候就可以采取條形圖或者餅狀圖的形式展現申請情況與答復情況， 對于行政復議的相關內容可以采用圖表的方式來反映。 四是審計署可以借鑒自然資源部在報告的最后加上一個附表， 按照相關法律法規的要求公開相關信息的數量以及申請公開等， 即量化數據， 使讀者能夠更加清晰地認識審計署的政府信息公開工作。

（二）提升政府信息公開工作人員的業務水平

一是每年要對相關工作人員進行培訓， 學習與政府信息公開工作相關的要求和規定。 二是編發相關的工作指南或手冊來指導政府信息公開工作人員的日常業務。 三是主管部門需要進一步強化工作人員的監督和管理水平， 加大檢查范圍和力度， 對其工作進行適當的指導。 四是建立有效的外部監督機制。 政府信息公開工作人員的工作始終是為廣大人民服務的， 因此讓廣大人民群眾參與到對政府信息公開人員工作績效的考評中是督促信息公開人員提高業務水平的好方式。 余凌云[2] 認為， 要充分發揮審計署官網公眾互動這一欄目的作用， 讓人民群眾參與到對信息公開人員的外部監督中。

（三）統一公開信息屬性的標準

公開標準對于政府信息公開工作而言， 具有非常重要的意義。 現階段我國政府信息公開的一個重要原則就是公開性， 因此審計署應嚴格按照相關工作條例及各項政策， 確定哪些信息屬于公開范圍， 制定統一的標準。 2018年12月28日審計署發布了《審計署政府信息主動公開基本目錄（試行）》， 對公開信息進行了詳細分類。 通過查閱現存的政府信息公開目錄發現， 在人事管理的下一級公務員管理這一欄目里并沒有查閱到審計署公務員招錄、遴選、選調等相關信息， 只有三條與審計人員以及組織表彰密切相關的少部分信息。 因此， 審計署應加強這一方面的信息公開工作。

（四）提高審計機關信息公開的可理解性

由于公布的信息存在過于專業而導致讀者看不懂的情況， 審計署可以通過相關的解讀來解決這一問題。 解讀要力求通俗易懂， 用非專業的語言來解釋公告或新聞的涵義。 當前， 審計署在發布審計結果公告之后都會發布對審計結果公告的解讀， 這就是增強審計信息可理解性的一個好方法， 應予以推廣。 此外， 還可以運用動畫、圖表、工作人員講解等方式使政府信息公開年度報告形式更加多樣化。

（五）擴大信息公開渠道、充分運用新媒體

審計署發布政府信息除了要運用好報紙、雜志和門戶網站等原有的平臺， 還要提升運用新媒體的能力， 使政府信息公開工作更加符合時代的要求。 如今審計署已經有了自己的官方微信和微博平臺， 應及時發布相關信息和對應的解讀。 還可以與公眾互動， 借助這些新媒體平臺（如可以通過問卷調查的方式）來收集大眾對于政府信息公開工作的意見和建議。

（六）建立和完善審計機關政府信息公開制度

地方審計機關與人民群眾的聯系最為緊密， 因此審計署要加強對地方審計機關政府信息公開方面的指導工作。 一是根據審計署制定政府信息公開目錄與指南的經驗， 指導地方審計機關相關工作， 明確政府信息公開屬性的標準。 二是按一定標準抽查地方審計機關平時公布政府信息的情況。 三是督促地方審計機關在規定的時限之前發布政府信息公開工作年度報告， 并檢查其編寫的內容是否符合《政府信息公開條例》的要求; 督促地方審計機關有關主管部門把政府信息公開這項工作納入績效考核范圍之內。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ] ? 張惠松.政府審計信息公開存在的問題與完善路徑[ J].時代金融，2018（3）：18 ～ 22.

[ 2 ] ? 余凌云.開放政府的中國實踐——《政府信息公開條例》實施的問題與出路[M].北京：清華大學出版社，2016：28.