印尼職業(yè)教育改革的目標(biāo)、措施與面臨的挑戰(zhàn)

劉亞西

摘 ?要： 基于促進(jìn)人口充分就業(yè)、提升職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量以及提升教育公平等方面的考量，印尼政府進(jìn)行了一系列的職業(yè)教育改革實(shí)踐，包括多舉并措實(shí)施職業(yè)技能提升行動(dòng)、建立基于國(guó)家資格框架的職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)和注重公共教育資源向弱勢(shì)群體傾斜等，但是囿于職業(yè)教育資金投入與分配有待提升和優(yōu)化、職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后和職業(yè)教育師資規(guī)模與結(jié)構(gòu)問(wèn)題等因素，印尼職業(yè)教育要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展仍道阻且長(zhǎng)。

關(guān)鍵詞： 印尼職業(yè)教育; 改革; 目標(biāo); 措施

中圖分類號(hào)： G710 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A ? ? ? ? ?文章編號(hào)： 1671-2153（2020）03-0026-05

2016年9月，東盟領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)的《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》（Master Plan on ASEAN Connectivity 2025）指出，加強(qiáng)運(yùn)輸通信等基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、投資貿(mào)易等機(jī)制性聯(lián)通以及教育文化等人際互通是實(shí)現(xiàn)東盟經(jīng)濟(jì)、政治安全和社會(huì)文化三大共同體的基本途徑。[1]印尼作為東盟最大的經(jīng)濟(jì)體，擁有世界第四大人口規(guī)模，在為東盟區(qū)域勞動(dòng)力市場(chǎng)提供合格的技術(shù)技能人才以及推進(jìn)教育文化互聯(lián)互通方面責(zé)任重大。因此，近年來(lái)印尼高度重視職業(yè)教育的改革發(fā)展，開(kāi)發(fā)了一系列的職業(yè)教育質(zhì)量提升項(xiàng)目工程，職業(yè)教育發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。

一、印尼職業(yè)教育改革的目標(biāo)

印尼職業(yè)教育改革的根本動(dòng)因在于促進(jìn)人口充分就業(yè)、提升職業(yè)教育質(zhì)量和促進(jìn)教育公平。

（一）促進(jìn)人口充分就業(yè)

按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家J.M.凱恩斯（John Maynard Keynes）的就業(yè)理論，充分就業(yè)是指在一定的工資水平基礎(chǔ)上，但凡愿意參加工作的人都能夠獲得工作的機(jī)會(huì)。[2]印尼作為世界上最年輕的國(guó)家之一，人口紅利巨大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前印尼人口總數(shù)約為2.68億，約占世界總?cè)丝诘?.5%，居世界第四位。其中，從性別比例來(lái)看，男性人口約為1.35億，占總?cè)丝诘?0.3%;從人口年齡分布來(lái)看，25歲以下的人口占比27%，處于工作年齡階段（15-59歲）的人口占比67.5%;[3]此外，根據(jù)國(guó)際勞工組織發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，印尼近五年來(lái)的勞動(dòng)力參與率也基本維持在68%左右，反映出印尼勞動(dòng)力就業(yè)在整體上比較充分。但是女性勞動(dòng)力參與率約為53%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于男性約84%的勞動(dòng)力參與率。就失業(yè)情況而言，印尼人口總失業(yè)率約為4.3%，年輕男性與女性人口的失業(yè)率都約為16%（見(jiàn)表1）。因此，如何解決面向青年和婦女兩大群體的人力資本開(kāi)發(fā)是印尼社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，而加強(qiáng)青年和婦女的職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)是有效促進(jìn)人口就業(yè)的一種有效途徑。

（二）提升職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量

在《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》框架下，“人際互通”戰(zhàn)略不僅強(qiáng)調(diào)要重視旅游業(yè)發(fā)展，也要進(jìn)一步加強(qiáng)基于區(qū)域資格框架的勞動(dòng)力技能匹配和學(xué)生交往。[4]對(duì)于印尼而言，加強(qiáng)技能匹配，不僅要求職業(yè)教育能夠培養(yǎng)出合格的、數(shù)量充足的、符合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的職業(yè)技能人才，還能夠面向東盟經(jīng)濟(jì)共同體，培養(yǎng)對(duì)接區(qū)域資格框架的國(guó)際化技能人才，并與東盟區(qū)域的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相對(duì)接;從加強(qiáng)學(xué)生交往的角度來(lái)看，亦是衡量印尼職業(yè)教育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)。職業(yè)教育作為一種技術(shù)文化傳播的載體，其本身就是一種國(guó)家軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，作為東盟區(qū)域人口數(shù)量最大的國(guó)家，沒(méi)有強(qiáng)大的職業(yè)教育體系做支撐，就難以在學(xué)生的國(guó)際交往場(chǎng)域中占據(jù)主動(dòng)權(quán)。但是，根據(jù)印尼職業(yè)教育畢業(yè)生就業(yè)情況顯示，職業(yè)高中（sekolah menengah kejuruan）開(kāi)放失業(yè)率（Tingkat Pengangguran Terbuka）高達(dá)近25%，[5]在各級(jí)各類教育中比例最高，在一定程度上表明印尼職業(yè)高中人才培養(yǎng)質(zhì)量不高，難以滿足職業(yè)市場(chǎng)的實(shí)際需求。

（三）促進(jìn)職業(yè)教育公平

教育公平作為社會(huì)公平的重要體現(xiàn)，已經(jīng)在國(guó)際社會(huì)形成廣泛共識(shí)。一般認(rèn)為，教育公平主要體現(xiàn)在平等的受教育權(quán)、平等的公共教育資源、向弱勢(shì)群體傾斜的公共教育資源等諸多方面。[6]對(duì)印尼政府而言，深化職業(yè)教育改革亦是其促進(jìn)教育公平的重要體現(xiàn)。究其原因，從保障公民受教育權(quán)的角度而言，基于1945年印尼《憲法》（Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia）中對(duì)于教育之于公民、社會(huì)的功能作用，印尼政府于2003年頒布了《國(guó)家教育制度法》（Undang-Undang No.20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional），在確保職業(yè)教育體系合法性的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公民依法享受公平的職業(yè)教育受教育權(quán);從公共教育資源投入的角度來(lái)看，一則過(guò)去幾年間，印尼基尼系數(shù)一直浮動(dòng)在0.4左右，表明各省域（地區(qū)）間存在嚴(yán)重的貧富差距現(xiàn)象;二則根據(jù)職業(yè)教育開(kāi)發(fā)總局（Direktorat Pembinaan SMK）公布的數(shù)據(jù)顯示，無(wú)論是從學(xué)校教學(xué)設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本情況，或是從師資水平、生師比等指標(biāo)，職業(yè)教育辦學(xué)都表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異特征，亟需從國(guó)家層面進(jìn)行合理統(tǒng)籌，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶和關(guān)注。

二、印尼職業(yè)教育改革的舉措

為確保實(shí)現(xiàn)上述職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)，印尼政府發(fā)起了一系列深化職業(yè)教育改革的有力舉措，主要可歸納如下：

（一）面向就業(yè)：多舉并措實(shí)施職業(yè)技能提升行動(dòng)

為了提升職業(yè)教育畢業(yè)生的就業(yè)技能和更好地適應(yīng)職業(yè)崗位，幫助學(xué)生順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，以順利完成從學(xué)生到職業(yè)人的過(guò)渡。印尼政府一方面充分發(fā)揮勞工部（Kementerian Ketenagakerjaan Republik Indonesia）在促進(jìn)勞工就業(yè)方面的溝通銜接作用，在面向全社會(huì)及時(shí)發(fā)布就業(yè)信息動(dòng)態(tài)的同時(shí)，開(kāi)發(fā)了種類多樣的非正規(guī)職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，打破了市場(chǎng)人才需求與職業(yè)培訓(xùn)供給之間的信息孤島，幫助待就業(yè)人群順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)。截至目前，印尼勞工部管轄范圍內(nèi)共開(kāi)辦公立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)322所，私立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)3755所，社區(qū)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)731所;[7]同時(shí)，在正規(guī)職業(yè)教育系統(tǒng)，印尼政府還通過(guò)政策制定并配套財(cái)政投入，要求職業(yè)學(xué)院加強(qiáng)對(duì)畢業(yè)生實(shí)踐技能的培養(yǎng)與提升，比如2019年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施職業(yè)高中技能提升計(jì)劃的政府資助意見(jiàn)》，專門劃撥110億盧比（約合人民幣530萬(wàn)元），計(jì)劃面向220個(gè)四年制職業(yè)高中開(kāi)展職業(yè)能力鑒定、加強(qiáng)實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育以及實(shí)施先前學(xué)歷認(rèn)證等，幫助學(xué)生順利走向工作崗位;此外，為有效提升職業(yè)院校人才培養(yǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，印尼職業(yè)學(xué)校注重加強(qiáng)學(xué)生的英語(yǔ)能力培養(yǎng)，并將TOEIC考試作為職業(yè)學(xué)校人才培養(yǎng)的重要內(nèi)容予以重視。[8]

（二）質(zhì)量保障：建立基于國(guó)家資格框架的職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)

印尼政府于2012年發(fā)布了國(guó)家資歷框架（Kerangka Kualifikasi Nasional Indonesia，KKNI），從科研（science）、知識(shí)（knowledge）、方法（know-how）、技能（skill）、情感（affection）和能力（competency）等六個(gè)方面劃分了共9個(gè)級(jí)別的能力標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是通過(guò)正規(guī)教育、非正規(guī)教育或非正式教育等，都可以通過(guò)專門認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)定獲得相應(yīng)的技能等級(jí)證書（見(jiàn)圖1）。[9]基于此，印尼政府于2018年從國(guó)家層面制定并發(fā)布了《國(guó)家高中職業(yè)/伊斯蘭學(xué)校職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)》（Standar Nasional Pendidikan SMK/Madrasah Aliyah Kejuruan）， 詳細(xì)規(guī)定了包括畢業(yè)生能力、教育過(guò)程、教育設(shè)施、教育評(píng)估、教育管理、經(jīng)營(yíng)成本和教育工作者等方面的教育標(biāo)準(zhǔn)，作為開(kāi)展高中階段學(xué)校職業(yè)教育實(shí)踐的最低水平，為提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量提供了制度保障。在此基礎(chǔ)上，印尼還在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了職業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)（LSP），對(duì)全國(guó)職業(yè)學(xué)校辦學(xué)資質(zhì)以及學(xué)生技能水平進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，確保職業(yè)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量。

（三）體現(xiàn)公平：注重公共教育資源向弱勢(shì)群體傾斜

在促進(jìn)教育公平方面，職業(yè)教育作為一種面向就業(yè)、面向平民的教育類型被賦予了廣泛的外延價(jià)值。自2015年印尼政府發(fā)起學(xué)校掃盲教育（Gerakan Literasi Sekolah，GLS），各職業(yè)高中紛紛立足校本實(shí)際，開(kāi)展了各種形式的識(shí)字活動(dòng)，出版職業(yè)高中掃盲實(shí)踐的書籍，舉辦掃盲知識(shí)競(jìng)賽等類型多樣的實(shí)踐活動(dòng)，幫助文化弱勢(shì)群體提高知識(shí)素養(yǎng)。[10]此外，印尼政府尤為關(guān)注職業(yè)教育公共資源向偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)和社會(huì)弱勢(shì)群體傾斜，一方面，通過(guò)政策制定并配套經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的形式，支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)新建職業(yè)學(xué)校，確保當(dāng)?shù)貙W(xué)齡兒童有學(xué)可上，有書可讀;另一方面，還在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施印尼智慧卡項(xiàng)目（Program Indonesia Pintar，PIP），該項(xiàng)目是由教育和文化部協(xié)同社會(huì)事務(wù)部和宗教部組織的，面向全國(guó)貧困、殘疾、孤兒等社會(huì)弱勢(shì)群體的學(xué)齡兒童（6-21歲）提供教育現(xiàn)金援助，幫助其接受正規(guī)或非正規(guī)教育，其中，對(duì)于接受職業(yè)高中以及相同學(xué)歷水平職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目的學(xué)生每年資助100萬(wàn)盧比（約合人民幣476元）。[11]

三、印尼職業(yè)教育改革面臨的挑戰(zhàn)

由于歷史和政策的原因，印尼職業(yè)教育發(fā)展起步較晚，發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，在深化改革方面亦面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）職業(yè)教育資金投入與結(jié)構(gòu)分配有待提升和優(yōu)化

根據(jù)印尼《國(guó)家教育制度法》規(guī)定，國(guó)家政府和各地方政府應(yīng)將總體預(yù)算的至少20%用于教育投入。結(jié)合職業(yè)教育開(kāi)發(fā)總局（Direktorat Pembinaan SMK）的一份調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從國(guó)家層面來(lái)看，由于教育管理涉及勞工部、研究技術(shù)部等多個(gè)部委，其中教育與文化部得到的撥款僅有7.31%，還需要用于小學(xué)、初中、普通高中、職業(yè)高中、文化活動(dòng)等諸多事宜，真正用于職業(yè)高中改革發(fā)展的經(jīng)費(fèi)十分有限。并且近年來(lái)職業(yè)學(xué)校數(shù)量一直在不斷增加，但其財(cái)政撥款并未按比例得到提升;從省級(jí)層面來(lái)看，各省教育財(cái)政投入差距懸殊，僅有西蘇門答臘省提供的教育預(yù)算超過(guò)了《國(guó)家教育制度法》規(guī)定的20%，但諸如西加里曼丹省，西巴布亞州等7個(gè)省份的教育財(cái)政分配尚不及省財(cái)政預(yù)算的10%，表明國(guó)家公共教育資源在配置上仍未有效實(shí)現(xiàn)公平覆蓋。加之部分省份在職業(yè)高中實(shí)施“免費(fèi)學(xué)校”（sekolah gratis）項(xiàng)目，即免除學(xué)生學(xué)費(fèi)政策，更是令部分職業(yè)教育辦學(xué)只能依靠財(cái)政撥款，面臨捉襟見(jiàn)肘的尷尬境地。[12]

（二）職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后

面對(duì)新一輪科技革命帶來(lái)的智能制造、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)元素越來(lái)越多的應(yīng)用到生產(chǎn)活動(dòng)，印尼的企業(yè)形態(tài)、工作性質(zhì)都在發(fā)生著巨大轉(zhuǎn)變。國(guó)際勞工組織（International Labour Organization，ILO）關(guān)于《轉(zhuǎn)變中的東盟：科技如何改變工作與企業(yè)》表明， 東盟國(guó)家的工人面臨高度自動(dòng)化帶來(lái)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)， 其中印尼汽車制造業(yè)將有60%的工人可能被機(jī)器人替代;在零售業(yè)、紡織業(yè)等其他領(lǐng)域， 低技能工人被機(jī)器人替代的比例也很高。[13]同時(shí)，根據(jù)印尼政府2018年發(fā)布的職業(yè)高中課程標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，目前印尼職業(yè)高中共開(kāi)設(shè)有九大類146個(gè)專業(yè);[14]相比我國(guó)最新中職專業(yè)目錄中18個(gè)大類353個(gè)專業(yè)，[15]盡管可能會(huì)有專業(yè)類別劃分上的差異，但依舊可以在一定程度上表明印尼職業(yè)教育仍有一大批面向職業(yè)崗位的專業(yè)空缺，即職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此，固有專業(yè)設(shè)置不能充分滿足以及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需設(shè)置新興專業(yè)，為印尼職業(yè)教育革新帶來(lái)了雙重挑戰(zhàn)。

（三）職業(yè)教育師資規(guī)模與結(jié)構(gòu)問(wèn)題并存

教師是學(xué)校辦學(xué)發(fā)展的基石，沒(méi)有數(shù)量充足的、合格的教師，印尼職業(yè)教育改革振興只能淪為口號(hào)式的吶喊，可以說(shuō)，教育改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在一定程度上取決于教師的發(fā)展水平。分析印尼當(dāng)前職業(yè)教育師資情況會(huì)發(fā)現(xiàn)，就規(guī)模層面而言，印尼師資數(shù)量短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。以2018年國(guó)立職業(yè)高中教師數(shù)量為例，根據(jù)職業(yè)學(xué)校和在校生數(shù)量測(cè)算，當(dāng)年理想教師人數(shù)應(yīng)為193 259名，但是目前公立職業(yè)學(xué)校僅有專任教師81 107名，除去即將滿齡退休的教師人數(shù)，將有119 412名教師的數(shù)量空缺;就教師結(jié)構(gòu)而言，一是教師質(zhì)量結(jié)構(gòu)尚待優(yōu)化，根據(jù)國(guó)家教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)高中教育工作者的認(rèn)證結(jié)果顯示，全國(guó)僅38%的教師獲得通過(guò)，被認(rèn)為具備建設(shè)高質(zhì)量職業(yè)教育的應(yīng)有水平，有62%的教師被認(rèn)為資質(zhì)尚有不及;二是教師學(xué)科需求結(jié)構(gòu)不均衡。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，教師最緊缺的專業(yè)如工程技術(shù)缺額在1.5萬(wàn)人以上，但由于教師分布分配不均衡，部分學(xué)校工程技術(shù)類專業(yè)教師仍有富余，合計(jì)共近800人。[16]這些師資發(fā)展面臨的問(wèn)題也勢(shì)必是印尼職業(yè)教育改革發(fā)展的重要掣肘。

四、結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)看，由于印尼政府的高度關(guān)注，其職業(yè)教育目前正處于深化改革、蓬勃發(fā)展的“黃金機(jī)遇期”。但是從發(fā)展面臨的現(xiàn)狀來(lái)看，職業(yè)教育相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的滯后以及職業(yè)教育師資數(shù)量與結(jié)構(gòu)的失衡等問(wèn)題，對(duì)于職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量的提升無(wú)疑是嚴(yán)重掣肘，畢業(yè)生規(guī)格與新興產(chǎn)業(yè)仍會(huì)在一段時(shí)間面臨技能錯(cuò)配問(wèn)題，也不利于學(xué)生穩(wěn)定就業(yè)。此外，盡管國(guó)家出臺(tái)了一系列支持職業(yè)教育改革發(fā)展的利好政策，也配套了資金或設(shè)備予以支持，但在覆蓋范圍以及深度上仍難以在短期內(nèi)充分滲透，因此，距離印尼政府期待的職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展仍有一段道阻且長(zhǎng)、道阻且躋的征程。

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[16] Arie Wibowo Khurniawan， Gustriza Erda. DARURAT GURU KEJURUAN DI SEKOLAH MENENGAH KEJURUAN（SMK）[R]. Jakarta： Direktorat Penbinaan SMK. 2019：10-12.

Abstract： In view of promoting full employment of the population， improving the quality of TVET， and enhancing the educational equity， the Indonesian government has carried out a series of reform practices in TVET， including taking multiple measures to enhance vocational skills ，establishing the TVET standards based on the national qualification framework， and paying attention to make the public educational resources inclined to the disadvantaged groups. However， since the investment of TVET still needs to improve and optimize， the major setup still lags behind the industry development， and the scale and structure of TVET teachers still face challenges， there has still a long and difficult way to realize a high-quality development stage.

Keywords： Indonesian TVET; reform and revitalization; Direction

（責(zé)任編輯：程勇）