國土空間規劃背景下北京市門頭溝馬欄村村莊規劃探索

高宜程 王凡 裴欣

摘要：近年來，我國空間規劃體系發生重大改革，由原住房和城鄉建設系統主導的城鄉規劃體系轉變為自然資源系統主導的國土空間規劃體系。國土空間規劃體系對村莊規劃有了新的定位，也提出了新的要求。本文在北京市門頭溝區齋堂鎮馬欄村村莊規劃實踐基礎上，重點研究規劃中如何適應國家及北京市國土空間規劃有關要求，提出了馬欄村村莊規劃的六方面具體做法：第一，科學制定技術路線，全過程保障規劃建設；第二，實踐多規融合，繪制馬欄村國土空間全域“一張圖”；第三，落實減量規劃，推進馬欄村綠色發展；第四，強化“底線”空間管控，夯實鄉村發展硬環境；第五，加強歷史保護和村莊風貌引導，提升鄉村發展軟實力；第六，納入數據庫體系，推進鄉村建設信息化管理。

關鍵詞：國土空間規劃；村莊規劃；多規合一；減量規劃；數據庫體系；馬欄村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.015 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）05-0107-08 文獻標識碼：A

Exploration on Village Planning of Malan Village in Mentougou District， Beijing under the Background of National Territory Spatial Planning

GAO Yicheng， WANG Fan， PEI Xin

[Abstract] In recent years， major changes have taken place in Chinas spatial planning system， from the urbanrural planning system dominated by the original housing and urban-rural development departments to the national territory spatial planning system dominated by the natural resource departments. The national territory spatial planning system has a new positioning for village planning， and also puts forward new requirements. Based on the practice of village planning in Malan Village， Mentougou District in Beijing City， this paper focuses on how to adapt to the national and Beijing territorial spatial planning requirements in village planning， and proposes six specific practices in Malan Village. First， scientifically formulate technical routes and ensure planning and construction throughout the process. Second， practice multiple planning integrations and draw a "one drawing" of the territory of Malan Village. Third， implement the decremental planning and promote the green development of Malan Village. Fourth， strengthen the "bottom line" space management and control， and consolidate the substantial environment for rural development. Fifth， strengthen historical protection and village feature guidance， and enhance the soft power of rural development. Sixth， integrate into the database system to promote the information management of rural construction.

[Keywords] territorial spatial planning； village planning； multiple planning integration； decremental planning； database system； Malan Village

引言

2019年5月23日，中共中央、國務院發布《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著我國空間規劃體系發生了重大轉變，由原住房城鄉建設部門主導的城鄉規劃體系轉變為自然資源部門主導的國土空間規劃體系[1]。在新的國土空間規劃體系中，村莊規劃的定位是詳細規劃[2]。當前做好村莊規劃，必須深入研究國土空間規劃背景下，村莊規劃面臨的諸多外部環境，適應國土空間規劃對村莊規劃的具體政策和技術要求。本文以北京市門頭溝區馬欄村為例，在深入研究國家及北京市國土空間規劃要求基礎上，研判國土空間規劃背景下，村莊規劃需要積極適應多規融合，實現“一張圖”管控，落實集約節約使用用地空間，統籌生態、農業、城鎮空間，強化生態環境建設，推進信息化管理，完善國土空間基礎信息平臺等新要求，對做好村莊規劃，推動鄉村地區發展，實現鄉村振興，具有重要現實意義。

1北京市國土空間規劃要求

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》《北京市村莊規劃導則（修訂版）》均涉及到國土空間規劃對村莊規劃的有關要求，主要內容可以概括為以下五點。

一是繪制一張藍圖，實現多規合一。構建統一的國土空間規劃技術標準體系，修訂完善國土資源現狀調查和國土空間規劃用地分類標準[1]，推進實現國土空間規劃“一張圖”，促進多規協調，完成多規合一目標。

二是集約土地資源，落實用地減量。在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，統籌協調生態、農業、城鎮空間，以“集約高效、減量提質”為原則，落實用地減量。村莊建設用地的減量以減量集體產業用地為主，對于不同類型村莊，應從實際情況出發，不宜采取一刀切的減量要求。

三是強化底線管理，加強生態建設。國土空間規劃強化“底線約束”，要求劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界。“明確生態底線，落實管控要求”，保護耕地，保護生態環境，提高生態規模與質量[3]。

四是保護傳統風貌，傳承村莊文化。符合“延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色”的總要求[1]，本著傳承歷史文脈，繁榮村莊文化的基本原則，名鎮名村、傳統村落的規劃應挖掘歷史文化價值，保護文化遺產，在保護中實現村鎮特色發展。

五是信息化管理，完善國土空間基礎信息平臺。建立統一的國土空間基礎信息平臺，實現主體功能區戰略和各類空間管控要素精準落地，利用信息化手段精準高效管理國土空間。

2馬欄村村莊規劃實踐

馬欄村位于北京市門頭溝區齋堂鎮，距離市中心約90公里（見圖1）。馬欄村戶籍人口810人，常住人口251人，屬于中型村莊[4]。馬欄村村域面積約1634.7公頃，其中村莊建設用地面積12.5公頃，村莊內公共服務設施較完善，基礎設施基本滿足使用要求，馬欄村憑借齋馬路與鎮區連接，路面狀況較好。馬欄村既是北京市傳統村落也是中國傳統村落，是具有古道古村文化和紅色歷史文化的特色提升型村莊[5]。村內共有18處紅色遺址建筑，包括冀熱察挺進軍司令部舊址、冀熱察挺進軍十團團部舊址等。村莊南部的馬欄林場是北京市林業局下屬的市級森林公園，屬百花山自然保護區，林場內自然資源豐富，保存有從馬欄村到房山區金雞臺村的古道。

2.1 科學制定技術路線，全過程保障規劃建設

為避免落入傳統村莊規劃編制套路，深層次對接國土空間規劃要求，本次規劃實踐科學制定了技術路線，作為本次工作的頂層設計，確保村莊規劃編制方向正確和可實施性（見圖2）。

首先，規劃設計團隊深入學習國家及北京市國土空間規劃相關政策文件要求，重點對《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》《北京市村莊規劃導則（修訂版）》《門頭溝區村莊民宅風貌設計導則》等進行研究，明確本次馬欄村村莊規劃所處的國土空間規劃背景，例如北京市總體規劃對“減量化”的要求，“底線”空間管控基本要求，村莊規模和村莊類型對規劃方案的影響等內容。第二，通過規劃師駐村、座談會、訪談等形式，深入研究馬欄村區位特征、自然條件、經濟社會發展、村民意愿等各方面，針對外部發展環境及國土空間規劃政策要求，提出馬欄村的優勢、劣勢、機遇和挑戰。并厘清馬欄村村莊規劃需要解決的核心問題，主要集中在如何適應政策要求實現“減量化發展”，落實好空間管控，處理好歷史保護與發展的關系，以及對接國土空間信息化管理系統等。第三，在明確規劃核心問題后，確定了加強生態環境保護、資源集約節約利用、傳統村落保護的指導思想和尊重自然、尊重歷史、尊重村民的基本原則，指導規劃方案的制定。在此過程中，通過與村民、村委會、鎮政府及各部門的不斷溝通，吸納各利益群體意見，切實解決具體問題。第四，為保障馬欄村村莊規劃有效落實，在規劃設計方案基礎上，編制實施方案，明確具體建設項目及投資估算等內容。

2.2實踐多規融合，繪制馬欄村國土空間全域“一張圖”

馬欄村村莊規劃實現多規融合，面臨諸多問題。一是缺少統一的用地分類，原有村莊規劃用地分類、土地利用規劃用地分類及林業規劃等用地分類標準不同，詳細程度各異。二是原有各類規劃的用地不統一，存在交叉現象，同一地塊在不同規劃中屬性不同。首先，為解決上述各類規劃銜接問題，實現馬欄村全域空間“一張圖”，規劃設計在《北京市門頭溝區齋堂鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》《馬欄村村莊規劃（2006—2020年）》《馬欄村傳統村落保護發展規劃》基礎上，以《北京市村莊規劃導則（修訂版）》的統一用地分類標準作為馬欄村村莊規劃用地分類依據。其次，對照各類規劃現狀圖紙、資料及村莊遙感衛星圖，對現狀進行調研與實地踏勘，整合疊加各類規劃圖紙要素，明確現狀村域、村莊矛盾地塊的用地性質，并與有關部門逐一協調地塊沖突的有關矛盾，繪制全村域土地利用現狀圖。然后，以此村莊用地現狀圖為基礎，應用統一的分類標準，研究確定馬欄村村域國土空間規劃“一張圖”（見圖3）。

同時，馬欄村村莊規劃用地分類與門頭溝分區規劃用地分類進行銜接，保證了村莊規劃與門頭溝區的分區規劃相銜接，在更大范圍實現“一張圖”，為納入北京市村鎮建設信息化管理系統打下基礎。

2.3落實減量規劃，推進馬欄村綠色發展

北京市總體規劃首次提出減量規劃，并在規劃中要求逐級落實，也包括在村莊規劃中進行落實。“減量規劃是實現區域資源整合、資源集約利用的一種規劃”，主要是淘汰高投入、高能耗、高污染、低效益的“三高一低”的產業類型，加強生態保護，擴展綠色空間，發展適合鄉村發展的新興產業[6]。馬欄村騰退建設用地主要包括村域廢棄采礦用地和閑置的村莊其他建設用地，并處理基本農田保護區、生態保護紅線、水域管控藍線等剛性管控范圍內村莊建設用地，坡度較大不適宜建設的建設用地等，通過用地減量和置換等方式進行協調，實現國土空間的高效集約利用和村莊綠色發展（見圖4、表1）。

同時，為了給馬欄村未來發展留有足夠彈性空間，在減量同時，根據《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》要求，“探索規劃‘留白機制”，即村莊規劃中可預留不超過一定量的建設用地機動指標，特定功能的村莊建設用地可申請使用，并提出“一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確規劃用地性質”[2]。馬欄村村莊規劃結合村莊發展現實需要，將原有較適宜建設的村域建設用地和村莊內地形有一定高差的閑置建設用地，規劃為“待深入研究用地”，為未來村莊發展公益設施、文旅設施或新興產業預留空間，高效配置土地資源。門頭溝區規劃和自然資源委員會將“待深入研究用地”定義為“村莊居民點建設控制線以外，以2016年土地利用變更調查為基礎，規劃用途需結合上位規劃及擬建具體項目進一步明確的各類用地。”空間規劃應兼具剛性和彈性，前者體現約束性指標、用途管制等限定，后者則為克服自身存在的不確定性及規劃主體的非理性導致的實施過程中的矛盾，而體現出來的靈活性和可變性[7-8]。“待深入研究用地”正是體現了這種靈活性和可變性，增設此類用地，可以避免“一刀切”的減量規劃造成的村莊發展與用地減量之間的矛盾。

2.4強化“底線”空間管控，夯實鄉村發展硬環境

建設空間、農業空間、生態空間管控是國土空間規劃的重點內容[3]，“底線”管控是基于“底線思維”的規劃方式[9-10]，馬欄村村莊規劃通過“五線”①控制和村域空間分區劃定兩種技術途徑落實底線管控。

第一，繪制村域五線劃定圖，落實“五線”劃定（見圖5）。首先，嚴格落實永久基本農田保護控制線、藍線、紫線的嚴格管控，與門頭溝區相關部門對接，精準落位于規劃圖紙，旨在明確劃分禁止建設區域，保護自然生態資源和歷史文化資源。在此基礎上，根據2016年土地變更調查結果及現場調研結果，劃定村莊居民點建設用地的控制線，落實建設用地管控要求。馬欄村不涉及重大基礎設施，故無黃線。

第二，落實“一線兩區”②要求，劃定村莊國土空間分區（見圖6）。因馬欄村村域全部位于生態控制區范圍內，馬欄村空間管治全域劃定為生態控制區，并細分基本農田保護區、生態保護紅線范圍和百花山自然保護區范圍。基本農田保護區與生態保護紅線規劃限制開發利用，禁止與生態保護及修復無關的建設行為。為充分保護和合理利用自然資源，百花山自然保護區部分，建議在不破壞生態環境前提下，兼顧經濟、生態和社會效益。通過對馬欄村村域的空間管控，有效夯實了村莊發展的硬環境。

2.5加強歷史保護和村莊風貌引導，提升鄉村發展軟實力

國土空間規劃有關政策要求提出，加強對傳統村落和歷史文化要素的保護，是村莊規劃的重要內容[3]。馬欄村是中國傳統村落，規劃中將加強歷史保護和村莊風貌引導作為一項重要內容。

一是銜接《馬欄村傳統村落保護發展規劃》，劃分核心保護區及建設控制地帶。核心保護區包括現存文物保護單位、歷史建筑、內部街巷及周邊一定區域內的傳統民居和歷史空間（見圖7、圖8）。建設控制地帶即村莊居民點建設用地控制線內，核心保護區外的區域。從管控強度角度，核心保護區的管控要求更為嚴格，對于核心保護區內嚴重破壞傳統風貌的建筑或超高建筑，近期整治，遠期應予以拆除。核心保護區內建筑需延續傳統民居建筑形制及風貌，而建設控制地帶新建民居可使用與傳統建筑風貌協調的新材料和新工藝。

二是規劃根據《門頭溝區村莊民宅風貌設計導則》，提出村莊建設管控及風貌引導，加強傳統村落歷史風貌保護。村莊規劃增加了建筑規模指標控制表，對宅基地建筑、集體產業建筑及其他建筑的建筑規模均加以控制。建筑控制指標還包括建筑層數和高度，例如二層屋脊高度不超過9米等要求。馬欄村屬于明代建成的特色提升型村莊[5]，要求村內新建或改造建筑需延續傳統風貌。村莊規劃從建筑結構、墻體、門窗、屋頂、院落布局和建筑色彩及材質方面，對村內建筑提出建議。比如建筑材質可選取當地磚、木、瓦等材質，墻體建議使用青灰色、白色、淺土黃色等傳統建筑中常見的色彩，屋頂使用青瓦或磚紅色瓦片，門采用木質門，窗建議采取木質柵格與玻璃相結合的形式，院落布局以三合院和二合院為主。通過對村莊建設指標和風貌的管控，保護和延續傳統村落建筑肌理和風貌特色。

三是挖掘紅色歷史文化，發展紅色產業，提升村莊發展軟實力。傳統村落的規劃應處理好保護和發展的關系，利用不同資源條件適當發展旅游產業，推動村莊發展[11-12]。馬欄村村莊規劃利用村莊紅色歷史建筑，盤活有限的村莊存量建設用地，打造紅色旅游線路，策劃紅色文旅項目，適度發展文化旅游產業。

2.6納入數據庫體系，推進鄉村建設信息化管理

隨著互聯網技術進步，鄉村建設逐步實行信息化管理。按照北京市統一要求，馬欄村村莊規劃對規劃成果的矢量成果進行了標準化處理以納入北京市村莊規劃地理信息系統。一是提交標準的dwg、shp兩種格式的矢量文件，分別由AutoCAD和ArcGIS軟件繪制。二是矢量圖紙均使用統一北京地方坐標體系。三是根據《門頭溝區村莊規劃成果（簡本）制圖及數據標準》，提交包含村莊各項屬性數據的shp文件。shp格式的處理軟件ArcGIS便于資料分析、圖形和數據查詢統計[13-14]，便于納入北京市統一的村莊規劃數據庫體系。將空間數據與屬性數據相關聯，實現農村規劃成果上下無縫對接，為規劃管理提供了實時可查、可更新的信息管理平臺[15]。

3結語

新時期，適應國土空間規劃體系變革，是村莊規劃發展的重要方向。在現行體制下，鄉村發展破除制約“三農問題”的約束，實現鄉村振興，應深入研究國土空間規劃體系新的要求，積極破除部門限制，實現多規合一管理，集約節約利用土地資源，強化底線管理，加強生態建設，保護傳統風貌，傳承村莊文化，并強化信息化管理，逐步建立國土空間基礎信息平臺，提高管控精準度和高效化。本文以北京市門頭溝區馬欄村為例，對國土空間規劃背景下的村莊規劃進行了一些初步探索，在落實北京市村莊規劃要求的同時，積極探索創新規劃手段，提出科學的技術路線，同時基于馬欄村傳統村落的特征及其文化內涵，探索彈性用地減量與用地置換相結合的規劃方法，因地制宜地提出風貌管控要求，力求提出貼合馬欄村現狀并推動馬欄村發展的村莊規劃。在國土空間規劃背景下，村莊規劃的規劃理念、編制方法、新技術應用等，仍然需要繼續深入探索。

注：

①“五線”：村莊居民點建設用地控制線、永久基本農田保護控制線、藍線、紫線、黃線。

②“一線兩區”：“兩線三區”[3]在門頭溝區的落實政策，“一線”為城市開發邊界線，“兩區”為集中建設區、生態控制區。

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