基于小城鎮生活圈的城鄉公共服務設施配置優化

康曉娟

摘要：目前國內關于生活圈理論的應用，主要集中在宏觀都市圈層面城市間的通勤圈，以及微觀社區層面城市居民日常生活圈，而中觀層面構建生活圈的相關研究較少。本文試圖以遼寧省瓦房店市為例，在中觀層面通過對小城鎮生活特征進行總結，按照公共服務設施的使用功能特征構建基本生活圈和品質生活圈兩類圈層，利用GIS軟件可達性分析各城鎮的輻射范圍，空間上落實兩類圈層，結合各類設施時間特征和功能特征，以及城鎮的功能特色，完善城鄉公共服務設施配置項目，同時對中心城市用地布局的調整提出建議。通過本文的研究希望可以對完善全國廣大小城鎮公共服務設施的配置提供一個可以考慮的修正因素，為國土空間規劃體系下公共服務要素配置提供新的工作思路。

關鍵詞：小城鎮生活圈；公共服務設施配置；優化；瓦房店市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.013 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）05-0092-09 文獻標識碼：A

Urban and Rural Public Service Facilities Allocation Optimization Based on Small Town Life Circle： Taking Wafangdian City of Liaoning Province as an Example

KANG Xiaojuan

[Abstract] At present， the application of life circle theory in China mainly focuses on the commuting circle between cities at the level of macro metropolitan circle， and the daily life circle of urban residents at the level of micro community， lacking the research on the construction of life circle at the meso level. Taking Wafangdian City in Liaoning Province as an example， this paper attempts to summarize the life characteristics in small towns at the meso level， and construct two kinds of circles of basic life circle and quality life circle according to the use function characteristics of public service facilities， by analyzing the radiation scope of each town using the accessibility of GIS software， implementing two kinds of circles in space， and combining the time characteristics and function characteristics of various facilities and towns， in order to improve the urban and rural public life circle. Meanwhile， suggestions are put forward for the adjustment of the land layout of the central city. Through the research， this paper hopes to provide a correction factor that can be considered to improve the allocation of public service facilities in large and small towns in China， and to provide a new working idea for the allocation of public service elements under the territorial spatial planning system.

[Keywords] small town life circle； public service facility allocation； optimization； Wafangdian City

引言

《2019年新型城鎮化建設重點任務》中提出，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局[1]。自1998年“小城鎮大戰略”上升為國家戰略后，小城鎮在我國城鎮化發展格局中的地位越來越突出，在城鄉發展要素流動中扮演的角色也越來越重要。小城鎮作為連接城鄉的樞紐和紐帶，向上承接大中小城市的發展要素，向下要在農村地區的發展中起到核心引領作用[2]，其雙向功能作用決定了小城鎮服務供給要滿足城市和農村兩個方向的輸出。

亞洲語境下的生活圈理論起源于日本，并且在日本有著較多的不同層面的探索和成熟的運用[3]。在次區域層面，1969年通過“市町村圈”進行公共設施建設及國土均衡發展。森川洋以北海道、關東、近畿等地區為案例，針對市町村圈和區域城市系統的關系進行了梳理，概括了市町村圈與都市圈系統的不同對應關系[4]。中觀層面在日常生活圈的規劃應用上，藍澤宏根據農村居民生活相關設施的距離、時間利用的實際情況，以及對設施利用的評價，提出要以居住者的生活圈的不同圈層對應各類生活相關設施的配置，將生活圈研究和設施配置的規劃應用進行了結合[5]。

但目前國內關于生活圈理論的應用，主要集中在宏觀都市圈層面以城市間的通勤圈為主要研究對象[6]，以及微觀社區層面以城市居民日常生活圈為主要研究對象[7]，而中觀層面構建生活圈的相關研究較少。本文試圖在中觀層面通過對小城鎮生活特征進行總結，構建小城鎮生活圈，為優化城鄉公共服務設施的要素配置提供理論依據。

1小城鎮公共服務設施配置標準、功能分類及生活圈構建

1.1小城鎮概念界定和服務范圍

對小城鎮概念的解讀，自20世紀80年代以來一直處于“百家爭鳴”的狀態，不同的專家學者從不同的學科和研究領域分別從人居、功能地位、規模、行政等級等視角對小城鎮進行界定[9-12]。根據瓦房店城鄉發展實際情況，本文所指的小城鎮是除中心城市以外的獨立園區（長興島、太平灣）、外圍獨立發展的街道、建制鎮和鄉政府所在地的集鎮。

小城鎮對城鄉雙向的功能作用決定了小城鎮的服務要滿足城市和鄉村兩個方向的需求，這就要求小城鎮在公共服務設施配置上不能僅限于本鎮區的訴求，還需要為廣大的鄉村地區提供公共服務，同時為區域中心城市提供具有獨特性、創新性的公共服務，所以小城鎮的服務范圍在城鄉格局中應該更廣域。

1.2 小城鎮公共服務設施配置標準

在小城鎮公共服務設施配置上，最關鍵的問題是缺乏獨立性的量化指標參考。目前涉及到的標準主要包括，以個體鎮作為研究對象的《鎮（鄉）域規劃導則（試行）》（建村〔2010〕184號）、以城鎮體系為前提提出配置要求的《鎮規劃標準》（GB 50188—2007）。小城鎮生活圈是在全域城鄉空間格局下構建，所以主要參考《鎮規劃標準》按照中心鎮、一般鎮兩級分級分類配置，具體按照指導性、強制性兩種情況要求[13]。

基于行政區劃提出的規劃建設標準，配置內容主要包括行政管理、教育機構、文體科技和醫療保健（見表1）。在實際建設過程中，由于存在設施的營利性和非營利性，公共服務設施的配置并不完全按照標準配給，同時隨著城鎮間社會經濟的發展、交通條件的改善，公共服務設施的服務范圍也突破了行政區劃，存在設施配置不足或資源浪費的情況[14]。

1.3 設施需求分類

對公共服務設施的分類而言，傳統的分類主要從設施本身出發考慮，包括從功能類型、經營主體及布局體系等幾個維度進行分類，而較少從需求者的角度考度。從使用者本身對公共服務設施的需求考慮，公共服務設施可以分為滿足基本生活需求類和追求品質質量類?；旧钚枨箢愒O施要滿足居民的日常生活需求，使用頻率較高，要盡可能的方便到達，故此類設施具有距離敏感性特征，如幼兒園、社區衛生服務中心等；而品質質量類設施具有品質敏感性特征，相應的對出行距離要求不高，更加注重設施可提供的服務質量，如高中、大型綜合醫院等（見圖1）。

1.4 小城鎮生活圈構建

根據居民對兩類設施不同的需求特征和使用特征，形成基本生活圈和品質生活圈兩類圈層?；旧钊εc相關設施的距離、出行時間、出行方式等有關，需要在一定的出行距離范圍內，配備生活所需的基本服務設施；而品質生活圈不再囿于行政區劃的空間范疇，形成更廣域的圈層結構，對服務質量的要求高于出行時間的考慮，同時受城鎮在區域中承擔的職能及城鎮的功能特色影響較大。

2瓦房店小城鎮空間現狀與設施需求

2.1 概況與空間特征

瓦房店市隸屬于遼寧省大連市，是東北三省縣域經濟的領頭羊。根據中郡報告，2016年在全國縣域經濟基本競爭力評價中，瓦房店位于第40位，而2015年瓦房店的位次是第11位，名次的大幅下滑是因為在2016年的評價體系中，新增的縣域經濟主體功能開發績效指數和縣域發展指數是瓦房店的短板[15]。如何激發提升縣域經濟活力和發展活力將成為瓦房店未來發展需要考慮的重點，而完善城鄉公共服務設施配置是提升縣域發展活力首要基礎工作[16]。

瓦房店西、南兩側臨海，瓦房店市區位于市域東南最邊緣區，最遠村莊距離城區達80公里，市區有限的服務能力，難以輻射到所有鄉鎮和村莊。在市域臨海南北兩側有兩處經濟開發區，分別為長興島經濟區和太平灣沿海經濟區。長興島經濟區作為國家級經濟技術開發區，目前已建設成為8萬人的港產城融合的小城市，太平灣臨港經濟區目前處于建設初期，道路等基礎設施前期工作正逐步開展，規劃以“港口、區域、城市”為理念建設10萬人的小城市。未來瓦房店市域將形成以瓦房店市區—長興島—太平灣三足鼎立的空間格局（見圖2）。獨特的空間特征需要瓦房店形成具有針對性的設施配置方式，通過提升長興島、太平灣的公共服務設施配置，建設形成兩處可以與瓦房店城區服務供給相匹配的服務中心，共同承擔市域高品質服務需求，進而實現全域公共服務均等化目標。

通過調研發現，小城鎮的公共服務設施配置還存在因功能特征和政策引發的配置復雜性問題，《鎮規劃標準》中簡單的中心鎮、一般鎮一刀切式的分級配置，在復雜的實際情況中難實施。除總體規劃確定的中心鎮、一般鎮以外，瓦房店還有全國重點建設鎮復州城鎮、謝屯鎮，還有按照功能特色被選定為國家級特色小鎮的謝屯鎮、國家級運動休閑小鎮西楊鄉，以及大連市級產業特色鎮九龍街道。各小城鎮在多重功能訴求和政策疊加組合下根據實際情況配置公共服務設施，而《鎮規劃標準》缺乏對這些小城鎮在政策扶持、功能特色等特殊要求配置的考慮。

2.2 人口與出行特征

公共服務設施的配置需要與服務人口相對應，在人口分布特征上，瓦房店市域整體人口密度較低，除中心城市、復州城、長興島外，絕大部分鄉鎮人口密度為180～240人/平方公里；城鎮發育度也不完善，2015年復州城鎮城鎮人口為4.4萬人，其他城鎮城鎮人口均在1萬人左右，這就要求在公共服務設施配置上，重點考慮基本公共服務設施配置，減少人口聚集不足造成的資源浪費。

瓦房店人口另外一個突出的特征是深度老齡化，國際上一般把65歲以上老年人口比重超過14%，稱為“深度老齡化社會”。2017年遼寧省65歲及以上人口占比為15.17%（全國平均水平為11.4%），是全國占比最高的省份。公共服務設施配置上，要考慮老年人的出行特點及對特殊設施的需求，適當提高老齡化群體所需設施的配置標準。

根據調研總結，瓦房店農村居民日常生活主要在本鄉鎮區，農村居民的出行方式中步行和電動車的比例較高，城鎮居民中步行、電動車、自行車比例較高。同時考慮到老年人的出行特點，出行時間和活動范圍受限，其主要活動范圍集中在本鄉鎮區域或者村域。結合市域人口密度分布特征，瓦房店市域總體呈現出以非機動車為主要出行方式、公路為道路支撐的出行特征。

2.3 居民需求特征

為更好地了解瓦房店市域居民對公共設施的需求特征，調研采用問卷、訪談和踏勘的方式?，F狀調研過程中共走訪22個小城鎮、22個村莊，發放農村和城鎮居民（包含城區和小城鎮）調查問卷795份，回收792份，其中農村居民調查問卷408份，城鎮居民調查問卷384份；同時訪談約43名居民并記錄其一天的行為活動形成行為日志。城鎮居民和農村居民的調查問卷統計結果顯示，瓦房店小城鎮是服務廣大農村地區的主要陣地，有六成農村居民日常生活需求（娛樂、購物）在本鄉鎮區域滿足，農村子女教育有一半左右選擇在本鎮區完成，農村居民普通小病的就醫有近四成需要本鎮區承擔（見表2）。

問卷統計結果還顯示，在城鎮化過程中，城鎮居民和農村居民擔心的主要問題均是生活成本、就業和養老問題，可見無論是小城鎮還是鄉村地區，養老設施的設置都需要重點考慮，這也與瓦房店市人口結構深度老齡化有關（見圖3）。

另外隨著教育的受重視程度提高，教育設施的跨行政區需求明顯。調查問卷統計分析結果顯示，初中階段的教育主要在本鄉鎮區完成，元臺鎮由于與瓦房店市區僅一河之隔所以居民選擇在市區就讀，高中的選擇更傾向于瓦房店市區或者大連市區，復州城鎮由于本鎮區高中教育條件較好，居民選擇在本鎮區就讀。

根據農村居民的訪談記錄，農村區域主要以老年人居多，生活單調，缺少老年人的活動場所，空閑娛樂主要以看電視或打牌為主；而中年人呈“城鄉雙棲”現象，鄉鎮企業上班，農村居住。另外受消費能力制約，居民更偏向于休閑類公共服務設施，而不是盈利性質的設施（見表3）。

3瓦房店小城鎮生活圈構建與公共服務設施配置優化

3.1 基于本地居民行為特征與需求的生活圈

總結瓦房店居民對各類設施可接受的出行時間，確定基本生活圈形成15分鐘、30分鐘和60分鐘的時間等級。15分鐘生活圈主要需求為幼兒園、托兒所、老年活動中心、便民健身點等；30分鐘生活圈主要需求為小學、衛生院等；60分鐘生活圈主要需求為初中、綜合衛生院等。品質生活圈一般出行時間大于60分鐘，主要需求為高中、專業醫院、大型醫院、博物館等（見圖4）。

3.2 市域小城鎮生活圈體系

結合市域規劃的道路網絡系統，利用GIS軟件進行公路可達性分析，總結瓦房店小城鎮生活圈的空間特征。一是鎮域空間基本上在本鎮區輻射一小時范圍內，市域形成24個一小時小城鎮生活圈；二是中心城市、復州城、長興島、太平灣的輻射范圍遠大于自身轄區；三是在許屯鎮、趙屯鄉及楊家鄉附近區域有三處一小時基本生活圈輻射盲區，位于本鎮區及相鄰鎮區90分鐘輻射范圍外，規劃考慮基本公共服務設施的均等性，在這三處選擇發展條件好的中心村重點配置，分別是許屯鎮的大崗寨村、趙屯鄉的新立村、楊家鄉的老平頂村，承擔部分鎮區的服務供給職能[17]（見圖5）。

在基本生活圈分析的基礎上，結合市域城鄉體系結構，形成中心城市、復州城、長興島、太平灣四個品質生活圈，重點配置輸出高質量服務的高中、綜合醫院、體育館、圖書館等高等級設施，輻射周邊小城鎮或者更大區域（見圖6）。

3.3 城鄉公共服務設施配置

在《鎮規劃標準》中關于公益性設施的配置要求的基礎上，疊加瓦房店小城鎮品質生活圈和基本生活圈的研究內容，對瓦房店城鄉公共服務設施配置體系進行優化。

首先是對公共服務設施等級體系的優化，基本生活圈在鎮村層面配置；基本生活圈的三個時間層次，分別對應中心鎮、一般鎮、中心村；品質生活圈的在副中心城市層面配置?？傮w上形成了副中心城市—中心鎮—一般鎮（鄉）—中心村四級公共服務設施配置體系（見表4）。其次是對各級設施的優化，增加了對各項設施所屬生活圈的判斷，以便使配置的設施更有針對性，提高設施的使用率。一是增加了養老設施，包括老年護理站、老年護理院、老年活動室及休療養院等項目；二是優化了醫療、圖書館等設施的配置類型；三是對教育、體育、文化等設施的配置要求進行了調整，高中、體育館等設施由中心鎮必須配置調整為選配，初中等設施由一般鎮必須配置調整為選配。

3.4 小城鎮公共服務設施配置

根據各城鎮的現狀特征和規劃引導，瓦房店市域范圍內共有綜合型、農業型、工業型、商貿型、旅游服務型五類職能類型的城鎮，不同職能類型城鎮在公共服務設施配置上有不同的引導政策。綜合型城鎮需適當提高設施配置標準，滿足服務人口需求；農業型城鎮服務于廣大農村地區，需滿足農村居民需求；工業型城鎮可考慮企業自建設施適當開放使用；商貿型城鎮在滿足基本需求的基礎上，順應市場需求靈活配置；旅游服務型城鎮考慮盈利性設施替代部分公共設施功能（見圖7）。

根據規劃確定的城鎮職能和功能特色，進一步優化小城鎮公共服務設施配置，在區域統籌下對各鄉鎮的公共服務設施配置做出具體引導，形成每一個小城鎮的公共服務設施配置表（見表5）。

3.5 中心城市公共服務設施配置

考慮到中心城市與周邊小城鎮公共服務設施共建共享的可能性，如中心城市與元臺、九龍、太陽等有一體化發展的趨勢，同時中心城市高等級設施對全域有一定的服務支撐，所以在中心城市用地布局上，建議適當增加基本公共服務設施的配置標準，尤其是在對接周邊小城鎮的門戶區域。按照服務人口配置高等級的公共服務設施，在用地結構上相應提高公共管理與公共服務類用地比例和人均建設用地指標。

4結語

為了實現小城鎮公共服務設施配置從定性到定量的轉變，目前廣東、湖北已經出臺了省級的小城鎮公共服務設施配置的導則，南京、成都、長沙探索了市級的經驗，瓦房店市也應該探索形成適合自身發展訴求的小城鎮公共服務設施配置導則，形成量化的公共服務設施配置導則。

公共服務設施配置是國土空間總體規劃中一項很重要的要素配置，也是一項關系民生的復雜工作。本文希望通過小城鎮生活圈的構建，向下對帶動鄉村振興發展提供更好的服務支撐，向上對中心城市高質量發展提供服務補充，促進城市更高效的建設，從服務的角度更好地促進城鄉融合發展，對完善全國廣大小城鎮公共服務設施的配置提供一個可以考慮的修正因素，為國土空間規劃體系下公共服務要素配置提供新的工作思路。

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