探究西安市0～3歲嬰幼兒托育機構發展的制約因素

基金項目：項目名稱：西安市2020年度社會科學規劃基金項目。項目編號：FX44

摘 要：本文在“全面二孩”政策背景下，結合西安市0～3歲托育機構的現狀，從市場和政府兩個層面分析了制約其發展的因素，為構建西安市托育服務體系尋找根源上的癥結，為提出切實可行的改革方案進行前期研究。

關鍵詞：全面二孩;托育機構;制約因素

一、研究背景

2016年，我國計劃生育政策做出重大調整，“全面二孩”政策在全國范圍內正式實施。但是通過對2016～2019年全國二孩生育數量的統計發現，人們生育二孩的積極性和意愿持續走低。從國家衛計委的生育意愿調查結果來看，因為“經濟負擔太重，太費精力和無人看護”而不愿生育二孩的比例分別為74.51%、61.1%和60.5%。在全國首個“二孩家庭日”上發布的數據顯示，高達86.5%的家庭將“沒人照管”列為生育二孩的最大困難。這些調研結果表明，即使國家放開生育政策，人們也會更加理性的思考是否生育二孩。

就宏觀數據來看，二孩生育沒有達到預期效果，但據國家統計數據顯示，2017年我國全年出生人口1723萬，2018年1523萬，2019年1465萬，則全國0～3歲嬰幼兒累計總數約為4711萬，絕對數量非常可觀。加之，現在的父母都是90后，教育水平和綜合素質有很大提升，對孩子的早期教育極為重視，投資比例在不斷加大。目前，受老人退休年齡的延遲，身體精力的不足，隔代教育觀念的差異、保姆看護孩子的安全隱患等因素影響，讓父母對0～3歲嬰幼兒托育機構產生了強烈需求。然而，我國針對0～3歲嬰幼兒托育機構的供給卻極為短缺。據國家衛計委公布的數據顯示，2016年我國3歲以下兒童入托率僅為4%，其中城鎮0～3歲嬰幼兒入托率低于10%，而在經合組織國家，3歲以下兒童的入托率達到33%，特別是北歐高福利國家，這一比例甚至高于45%。且我國現有托育機構在師資、行業標準、管理歸屬等方面還存在各種問題。研究表明，0～3歲嬰幼兒入托率的提升，在養成良好的生活習慣、提升社交能力、智力開發等方面都有極為重要的影響，并且對提高女性就業率、穩定職業生涯發展、提升家庭地位等都有顯著的正相關性。

本文正是在這種背景下，通過對制約西安市0～3歲嬰幼兒托育機構發展的因素進行分析，尋找托育機構進入市場的難點和堵點，為構建西安市0～3歲嬰幼兒托育服務供給體系提供有益思路，以不斷滿足人民群眾對美好生活的追求，將十九大提出的“幼有所育”落到實處。

二、市場層面的制約因素

（一）機構少、分布不均且供需缺口較大

根據2016～2019年西安市統計年鑒和各區政府官網公布的數據，本文選取了西安市城七區的相關指標進行分析。

從表1可看出，城七區的常住人口從2016年逐年增加且增幅較大。到2019年年末雁塔區、長安區和未央區的常住人口數量排名前三，但托育機構卻只有25所、4所和23所，尤以長安區供需矛盾最為突出，且在地理位置上明顯不均衡。從表2可看出2017～2019年西安市累計0～3歲嬰幼兒總數為31.62萬人。根據國家衛計委在2016年開展的“3歲以下嬰幼兒托育服務需求調查”的數據顯示，城市有35.8%的3歲以下嬰幼兒家長存在托育需求，無祖輩參與照看的核心家庭（3口之家）托育需求達到43.1%，即使有祖輩參與照看仍有托育需求的主干家庭也占到33.8%。按照35.8%的比例，西安市約有11.32萬嬰幼兒需要入托。據課題組的實際走訪，各托育機構限于面積、師資、收費以及嬰幼兒不同年齡等各種因素，實際能夠入托的幼兒占比非常少。這說明西安市托育機構供給嚴重短缺，無法滿足家長的巨大需求。

（二）收費昂貴

“入園難，難于考公務員;入園貴，貴過大學收費”。由于政府長期在托育服務機構領域的缺位，使得市場上的托育機構絕大多數是市場需求自發催生的，以民辦為主。而民辦托育機構的性質是以營利為主，同時兼顧父母的托育需求。民辦托育機構以自有資金為主來辦園，政府補貼或經費投入極為有限，并且民辦托育機構以成本為剛性制約，使其收費相對昂貴，很多工薪家庭難以承受。根據西安市統計局公布的數據，2016—2019年城鎮非私營單位就業人員的收入情況如下。

課題組根據對西安市雁塔區、長安區、未央區等多所托育服務機構進行實地調研，從了解的收費情況來看，可分為低端、中端和高端三種情形。

將表3和圖1進行對比分析，以低端3000元的標準進行估算，它占到了2019年西安市城鎮居民平均工資的41%之多，以中端4000元進行計算，則占到了居民平均工資的55%。所以，高昂的托育費用，加之家庭的房貸、車貸、醫療和日常開銷等各種費用，使得年輕父母即使有非常強烈的托育需求，但也限于經濟壓力不得不望而卻步。

三、師資方面

（一）從業人數較少，無法滿足托育服務的需求

根據2019年10月國家衛計委出臺的關于《托育機構設置標準》（試行），《托育機構管理規范》（試行）中班級編制和師生比的標準，西安市保守需要托育老師25300人左右。但據課題組對托育機構的實地調研，每個托育機構的專業老師在8～15個左右（不含行政人員、后勤安保人員等）。所以，實際從業人員在3000左右。從這可以看出，托育服務機構從業人員缺口極大，國家需要出臺強有力的鼓勵措施等補充師資供給。

（二）從業人員來源雜亂，沒有統一的行業標準

托育服務機構的專業老師由母嬰護理師（俗稱月嫂，高級家政人員）、育嬰師，幼兒園教師、學前教育畢業的應往屆畢業生、從家政公司轉行的保姆和臨時人員等組成。這些從業人員，有些是在學校接受了系統的專業課程學習，有些是通過短期培訓，有些是依靠照顧嬰幼兒的經驗等進入托育機構，并且其整體學歷層次偏低。這就導致各托育機構的專業化、科學化程度良莠不齊。

（三）從業人員工資社保待遇較低，人員流動頻繁

根據課題組對托育機構的實地調研，西安市托育機構絕大多數以民辦為主，公辦為輔。公辦托育機構的專業老師工資待遇相對較高，民辦的托育老師工資組合較為復雜，需綜合考慮從業者的學歷、經驗、實習期的長短、業績考勤以及托育機構本身的規模、資金實力、招生、收費等諸多因素，所以從業人員的工資待遇在1000～4500元左右，其中以2000～3000元左右最為普遍。民辦托育機構從業人員工作時間較長，從上午7：30到下午6：30，中午不休息。因為不屬于教育機構，所以也沒有寒暑假，而且很多托育機構也沒給員工辦理社保等手續，屬于典型的“錢少事多責任大”的工作。較低的工資水平和福利待遇會直接影響托育老師的職業滿意度、工作動機、從而也間接地對托育服務質量、師生互動的情緒產生負面影響。所以中低層次的薪酬水平既阻礙了優秀托育人才的職業選擇，又引發了較高的離職率，人員流動頻繁加劇了師資隊伍已有的矛盾，對托育機構的穩定發展無疑是雪上加霜。

（四）托育機構的運營模式和管理水平各有差異，沒有統一的評價標準，致使家長在選擇時較難判斷。現有的托育機構從形式上看有連鎖店式，單店式，還有社區附近或社區里的家庭看護點、托管中心等;從時間上看，有半日托、全日托、周末托、月托、節假日托、全年托甚至寄宿等各種形式;托育和早教的內容也各有特色，尤其是早教的理念和課程設置。托育服務機構的管理人員基本上是從內部擇優提升，所以各個托育機構管理水平差異較大。家長在選擇時需要耗費較多的時間和精力進行比對分析，難以抉擇。

四、政府層面的制約因素

政府對0～3歲嬰幼兒托育服務的認知定位和角色職責仍沒有達成共識。國務院辦公廳發布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導性意見》（后簡稱“指導意見”）提出，3歲以下嬰幼兒的照護以“家庭為主，托育補充”為基本原則。那對于照護有困難的家庭、低收入家庭等特殊情況又該如何落實？3歲以下嬰幼兒的托育服務到底是公共服務還是市民福利，又或是由市場提供的商業服務？這些理論問題仍未達成共識。這就導致在經費投入，機構監管、市場準入等方面的措施和推進力度上差異較大，直接影響了各省市托育服務機構的發展情況。

托育機構的發展欠缺頂層設計和政策法律的支持。通過查閱文獻資料可看出關于0～3歲嬰幼兒的托育問題，引起各方專家和學者關注是在2016年“全面二孩”政策后，以2017年和2018年的論文資料最多，所以2018年被稱為“托育元年”。緊接著2019年國家密集出臺了一些政策規定，但因為是試行版，或剛起步，政策規定相對籠統，細節不完善，缺乏可操作性，而且也沒有法律強制的威懾力，所以使得托育機構在發展過程中依然沒有具體可行的操作規范。西安市針對0～3歲托育服務機構的相關細節規定、方案或文件等也明顯滯后于上海、南京、廣州、杭州、四川等地，需要加快步伐。筆者將國家、陜西省、西安市出臺的政策等進行歸納整理。見表5。

政府對0～3歲托育服務機構的管理處于混亂無序的狀態，具體表現在以下幾個方面。

（一）市場準入監管

誰來監管、監管什么，怎么監管，目前都沒有明確的規定。以武漢市為例，2019年武漢市有66.67%的托育服務機構在工商管理部門注冊，18.52%的托育服務機構在教育局審核注冊，3.7%的托育服務機構在民政局審核注冊，11.11%的機構未經審核，還有一些機構表示找不到審核單位。課題組在走訪調研中了解到，西安市的托育機構也存在類似情況。這些監管部門都是和托育機構有部分相關性，如工商部門對機構的經營行為進行監管，教育部門對早教內容、師資隊伍進行監管，而民政部門是和托育機構性質相關。所以實際上沒有一個主管部門可以做到完全獨立的監管，使得托育服務機構的起步階段就異常艱難。

（二）經營過程監管

根據國務院《指導意見》的附件來看，有公安、稅務、財政、民政、衛建部等17個部門對托育服務機構的經營管理承擔業務指導或監管責任，這屬于管理學上典型的“多頭領導”，對托育機構的正常發展會造成嚴重的時間、財力和精力的耗損。

（三）市場退出機制

市場經濟，優勝劣汰。但是由于托育機構直接的服務對象是嬰幼兒，他們無法清楚地表達所感受的服務和教育，而且教育效果具有滯后性，所以對托育機構的服務質量無法進行即時的客觀評價，考評的指標也難以量化制定，所以導致托育機構的退出機制難以操作。

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[4]范君暉.張未平.我國3歲以下嬰幼兒托育服務社會支持體系構建研究[J].黑龍江社會科學，2020，179（02）.

作者簡介：付粉玲（1979-），女，漢族，陜西省渭南市人，碩士研究生，副教授。研究方向：經濟管理。