國企混改將全面鋪開

2019年是國有企業混合所有制改革的攻堅之年：不僅混改項目數量呈密集增長，涉及行業從競爭性向壟斷領域過渡;混改層級則從子公司、孫公司、地方國企層層推進至央企集團層面;混改路徑上，國資在充分競爭領域從控股逐步退至參股，有序推進從管企業到管資本的轉變。另外，去年一系列政策文件出臺，使得混改的政策框架日趨完善，包括《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（《混改意見》）、《中央企業混合所有制改革操作指引》等規范性文件的頒布，對混改的分類管理、路徑方式、基本操作流程等提供了實操指導意義。

未來，隨著全球貿易摩擦加劇，海外市場準入門檻大幅提高，中國將堅守其不斷擴大開放的承諾，國企混改將全面鋪開，并將呈現出三個方面的趨勢。

廣度與力度

電力、油氣、鐵路等自然壟斷行業將成為未來混改的一個重要改革主體，出現新的看點，擴大改革領域和范圍，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。例如油氣行業放開上游勘探開采、進口權，下游成品油銷售和貿易權;電力行業則逐步向社會資本放開售電和配電業務。

中長期不同類別國企可能的混改方向

在改革力度上，部分企業更是拿出核心業務進行混改，吸引非公資本參與。例如在電網公司最新公布的混改方案中，將混改試點擴大到優質資產領域，并積極推進二級單位的混改（過往一般只在三級及以下單位混改）。

方式與路徑

《混改意見》提出了多種混改方式，除非公有資本通過股權轉讓、增資擴股、認購可轉債等形式入股國企外，政府和社會資本合作（PPP）模式、國有資本入股民營企業、優先股和特殊管理股以及混合所有制企業員工持股等均納入混改措施進行探討。例如近幾年在一些地方城投項目積極嘗試PPP模式，地方政府以財政為基礎，撬動多方資本，并通過投資補助、擔保補貼、貸款貼息等方式，優先支持引入社會資本的項目。

此外，混改路徑上，在充分競爭商業領域，國有資本可以根據需要逐步從相對控股退至參股，也可以實行優先股、黃金股等形式。格力混改案例便開啟了國有參股混合所有制企業的序幕：股權轉讓完成后，格力電器將脫下“國資控股”的帽子，變為無實際控制人的企業。國資退出一方面有助于企業的全球化布局，打消此前“走出去”過程中東道國對于企業政府成分的擔憂，另一方面從優質資產高價退出后的地方國資委，將騰出資源發展其他新興產業，促進當地的產業升級。

由形式到實質

過去混改強調“混”，實現多元化股權，但改革實際情況是后續企業并未推進公司治理結構的完善。

混改的一大目標是建立各方參與、有效制衡的董事會，一方面讓國有股東通過董事會行使出資人的權力，真正實現從管企業到管資本的轉變;另一方面確保非公有資本股東提名和委派董事的權利，有效參與公司治理。在落實董事會實權的基礎上，混改企業還要積極建立職業經理人制度、市場化的薪酬機制。2019年政府工作報告首次提出“建立職業經理人制度”，將其與“完善公司治理”“健全市場化經營機制”并列。國資委表示，將積極在央企二級企業和地方國企擴大試點，逐步提高市場化招聘高管的比例。

從中長期看，國企不僅僅承擔著國家規劃、產業轉型升級的重要任務，同時面臨來自技術、商業模式、資本市場等各層利益的考驗。無論是引入戰略投資、資產重組、整體上員工持股等混改舉措，還是落實董事會實權、建立職業經理人制度、市場化的薪酬體系等公司治理體制的改革，都將幫助激發企業增長動力和活力，確保其運行和管理模式能夠長期適應競爭環境的演變。

德勤國資國企發展研究中心