國土空間規劃中的建設用地定額探討
——某地區的規劃實踐

文｜上海同濟城市規劃設計研究院有限公司 張博

國土空間治理是國家治理的重要組成部分，國土空間治理的目標是要推進國家的綠色發展、生態文明建設，防治資源過度開發、粗放利用和奢侈消費等長期不健康的土地開發和利用方式。表象為對主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等多類規劃體系的分解重構的國土空間規劃權改革本質也是對自然空間要素采取集中管控、強力規制的措施提高國家治理的效率和效能。

因此，在以國土空間規劃引領“多規合一”的空間治理背景下，新時期的國土空間規劃承擔了土地的供給側，土地指標尤其是建設用地指標成為了國土空間治理的抓手，建設用地指標成為了國土空間規劃的核心。

在該地區建設全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國家重大戰略服務保障區，構建高層次開放型經濟等重大戰略背景下，開展了該地區國土空間規劃。規劃以落實國家戰略、保護生態、保障未來發展為目標，作為該地區各類開發保護建設活動的基本依據，整體謀劃新時代該地區國土空間開發保護總體格局，成為助推該地區戰略定位全面實現的重要手段，成為構建“地區一盤棋、全域同城化”發展格局、實現該地區高質量的重要依據。

規劃范圍為該地區陸域及近岸海域。陸域面積以“第三次全國國土調查”實測數據為準，近岸海域面積以2012年《某地區海洋功能區劃》數據為準。規劃期限為2020年至2035年，其中近期到2025年，遠景展望到2050年。文章以該地區空間規劃實踐為例，探討了國土空間規劃下的建設用地指標定額標準。

1 國土空間規劃下的建設用地定額釋義

1.1 建設用地定額釋義

在國土空間規劃誕生之前，建設用地指標主要在土地利用規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃中核定。在城鄉規劃中，通過人均標準即人均城鄉居民點建設用地控制建設用地總量，通過容積率和比例控制建設用地結構。在土地規劃中，與建設用地指標使用情況掛鉤，通過分配增量、切塊管理、分期下達的方式確定建設用地總量，形成重點項目指標、自控指標、調控指標，自控指標綜合考慮土地利用總體規劃實施情況，新增建設用地計劃落實考核情況，以及指標需求預報、經濟指標、重點項目計劃等確定分配方案。在主體功能區規劃中，一個區域范圍內用于建設開發的國土空間占國土空間總量的比重，既開發強度，是建設用地定額的核心控制參數，是具有政策內涵及可操作性的關鍵指標。

定額本初的定義是指從總體的生產工作過程來考查，規定出社會平均必需的消耗數量標準，這種標準就稱為定額。在實際的使用拓展中，定額通常用來指對某一資源使用或者消耗的限定。建設用地定額可以理解為在城鄉規劃建設管理中，對建設用地這種資源使用的限定。在早期的城鄉規劃中，建設用地指標主要是用來表征城市的期望規模，后期隨著對土地財政的壓制和建設用地管控的增強，建設用地指標的限定含義越來越厚重。而在國土空間規劃下，對建設用地資源使用的限定含義更加凸顯，因而將涉及建設用地使用限定的內容稱為建設用地定額，建設用地定額是核定建設用地規模的重要依據，是控制建設用地外拓、保護耕地和生態用地，提高土地資源利用效率的有效手段，是建設用地管控的抓手。對于像人均建設用地這類用來確定定額的標準，則稱為定額標準。定額標準是根據規劃編制的需要，對各類空間資源規定的數量標準，包括涉及空間資源保護與利用的關鍵指標、參數及測算方法。

1.2 建設用地定額的核定內容

在傳統的規劃操作中，從定額的約束手段上講，對一個城市或地區的建設用地指標定額控制通常通過分層和分類雙向控制，“分層”主要是針對定額標準約束對象而言，如在城鄉規劃中通過總體規劃、詳細規劃、專項規劃不同層次規劃里的定額標準層層實現建設用地指標定額。“分類”主要是針對定額標準的約束作用而言，通常包括框定總量和控制結構兩個抓手，框定總量主要是控制規模、管控類的數量標準，如用地總量、用海總量等預期性的控制目標，反映對國土空間資源的開發利用的控制；控制結構主要是控制質量、鎖定規劃標準，反映要素配置關系，如城鄉規劃中的道路用地比例以及生態、農業等相關比例關系，重點考量結構合理性。

在國土空間規劃中，一個地區的建設用地定額核定目標包括總量控制、結構控制和彈性控制。總量控制即該地區的建設用地總量（總定額）；結構控制即通過對該地區分地區的建設用地量（分區定額），分時期的建設用地量（分期定額）實現對建設用地結構的控制；彈性控制即針對戰略不確定性預留的建設用地指標（彈性定額），以體現定額的彈性。相對于傳統規劃中對建設用地的控制，國土空間規劃中除了總量控制和結構控制外，增加了彈性控制。定額給定方式則是建設用地定額的載體。

2 國土空間規劃下建設用地定額要求

2.1 定額原則

國土空間規劃的背景一是增長主義終結下對國土空間的整合與精細化利用，優化國土空間的利用，實現高質量發展；二是生態約束下，對國土空間從嚴管控。在這兩大背景下，國土空間規劃中的建設用地指標定額實際是空間權益的分配（吳燕，2019），空間如何配置的問題，空間權益的分配應秉持突出安全、效率、品質、公平公正等價值導向，剛彈結合，地區差異的原則。因此，在國土空間規劃中進行建設用地指標定額時通常要守底線、重效率、有彈性、節約集約。

①生態底線，總量鎖定 。資源約束、承載力生態底線是國土空間規劃中建設用地指標定額首要遵循的約束，一切建設用地指標的談論均須在保證底線不動搖的基礎上對指標進行調整分配，要秉著節約集約的原則，將一個地區的建設用地指標進行總量鎖定。

②節約集約，增存掛鉤。全面促進資源節約利用的要求，致力于解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題，推動低效土地再開發利用，在指標分配中綜合考慮現狀人均建設用地、單位產值消耗建設用地規模等建設用地績效指標，實行嚴格的節約用地分配標準，促進土地節約集約利用。落實自然資源部關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的要求，在分解下達新增建設用地過程中，將批而未供和閑置土地數量作為重要測算指標，對批而未供、閑置土地多和處置不力的地區，適當減少新增建設用地指標；對批而未供和閑置土地處理得當的地區，適當獎勵新增建設用地指標，推動形成綠色發展方式，實現高質量發展。

③注重效率，空間差異。建設用地的分區定額中，在區域公正的基礎上，應注重效率，不搞平均主義，要兼顧區域內的戰略定位，保障戰略，落實區域戰略定位，尤其要更好服務國家重大戰略實施。

④留有余地，剛彈結合。在建設用地的控制中，越來越強調不確定性影響帶來的建設用地應對，為了保持空間規劃中土地指標控制的權威性，不因發展環境和形勢的變化而出現建設用地指標控制的不適應性而迫于調整空間規劃。

2.2 定額給定方式與思路

2.2.1 指標組合，改變單一標準的定額給定方式

從定額的給定方式看，現實操作中主要采用確定標準、規定增幅和規定區間三種形式。確定標準的方式如通過確定人均建設用地標準，結合人口總量便可以實現對城市或地區的建設用地總量控制，這種方式通常存在以人定地的單一維度，忽視了用地總量的復雜性；規定增幅的給定方式存如主體功能區規劃中的開發強度，這種方式往往存在難以確定增幅警戒線規定區間如各類建設用地比例，這種方式往往空間性較弱，無法表達設施的可達性和覆蓋率。因此，縱觀建設用地定額標準，存在問題：①單一標準，考量維度單一，無法兼顧建設用地指標定額的復雜性；②難以確定標準及警戒線；③空間性較弱，一刀切的統一標準難以應對地方的巨大差異。

針對國土空間規劃的背景要求以及目前定額標準存在的不足，建設用地定額的給定方式結合城鄉規劃、土地規劃的優勢，人地脫鉤，考慮效率、發展導向來確定指標，采取組合優化等方式優化定額給定方式。即改變單一標準的定額方式，采用兩個甚至多個指標組合的方式來確定建設用地指標定額。比如在建設用地總量控制上，采用確定型標準和增幅的組合定額方式框定總量，如在用人均建設用地面積與人口規模框定的確定型的建設用地總量的基礎上，與現狀和評價導向（如效率）掛鉤，規定增幅。在分地區建設用地控制上，用確定型標準與分級引導相組合的方式來實現結構的剛性控制與彈性預留（表1）。

2.2.2 識別空間差異，指標分級引導

針對國土空間規劃中對建設用地定額的“注重效率，空間差異”的原則，在操作中可要突出空間屬性，增加空間性標準，通過識別差異因子區別對待。根據地區的發展現狀、生態約束、戰略定位差異等因素，分區設定相應的標準。如在現狀情況和“雙評價”基礎上，根據“雙評價”結論， 對于在人均*人口規模的建設用地定額方式的基礎上，綜合考慮現狀開發強度和發展導向，進而從增長率和增長規模兩方面，對標以往發展和雙評價結論施加控制,可制定減量、減速增長、平穩增長、加速增長等地區差別化的分級引導方式。

2.2.3 增補校核指標，預控彈性與調整

一方面，為了突出綠色與集約發展，在建設用地指標的基礎上，增補整合生態、農業方面的定額，包括容量角度的森林公園的人均指標、生態系統服務角度的人均生態用地指標、農業生產效率角度的人均耕地面積、環境目標角度的水面率、河網密度、藍綠空間比例，通過增補生態類的指標形成校核。如，建設用地的定額與生態、農業等用地定額掛鉤，基于生態、農業等涉及生態綠色發展效益對建設用地定額給予相應的增減。另一方面，在確定的用地定額基礎上，通過與某類指標的校核，預先留出調整余地，預控調整方向，如在地區建設用地指標分配完成之后，通過確定的地區用地建設規模與實際的城鎮建設用地需求指標進行核對，形成不同類型的彈性預控導向。

表1定額給定方式優化

表2 增量與彈性雙維度的建設用地指標分配原則

表3城鎮用地績效下人均城鎮建設用地確定

3 某地區國土空間規劃建設用地定額核定

3.1 框定城鎮建設用地總量與增量

在該地區戰略指導下，承接《某地區總體規劃（空間類2015-2030）》的約束性指標管控要求，鎖定地區建設用地指標不突破，除去機動建設用地指標預期值、多規村莊建設用地指標、重大基礎設施指標、預留水庫調減指標和特殊用地，鎖定地區城鎮建設用地總量目標作為城鎮建設用地指標調整目標值，城鎮建設用地較多規減少25平方公里。

3.2 預判服務人口與城鎮等級以識別空間差異

為了應對國家戰略未來在布局與建設用地指標需求上的不確定性，依據主體功能區格局、歷年人口增長情況和環境容量確定各市縣城鎮人口及服務人口，預判城鎮等級。環境容量方面主要考慮三種情況：①增長空間較大，位于生態連綿區外，且受生態約束較小；②增長空間中等，位于生態連綿區內，或受一定生態約束；③增長空間較小，位于生態綠線區內，或受生態約束較大，戰略功能判斷主要考慮：①戰略功能核心承載區；②戰略功能的主要承載區；③戰略功能的關聯承載區。綜合起來，將某地區各地市分為一級城鎮、二級城鎮、三級城鎮，根據城鎮層級確定各縣市建設用地分配導向，城鎮建設用地指標向中心城市適度傾斜，根據發展條件和規模結構放大南北兩極和東西兩翼的城鎮空間增長彈性。

3.3 增量與彈性雙維度組合確定建設用地指標分配原則

從增量與彈性兩個維度確定建設用地指標的分配原則，其中增量維度分為高增量（大于60平方公里）、中增量（10-60平方公里）、低增量（小于10平方公里）三型；彈性維度分為高彈性（2.5-3倍）、中彈性（2倍左右）、低彈性（1.2-1.5倍）三型。在確定各城市的建設用地增量與彈性時結合城鎮在城鄉體系中的位置以及在城鎮群中的發展情況與定位。地區19個城市的建設用地增量與彈性指標如下表，省域中心城市（一級城鎮）在增量上均確定為高增量，彈性上a市、C市確定為高彈性，d市、b市和e市確定為中彈性；地區性中心城市（二級城鎮）均確定為中增量，結合實際情況f縣、g縣、h市、j縣為高彈性，i縣、k縣、l縣、n縣定為中彈性，m縣、o縣為低彈性；縣（市）域中心城市（三級城鎮）為低增量低彈性（圖1）。

圖1 某地區國土空間規劃建設用地定額校核調整思路圖

3.4 依據用地績效確定不同的人均建設用地指標

以提高土地使用效率為目標，根據各市（縣）當前的人均用地水平，結合其在城鎮等級中的地位確定規劃人均城鎮建設用地指標，從人口角度測算城鎮建設用地需求。根據用地績效，確定不同的人均城鎮建設用地，得到各市縣2035年城鎮用地規模需求（表3）。

3.5 各市縣建設用地規模校核確定指標調整方向

各市縣城鎮用地規模需求與《某地區總體規劃（空間類2015-2030）》各市縣城鎮建設用地總量指標（包含未落圖量）進行比對，得到指標不能滿足需求、指標基本滿足需求、指標大于需求三種情況。考慮各市縣重大基礎設施新增需求，校核之后得到新的①指標缺乏（指標不能滿足需求）、②指標基本滿足需求、③指標富余（指標大于需求）三種情況。統籌考慮國家及省級重大園區，對指標缺乏的重點市縣城鎮進行補足，對指標富余的市縣進行統一比例扣減。得到各市縣城鎮用地指標的增減量，再《某地區總體規劃（空間類2015-2030）》各市縣城鎮建設用地總量指標進行匯總，由此得到2035年各市縣城鎮建設用地指標總量，調整后各市縣城鎮建設用地指標與城鎮體系基本匹配（圖1,圖2，圖3）

圖2各縣市規劃城鎮人口

圖3各市縣規劃城鎮建設用地指標

4 結語

國土空間規劃背景下，更加強調對建設用地的限定含義，以定額的思路對建設用地指標進行分配是一種思維上的創新，這種思維上的創新值得在國土空間規劃中進行運用。文章隨之探討的定額給定方式與思路優化調整不是獨一的優化調整方向，還有更多的優化思路值得探討，尤其是針對不同地區的實際情況，在定額的給定方式與思路上應該有更多針對實際的創新，以增強適應性。