國內(nèi)城市智慧治理的先進經(jīng)驗

文｜丁波濤 范佳佳 楊慷

北京市東城區(qū)是全國最早提出并實施城市網(wǎng)格化管理的地區(qū)，近年來以信息化促進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，取得了突出的成效。

習(xí)近平總書記在參加2016年全國兩會上海代表團時特別強調(diào)，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)；2017年習(xí)總書記視察上海浦東城運中心時又進一步強調(diào)要提高城市管理水平，要在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。為此，筆者分別赴北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)中心、深圳市城市管理運行服務(wù)中心以及上海部分區(qū)縣、街道和社區(qū)開展調(diào)研，深入了解各地利用智能技術(shù)推進城市精細(xì)化治理的先進經(jīng)驗。

一、北京市東城區(qū)智慧治理情況

北京市東城區(qū)是全國最早提出并實施城市網(wǎng)格化管理的地區(qū)，近年來以信息化促進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，取得了突出的成效。

（一）東城區(qū)網(wǎng)格化管理中心基本情況

北京市東城區(qū)地處首都中心地帶，面積41.8平方公里，常駐人口92萬。早在2004年，東城區(qū)首創(chuàng)了轟動一時的萬米單元網(wǎng)格的城市管理模式，并取得了良好的成效。東城區(qū)網(wǎng)格化管理中心是行政單位，直屬于東城區(qū)政府。

東城區(qū)網(wǎng)格化管理中心以一萬平方米為基本單位，將所轄區(qū)域劃分成為若干個網(wǎng)格狀單元，由城市管理監(jiān)督員對所分管的萬米單元實施全時段監(jiān)控，對管理空間實現(xiàn)分層、分級、全區(qū)域管理的方法。把城市管理對象作為城市布局管理，運用地理編碼技術(shù)，將城市部件按照地理坐標(biāo)定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過網(wǎng)格化城市管理信息平臺對其進行分類管理。

（二）東城網(wǎng)格化特色模式

東城區(qū)網(wǎng)格化中心作為全國網(wǎng)格化治理的發(fā)源地，在15年的建設(shè)中探尋出了一些非常具有建設(shè)性意義，非常有特色的治理思路和模式。

1.黨建引領(lǐng)，基層治理

東城區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)中，始終以加強基層黨建為核心，黨員帶頭，群眾參與，依托社會志愿組織，開展群治群防。比如以前東城區(qū)的一些背街胡同經(jīng)常有很多垃圾，路面不平，亂扔亂放的情況，嚴(yán)重影響居民的日常出行和生活。東城區(qū)網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題及時上報，由區(qū)網(wǎng)格化中心組織網(wǎng)格區(qū)域的黨員開展周末大掃除，對胡同路面進行清理，對亂扔亂放的物品進行統(tǒng)一整理。很多群眾一開始從站著看，逐漸到跟著黨員一起干，大家共同愛護自己的家園，調(diào)動了群眾的積極性，實現(xiàn)了非常好的效果。

2.賦能賦權(quán)，對下負(fù)責(zé)

過去，各條線單位的經(jīng)費保障和權(quán)力能力都大大高于一般的綜合性部門，有些條線單位還會挑活，把難度大的事情甩到地方部門。而地方部門往往缺乏響應(yīng)的人力、資金等資源的支撐，沒有能力處理好這些事情，造成群眾的問題得不到有效反饋。而東城區(qū)網(wǎng)格中心將現(xiàn)有模式進行改革，建議各條線單位可以委托街道對相關(guān)問題進行直接處理，把錢、權(quán)、人下放到街道。通過賦權(quán)、將全力下沉、實現(xiàn)政務(wù)能力增效，實現(xiàn)“民有所呼，我有所應(yīng)”的要求。

3.街鄉(xiāng)吹哨，部門報到

“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”是東城區(qū)在北京市委書記蔡奇的指導(dǎo)下，構(gòu)建的全新的，非常具有特色的新型治理模式。

群眾反映的問題一般分為兩種，一種是訴求清晰，責(zé)任歸屬明確，單個部門可以解決的簡單問題；另一種是訴求復(fù)雜，所涉及部門職責(zé)交叉，全責(zé)不清的復(fù)雜問題。后面一種問題常常各部門互相推諉，導(dǎo)致群眾辦事體驗度較差。針對這類問題，東城區(qū)網(wǎng)格化中心依托已有的網(wǎng)格化資源能力，建設(shè)了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”模式。即街鄉(xiāng)會對問題進行先行處置，如果問題較為復(fù)雜，所涉及面較廣，由街道進行研討，確定是否“吹哨”。如果“吹哨”，則將通過區(qū)網(wǎng)格平臺推送給區(qū)里相關(guān)的部門，由各部門直接跟進，進行后續(xù)處置，并由區(qū)網(wǎng)格中心對吹哨的全過程進行跟蹤監(jiān)督。

4.機構(gòu)改革，組織考評

東城區(qū)為了探尋新型的城市治理模式，大膽地對機構(gòu)組織架構(gòu)進行了改革，同時，東城區(qū)網(wǎng)格化中心得到了區(qū)委組織部的大力支持，將“吹哨”的實際工作情況納入到組織績效的考評當(dāng)中，這一措施大大地推進了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的落實工作。由于吹哨的事情一般都是比較棘手難辦的事情，一開始很多單位推諉拒絕，在得到組織部門的支持之后，各單位的積極性逐漸被調(diào)動起來，吹哨的案件辦理情況成為了各單位考評的重要依據(jù)。

同網(wǎng)格中心建設(shè)的網(wǎng)格平臺為整個吹哨的績效監(jiān)督提供了支持，區(qū)網(wǎng)格中心在“吹哨”中主要負(fù)責(zé)監(jiān)督評價指揮協(xié)調(diào)，追蹤每一個“吹哨”的案件，由系統(tǒng)自動對處置情況進行打分，包括響應(yīng)率（態(tài)度），專業(yè)程度（辦結(jié)率）、辦理滿意（老百姓回訪）三大方面進行評分。如果一段時間內(nèi)評分一直較低，該部門負(fù)責(zé)人將會被組織部門約談，如果依然沒有效果，該部門負(fù)責(zé)人員將會從實質(zhì)變?yōu)樘撀殹Ｋ栽谌绱舜蟮牧Χ认拢缃褚呀?jīng)形成了各部門在網(wǎng)格平臺簽收案件，派出工作人員處理，系統(tǒng)自動計算績效的總體績效流程。

5.院士指導(dǎo)，理論創(chuàng)新

對于城市治理來說，很少有單位能夠?qū)⒆约旱慕?jīng)驗?zāi)Ｊ娇偨Y(jié)，提高到理論的高度。東城區(qū)網(wǎng)格化中心是網(wǎng)格化概念在國內(nèi)最早提出的單位，是網(wǎng)格化管理最早落地實施的單位，離不開相關(guān)的咨詢指導(dǎo)和扎實的理論基礎(chǔ)。東城區(qū)網(wǎng)格化中心在進行網(wǎng)格化實踐過程中，獲得了幾位中國科學(xué)院和中國工程院院士的建議支持，對網(wǎng)格化模式理論的搭建起到了至關(guān)重要的作用。

（三）東城區(qū)智慧治理的主要經(jīng)驗

通過考察北京市東城區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心的情況，發(fā)現(xiàn)其在智慧城市管理和應(yīng)用平臺搭建上有很多值得借鑒和學(xué)習(xí)的地方。

1.突出治理實效

目前智慧城市存在概念不清的情況，每個城市對于智慧城市的定義都不盡相同，同時也存在著多個部門多頭牽動建設(shè)智慧城市的情況，這就會導(dǎo)致一個大而空智慧城市管理框架，部門環(huán)節(jié)沒有打通，實際效用小的問題。

北京市東城區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心為了應(yīng)對這種問題，開展了“街道吹哨、部門報道”的項目，這個項目將19個來源渠道的問題進行平臺匯總，共分成了4個大類，45個小類，100多個小問題，并將這些問題分配給對應(yīng)的職責(zé)部門，將傳統(tǒng)的人管事模式轉(zhuǎn)變成為了事管人模式，問題與部門相互對應(yīng)，用網(wǎng)格化管理中心的平臺打通了各個部門，解決了部門彼此推脫責(zé)任的問題。相比其它地方動則上億的治理平臺投入而言，北京市東城區(qū)的網(wǎng)格化管理中心的投入（包括土建）只有1684萬元，成本非常低。

2.推進流程重組

智慧城市管理需要一套完整而高效的運行模式。智慧城市是人員，技術(shù)，制度等多方因素綜合構(gòu)建的，只靠單一的信息化技術(shù)是無法良好的解決智慧城市建設(shè)問題的。北京市東城區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，其并沒有過于依賴相應(yīng)的信息化，而是將信息化作為一種技術(shù)手段，將其網(wǎng)格化服務(wù)管理中心的系統(tǒng)作為溝通居民與有關(guān)部門的橋梁，要求街道吹哨，部門在2小時內(nèi)回應(yīng)報道，街道居民需要在問題解決后從響應(yīng)度、滿意度和辦結(jié)度三個層面對相關(guān)部門進行打分，并且施行加分與扣分并行的方式。除此之外，整個街道案件的處理流程各個環(huán)節(jié)都在平臺上留有痕跡，網(wǎng)格平臺根據(jù)各部門簽收案件時間，自動計算各部門報道響應(yīng)率、專業(yè)度、滿意度、辦結(jié)率等指標(biāo)考核成績，做到一哨一考核，吹哨全留痕，避免了推脫抵賴的情況。同時開發(fā)隨手拍APP，請公眾監(jiān)視反饋，讓流程監(jiān)督到位。科學(xué)有效的考核監(jiān)督機制是“街鄉(xiāng)吹哨，部門報道”工作的堅強保障。

3.加強業(yè)務(wù)整合

重視平臺功能高效整合，配套設(shè)備與軟件共同應(yīng)用。不論是所謂的大數(shù)據(jù)中心，或是網(wǎng)格化管理中心等等，都需要一個平臺作為城市管理各個環(huán)節(jié)的鏈接樞紐，但是平臺和中心功能過于復(fù)雜在一定程度上對于城市管理來說其實是一種掣肘。我們從北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理中心來看，其之所以能夠高效的運行，除了本身運行模式相對完善之外，還有很大程度是因為其明確自身的功能定位，從建立之初起便堅守“監(jiān)督，評價，指揮，協(xié)調(diào)”這四大職能，各項工作也是圍繞這四大職能進展。另外，中心還開發(fā)了中心使用的配套軟件，如“市民隨手拍app”，并整合了微博微信等多項現(xiàn)代化通訊軟件，推動“街道吹哨，部門報道”項目的實施。

4.落實黨建引領(lǐng)

北京市東城區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心是由組織部牽頭，事關(guān)行政官員的考核晉升，這為各部門嚴(yán)肅認(rèn)真對待“吹哨”提供了制度條件，真正的實現(xiàn)了黨建引領(lǐng)的城市管理中心。城市管理中心在一定程度上其實并不需要過高的投入，同時也不是一個完全依賴于智慧城市技術(shù)的框架，而應(yīng)該是一個整合了人員，技術(shù)、法律和制度等多重因素的共通體，北京市東城區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心在綜合治理和綜合建設(shè)上給我們提供了很好的借鑒。

5.重視制度創(chuàng)新

以往許多智慧治理之所以達(dá)不到應(yīng)當(dāng)效果，在于其背后的運行機制仍是自上而下的，傳統(tǒng)上的信息不對稱、上下溝通不暢等瓶頸仍然存在。而東城區(qū)網(wǎng)格化管理中通過權(quán)力和崗位的變革，形成了一套自上而下與自下而上相結(jié)合的新型機制。

一是給街道賦予更大權(quán)力。街道被賦權(quán)“吹哨”召集各部門報道，統(tǒng)一協(xié)商處理問題，同時賦權(quán)考核各部門事件處置質(zhì)量，也就是基層給區(qū)級部門打分。通過權(quán)力下放，形成扁平化管理機制，讓“吹哨”和“報到”工作更有效率。

二是推行社區(qū)專員制度，讓官員更接地氣，成為部門與百姓溝通的橋梁。各部門科長作社區(qū)專員，保留原有正科待遇，但工作模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，從原來坐辦公室等問題變?yōu)橄陆值勒覇栴}，及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)疑難雜癥，拉近與群眾的距離。

二、深圳市城市智慧治理情況

近年來，深圳以建設(shè)深圳城市運行管理中心為抓手，形成了一套以物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為支撐，覆蓋全市、部門共用的城市治理綜合平臺，在指揮重大活動、抵御重大災(zāi)害、保障社會穩(wěn)定等方面取得了很好效果。

（一）深圳城運中心基本建設(shè)情況

深圳市城市運行管理中心是集城市大數(shù)據(jù)支撐、城市規(guī)劃、綜合管理、應(yīng)急協(xié)同指揮等功能于一體，技術(shù)、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)高度融合的綜合協(xié)同管理和服務(wù)平臺，是城市運行管理“中樞”，能夠?qū)崿F(xiàn)對城市運行狀態(tài)的全面感知、態(tài)勢預(yù)測、事件預(yù)警和決策支持，以信息化促進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

截止目前，已接入19個政府部門的60個相關(guān)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，覆蓋了城市運行的主要幾個方面，包括安全、交通、生態(tài)、環(huán)保。通過部門數(shù)據(jù)聯(lián)動，建立全市事件監(jiān)測體系，監(jiān)控事件發(fā)展，監(jiān)督事件處置，實現(xiàn)全市事件綜合態(tài)勢一張圖。

（二）深圳城運中心服務(wù)提供情況

目前深圳城運中心提出“一鍵可知全局”的口號，從“統(tǒng)一支撐、兩個中心、四大應(yīng)用，兩個保障”四個方面進行整體建設(shè)。同時提供以下四種綜合服務(wù)：

一是綜合協(xié)調(diào)。深圳城市運行中心作為全市跨區(qū)跨部門時間協(xié)調(diào)處理中心，平時則主要是對全市發(fā)生的各類事件進行歸集統(tǒng)計和展示。

二是態(tài)勢監(jiān)測。深圳城市運行中心會對平常全市的安全態(tài)勢和經(jīng)濟態(tài)勢進行實時監(jiān)測。比如在消防救援方面，會對全市的基礎(chǔ)消防設(shè)施、社會群體的分布情況、消防傳感設(shè)施、道路交通情況以及發(fā)生火災(zāi)的建筑空間等多方面數(shù)據(jù)進行綜合監(jiān)測，實時生成火災(zāi)速報，并為消防人員提供精確的路徑導(dǎo)航。

三是輔助決策。提供一些評價指標(biāo)和仿真模擬能力，為一些委辦局的業(yè)務(wù)提供建議。比如評價指標(biāo)方面，提供了教育學(xué)區(qū)壓力預(yù)警指標(biāo)，根據(jù)適齡兒童的數(shù)量分布，為市教育局提供學(xué)區(qū)學(xué)位預(yù)警，以幫助其較早地預(yù)防學(xué)位壓力缺口。

四是協(xié)同指揮。深圳城市運行中心作為在重特大事件時期作為全市綜合調(diào)度的指揮所，各個相關(guān)單位可以在中心聯(lián)合辦公。

（三）深圳城運中心的主要經(jīng)驗與特色

（1）重視組織結(jié)構(gòu)改革。在建設(shè)數(shù)據(jù)中心前，應(yīng)從頂層架構(gòu)出發(fā)，梳理政府內(nèi)部的組織關(guān)系以適應(yīng)信息系統(tǒng)的規(guī)劃和發(fā)展，避免由數(shù)據(jù)中心建設(shè)倒逼政府組織結(jié)構(gòu)改革的低效途徑。

（2）發(fā)揮政府采購企業(yè)服務(wù)的優(yōu)勢。由政府采取購買服務(wù)的方式可極大節(jié)約成本，在降低政府自身人力投入的同時，充分發(fā)揮企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢，達(dá)到共贏。

（3）保證數(shù)據(jù)安全。為保障數(shù)據(jù)安全，政府招標(biāo)企業(yè)應(yīng)以國資背景企業(yè)或大型央企及國企為主，數(shù)據(jù)都通過政務(wù)網(wǎng)進行交換；另一方面需要與企業(yè)簽訂數(shù)據(jù)安全保密協(xié)議，派遣專人定期進行數(shù)據(jù)安全審查。

（4）深度挖掘數(shù)據(jù)價值，探索新的服務(wù)和產(chǎn)品。在滿足各部委及政府的基本需求以外，數(shù)據(jù)中心應(yīng)主動探索新的服務(wù)及產(chǎn)品，進一步挖掘數(shù)據(jù)價值，將信息系統(tǒng)的產(chǎn)出做到最大化。

（5）建立業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)。深圳城運中心將具體的業(yè)績考核方式，政府對于數(shù)據(jù)中心的投入亟待量化的考核標(biāo)準(zhǔn)出臺，從而支持政府估算數(shù)據(jù)中心建設(shè)的投入產(chǎn)出比，對未來的投入做出有效的指導(dǎo)。

（6）建立數(shù)據(jù)源的統(tǒng)一性和合法性參考標(biāo)準(zhǔn)。在歸集各方數(shù)據(jù)時，需要建立相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)主要以法定部委的相關(guān)數(shù)據(jù)進行衡量，如遇到重復(fù)數(shù)據(jù)源，以法定部委的數(shù)據(jù)提供為準(zhǔn)，其他數(shù)據(jù)源作為參考和輔助。

（7）打通數(shù)據(jù)管理流程，建立高層至前線的直接聯(lián)系。將最高領(lǐng)導(dǎo)者的管理通道直接與最前線服務(wù)人員打通，在處理突發(fā)及應(yīng)急時間時，保證前線服務(wù)人員第一時間收到上級的任務(wù)安排，上級領(lǐng)導(dǎo)也能在第一時間了解前線情況，及時做出決策和預(yù)警。