粵港澳大灣區養老產業協同發展研究

曾錦瑩，原 彰

(廣州中醫藥大學經濟與管理學院/廣東省中醫藥健康服務與產業發展研究中心，廣東 廣州 510006)

2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》正式發布，明確提出“支持港澳在泛珠三角區域合作中發揮重要作用，推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平臺建設”。2018年11月，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中明確指出，以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區建設，帶動珠江-西江經濟帶的創新綠色發展[1]。2019年2月18日，中共中央國務院頒布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中6次提到養老，并明確強調要深化養老服務合作……推進醫養結合，建設一批區域性健康養老示范基地。為推進粵港澳大灣區養老產業的發展，跨境公共服務與社會保障的銜接和鼓勵港澳投資者于粵興辦養老機構成為了兩個重中之重的問題[2]。探究粵港澳大灣區養老產業的協同發展模式具有現實的必要性以及政策的能動性。

廣州、深圳與港澳兩地對于人口老齡化的衡量標準略有不同，廣深兩地以60歲以上老年人占總人口比例來計算，而港澳兩地以65歲以上老年人占總人口比例來計算。根據聯合國對于人口老齡化的標準為：65歲及以上老年人口占總人口的比重≥7%或60歲及以上人口≥10%。從廣深港澳四地的老齡化數據與聯合國規定的老齡化標準來看，除深圳(60歲以上老年人占總人口比例為6.60%[3])尚未踏入老年型地區外，廣州(60歲以上老年人占人口比例為18.25%[4])、香港(65歲以上老年人占人口比例為17.00%[5])、澳門(65歲以上老年人占人口比例為11.90%[6])都遠超出聯合國規定的標準值。以上數據提示，粵港澳大灣區老齡化趨勢明顯，養老需求很大。

1 粵港澳大灣區養老產業的現狀

粵港澳大灣區自設立以來，就被國家賦予成為世界級城市群、養老合作發展示范區、內地與港澳深度合作示范區的使命。面對日益增長的養老需求，廣深港澳四地均呈現出了不同的養老問題，香港和澳門主要是養老供給不足，而廣州和深圳則是養老供給服務質量不高。對于老年群體而言，判斷一個地方的養老質量的高低，主要體現在基本養老保障體系、養老服務及醫療服務3個方面。

1.1 基本養老保障體系

就四地的基本養老保障體系而言，廣州、深圳、香港三地是依照世界銀行提出的三大支柱構成的(見表1)，而澳門的基本養老保障模式與廣深港三地不同，實行“雙層式”的保障制度，第一層是社會保障制度，其下又細分了強制性供款制度及任意性供款制度，這部分的資金主要來源于制度受益人的定額供款、政府總預算經常性收入的1%撥款以及博彩撥款。第二層是非強制性中央公積金款項，分為公積金共同計劃以及公積金個人計劃。公積金共同計劃資金來源于雇員雇主聯合供款，金額至少為薪酬的5%。公積金個人計劃由澳門居民自愿設立與供款。

表1 廣深港三地基本養老保障體系

1.1.1 基本保障

基本保障大致分為兩種形式：廣深兩地采用基本養老保險模式，由用人單位以及勞動者個人分擔費用，讓專門的組織機構對繳納的費用進行管理；而港澳兩地由政府出資以發放養老金的形式提供。但隨著老齡人口的不斷增多，香港基本保障已無法滿足龐大的養老需求，為緩解基本保障的財政壓力，據人民日報2019年1月8日的報道，香港特區政府已宣布提高老年人綜合社會保障援助計劃資格申領年齡至65歲，這一安排已于2019年2月1日落實[8]，見表2。

表2 廣深港澳四地基本養老保障

香港的綜合社會保障援助計劃是以入息補助方式，為在經濟上無法自給的人士提供安全網，讓其能應付生活上的基本需要，其援助金主要包括標準金額、輔助金以及特別津貼三類。而公共福利金計劃是為嚴重殘疾或年齡在65歲或以上的香港居民，每月提供現金津貼，以應付因嚴重殘疾或年老而導致的特別需要。據社會福利署發布的《綜合社會保障援助計劃及公共福利金計劃申請人須符合的居港規定及在領款期間的離崗寬限》中顯示[9]，居港老年人所處的年齡段、身體健康狀態、資產限額會影響補助金額。

澳門社會保障基金通過發放福利金(包含養老金和殘疾金)、津貼的方式為符合條件的老年人提供養老保障以改善其生活狀況。對于每一項補助的申請有不同的條件限制，如申請養老金的老年人必須符合年滿65歲(或年滿60歲并經社會保障基金會診委員會證實為明顯早衰老)、于澳居住至少7年以及已供款至少60個月等3個條件[10]。

1.1.2 企業年金

香港稱其為強制性公積金制度，現已發展趨于完善，由企業與個人強制性聯合供款，成立投資基金作為退休養老之用。澳門特區政府于2018年1月1日正式實施《非強制性中央公積金制度》，用退稅、減稅等優惠性政策鼓勵企業為雇員購買非強制性中央公積金，據澳門金融管理局發布的數據顯示，2018年澳門企業計劃的雇員參與人數為14.8718萬人，占特區人口的38.3%[11]。廣州深圳在政府的政策引導下，作為第二支柱的企業年金逐步形成了一定規模。2005年12月3日，國務院發布了《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》；2012年10月29日，廣州市人力資源和社會保障局下發了《關于推進廣州市企業年金若干事項的通知》；2018年3月28日，深圳市社會保障基金管理局則下發了《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》。

1.1.3 商業養老保險

2016年我國商業養老保險占整個養老保險體系的2%，而全球平均商業養老保險水平為5%。同年我國商業養老保險的保險費收入為1500億元，占我國人身保險種類的4.4%，而發達國家的商業養老保險費所占比重平均超過35%[12]。為了促進商業養老保險的發展，廣州市由政府統一出資，為106萬戶籍老年人每人投了一份20元的老年人意外傷害保險，意在通過政府購買中國人壽的服務，引導老年人增強保險意識[13]。此外，廣州在全國率先展開了推進老年人參保意外傷害險的 “銀齡安康行動”，而截至2017年11月底，廣州市成為全國首個實現“銀齡安康行動”100%覆蓋的省會城市，其中深圳也積極參與了“銀齡安康行動”，絕大部分鎮(區)覆蓋至60周歲以上老年人，覆蓋率達到70%[14]。據澳門社會保障基金官網發布的報告顯示，2018年強制性制度的受益人有29.9418萬人，任意性制度的受益人有6.5247萬人[15]，而非強制性制度中獲批準的公積金個人計劃申請共3.6243萬份，公積金個人計劃參與人數占整個體系的9.04%[16]。據香港強積金管理局發布的報告顯示，2018年強制性公積金計劃累計供款718.31億美元[17]，而據香港保險業監管局發布的長期保險業務的年度統計數字顯示，2018年保險公司管理的退休計劃合約年付供款數額為94億美元[18]。

1.2 養老服務

養老服務是老年人健康生活的保障。全國老齡工作委員會辦公室副主任吳玉韶表示，目前我國90%以上的老年人屬于中低收入群體，養老支付能力較弱，在未來很長一段時間內，我國養老仍以居家養老為基礎。中國即將全面迎來“421家庭”時代，傳統的居家養老模式將無可避免地受到沖擊。而社區養老是破解“421家庭”養老難題的必然選擇[19]。但就目前發展狀況而言，廣州、深圳兩地社區機構中有專門提供養老服務的機構占社區總數不足1%，見表3。

表3 廣州、深圳社區服務機構與設施構成

資料來源：廣州市民政局官網發布的《2019年第一季度民政業務統計表》。

香港的社區養老照顧已經成為養老服務體系中的重要支柱，其社區照顧模式細分了老年人地區中心、老年人鄰舍中心、老年人活動中心、老年人日間照料中心、綜合家居照顧服務、改善家居及社區照顧服務等6種機構，旨在協助老年人盡可能的在熟悉的環境中安享晚年。此外，為實現這一目的，在1969年香港還創立了首支家務助理隊，其中98%的人取得了專門的社會工作學位，且于上崗前均再次接受專業培訓，致力于為老年人提供專業的上門服務。澳門的社區型養老模式具有深厚的社會基礎，遠在葡萄牙殖民時期就衍生出了慈善救濟類養老服務，發展到目前其養老模式呈現出以社區養老為中心，院護照顧為重點的特點。在社區養老服務上，致力于通過設置合理的半徑，成功的將社會服務和社會工作覆蓋到相關人群。

1.3 醫療服務

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》要求“推動優質醫療衛生資源緊密合作，支持港澳醫療衛生服務提供主體在珠三角9市按規定以獨資、合資或合作等方式設置醫療機構，發展區域醫療聯合體和區域性醫療中心。”粵港澳大灣區間的醫療合作，主要體現在合作辦院以及聯合教學兩個方面，見表4。

表4 粵港澳大灣區醫療合作項目

為促進中醫藥融入粵港澳大灣區醫養結合進程，2019年5月10日，來自83家廣東、香港和澳門醫療機構、院校及行業組織組成的粵港澳大灣區中醫中西醫結合護理聯盟在廣州成立。聯盟旨在搭建大灣區中醫、中西醫結合護理交流協作平臺，促進中醫、中西醫結合護理專業發展。而廣東澳門兩地聯手搭建的粵澳合作中醫藥科技產業園，更是促進了粵澳在中醫藥方面的合作，推進了中醫藥產業化的發展。

此外，為解決跨境醫療報銷的問題，粵澳兩地保險業在橫琴率先試點實現“兩地保險、一地購買”，積極推動港澳居民在穗同等享受社會保險待遇，截至2019年4月底，6500多名港澳居民在穗參加養老保險，7000多名在校港澳學生參加醫療保險[22]。

2 粵港澳大灣區養老產業協同發展存在的問題

2.1 粵港澳大灣區一體化建設不足

目前國家僅從宏觀給出了大灣區的發展方向，而對于粵港澳大灣區各城市如何實現一體化發展則沒有具體的方案。大灣區養老產業的協同發展需要基本養老保障體系、養老服務以及醫療保障等方面詳細的一體化建設計劃，并且粵港澳三地的制度、貨幣、醫療等諸多差異，成為協同發展的障礙。

2.2 基本養老保障體系中商業養老保險發展缺失

四地商業養老保險在整個養老保障體系中發揮的作用甚微。雖然廣深在推動商業養老保險的發展上作出了很多積極的嘗試，但目前對于商業養老保險的板塊，大多政策舉措僅針對老年人意外傷害險，商業養老保險產品的種類較單一，不能滿足老年人的個性化需求。政府購買引導老年人增強保險意識的方式難以持續，由于保險產品的特殊性，老年人無法在短期內感受到商業養老保險的必要性，對商業養老保險認知不足與購買意愿低下的問題仍未得到有效解決。此外，廣深在出臺發展商業養老保險措施時，并未同時考慮港澳老年人異地商業養老保險購買的問題。

2.3 四地社區養老服務發展不平衡

四地社區養老服務呈現出廣深發展慢、港澳發展完善的特點。在粵港澳大灣區協同發展的大方向下，發展不平衡無疑是制約其未來協同合作的重要因素。首先，廣深社區養老服務的不完善會成為港澳居民居粵養老的顧慮之一。而社區養老服務是輔助居家養老的方式，過大的質量落差必定會削弱港澳居民異地養老的熱情。其次，港澳社區養老服務的完善不僅體現在社區養老機構的多樣化，更體現在其服務種類的多樣性上。而廣深社區養老服務機構少，兩地服務體系不對稱，很難進行有效的整合。

2.4 沒有發揮中醫藥在醫養結合中的優勢

中醫藥能“未病先防、欲病救萌、既病防變、瘥后防復(指除邪務盡，防止疾病復發)”，具有傳統西醫無法比擬的優勢，故中醫藥與健康養老的融合發展具有巨大的前景。在目前廣深港澳四地的醫療資源對接中，大多數是西醫技術的交流。盡管成立了粵港澳大灣區中醫中西醫結合護理聯盟以及粵澳合作中醫藥科技產業園，但前者自成立后甚少進行切實的交流活動，后者則更加專注于中醫藥的對外產業化發展，對于粵港澳大灣區內中醫藥的協同發展政府支持力度薄弱，未能有效凸顯出中醫藥在醫養結合中的作用。

2.5 跨境醫療報銷困難

為實現粵港澳大灣區醫療資源的融合，各地都在相互進行不同程度的交流，但是粵港澳大灣區的跨境醫療報銷仍然沒有完全暢通。目前跨境醫療報銷的壁壘主要有：跨境保險結算困難和資金流動受阻礙。盡管廣州番禺與香港聯合醫務集團合力創辦了服務站初步探索出了跨境報銷的方式，粵澳兩地保險業也在橫琴率先試點實現了“兩地保險、一地購買”的政策，但就成效而言，服務站的跨境報銷服務只針對于集團的持卡會員以及內地居民，服務范圍局限。自“兩地保險、一地購買”政策頒布以來，港澳居民購買的保單數量仍然較少。

3 粵港澳大灣區養老產業協同發展的政策建議

3.1 逐步分解目標推進頂層設計

國家層面進行的頂層設計是社會發展的權威性保障和根本性支撐[23]。從粵港澳大灣區養老產業的發展現狀來看，區域整合的深化需要制度性整合的推進。“一個國家、兩種制度、三種規則”直接導致了大灣區內生產要素無法高效便捷的跨境流動。且由于粵港澳作為3個獨立發展的區域，存在區域內部競爭，在制定各自的政策文件時，難免會局限于自身的發展，增添了產業協同的難度。因此，由國家牽頭，構建大灣區跨境協同發展機制，把握粵港澳大灣區養老產業協同發展的整體方向顯得尤為必要，逐步分解目標推進頂層設計，由粵港澳三地政府共同參與完成具體規則的制定，明確目標分解細化，逐級地進行分層實施，切實推進粵港澳大灣區制度性變革的進程，實現大灣區的養老產業協同發展。

3.2 大力發展商業養老保險，構建多層次養老保險體系

在商業養老保險領域，針對產品種類較單一的問題，首先保險公司要豐富養老保險產品設計，增加產品種類以滿足不同老年人的個性化需求。其次是政府要發揮作用，一是調動保險公司對于發展商業養老的積極性；二是要細化配套措施，建立有力的風險防控機制，保障資本市場規范的運營和使用養老基金，追求收益的穩定性，確保將來支付的保障性，讓老年人們放心購買。三是政府可通過定期開展講座、發布公益廣告等方式，加深老年人對商業養老保險的了解，提升他們的參保意識；四是政府要注重粵港澳大灣區的整體性政策制定，探索全面實施“兩地保險、一地購買”的有效路徑，實現粵港澳大灣區養老保險的一體化發展。

3.3 完善社區養老服務

加大對社區養老服務的關注度，積極借鑒港澳地區的發展經驗。在模式及制度的構建上，可以邀請港澳相關政府的專業人員以座談會等形式進行專業的指導，在發展的過程中融入港澳地區的特點，實現既發展又融合的目標。同時加強社區養老服務隊伍建設，引進港澳地區專業人才，可與高校建立合作，積極推動養老隊伍職業化發展、培育養老服務志愿者團隊等。

3.4 凸顯中醫藥在醫養結合中的作用

充分發揮廣東省在中醫藥領域的中堅力量，凸顯中醫藥在醫養結合中的作用。建議政府頒布相關的政策措施引導各區域中醫藥特色項目的發展，可以在對港澳居民開放的醫保醫療服務點中增設中醫藥醫療服務，如先增設針灸、推拿等見效快、容納度高的項目，讓港澳地區居民能夠初步了解中醫藥的文化，后續再進一步開設中醫問診的服務，進而讓粵港澳大灣區的老年人都能體會到中醫藥在“治未病”方面的優勢，促進粵港澳大灣區醫養結合的協同進程。

3.5 打通異地保險結算的壁壘

3.5.1 發揮互聯網+與大數據的作用，搭建跨境聯網結算信息系統

據國家人力資源和社會保障部公布的數據顯示，截至2018年5月底，我國異地就醫平臺備案人數達到257萬，跨省異地就醫定點醫療機構數量達到9487家[24]，初步實現了各省間信息互聯互通，解決了異地就醫跑腿報銷的問題。粵港澳三地保險的結算可參照跨省間保險直接結算的方式，建立跨境聯網結算信息平臺，統一接入國家異地就醫結算平臺，讓跨境就醫即時結算，讓三地醫保部門和醫療機構在同一個平臺上辦公，實現信息的互聯互通。

3.5.2 實現基金互通

由中央政府牽頭，帶動三地政府及醫療保險機構實現基金互通。針對三地醫療保險制度尚未協同以及資金流動困難的問題，參加基本醫保的居民可以先通過電話、網絡或經辦機構備案，然后選擇異地就醫定點醫療機構持卡就醫，出院時只需支付自負部分，其余符合規定的費用由基金直接報銷，然后基金會后臺再進行分別的結算處理。