社會組織參與精準扶貧的問題與思考

桂文龍 劉俊棟 蘇治國

摘要 十九大提出動員社會各界參與扶貧開發，大力推進精細化扶貧，社會組織參與精準扶貧將成為未來中國扶貧開發的主要趨勢。精準扶貧中社會組織的參與強化了政府的治理能力和社會組織專業能力，最終促成一個整合各方利益制衡格局的新型精準扶貧模式的形成。分析了當前社會組織參與扶貧開發工作存在的主要問題、產生問題的原因，針對性地提出包括加強法律政策保障、構建協同共扶機制、強化制度建設等在內的措施建議。

關鍵詞 精準扶貧;社會組織;精準識別;合作模式

Abstract The 19 National Congress proposed to mobilize all sectors of society to participate in poverty alleviation and development， and vigorously promote the refinement of poverty alleviation. The participation of social organizations in precision poverty alleviation will become the main trend of poverty alleviation and development in China in the future. The participation of social organizations in precision poverty alleviation will strengthen the governance ability of the government and the professional ability of social organizations. Finally， it promotes the formation of a new precise poverty alleviation model， which integrates the balance pattern of interests of all parties. This paper analyzes the main problems and causes of the current social organizations' participation in poverty alleviation and development， and puts forward measures and suggestions， including strengthening the legal and policy protection， building the mechanism of coordination and mutual support， and strengthening the system construction.

Key words Precision poverty alleviation;Social organizations;Accurate identification;Cooperation model

2013年11月3日，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次作出“精準扶貧”的重要指示;到2020年，實現全面建成小康社會的政治任務已迫在眉睫。扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗也在精準，而精準扶貧的關鍵在于資源的精準分配。多元化主體參與是精準扶貧思維的重要體現，也是發展趨勢。社會組織參與國家精準扶貧工作，是多元主體參與思維的重要表現形式。社會組織以其自身特有的優勢，參與精準扶貧，使得政府與社會組織在精準扶貧上形成巨大合力，發揮巨大功效。

1 社會組織參與精準扶貧的意義

1.1 彌補政府扶貧工作的局限性

過去以政府為主導力量的單一扶貧模式已越來越不能適應國家治理體系現代化的要求，因此，社會組織的參與，可有效緩解政府在扶貧人員投入、扶貧資金募集、扶貧政策執行等方面的壓力，甚至還承擔了政府的幫扶責任，對于政府職能轉變具有積極意義;另外，相比于政府，社會組織具有“天然親民”的優勢，能夠幫助貧困群體消除對“威嚴”的政府行政部門積累的不信任感和恐懼感，搭建起溝通交流的橋梁，減少信息滯留，實現貧困信息的精準輸入與對接。

1.2 提高扶貧的精準性和效率

精準扶貧，其精義在“精準”，但是政府過去的“大水漫灌”[1]，缺乏對貧困群體的差異性甄別，一刀切的扶貧做法造成扶貧工作精準性的下降。社會組織與政府部門的合作，可以有效避免市場失靈與政府失靈帶來的雙重沖擊，使得二者得以充分發揮各自的職能特長，以專業優勢將政策、資金、人員、信息、管理、執行等要素結合起來，做到因戶施策、因人施策，真正實現“靶向給藥”，大幅提高扶貧工作的精準性及效率。

1.3 提高扶貧透明度和公平性

社會組織具有“親民性”，在很大程度上比較了解貧困群體的要求和意愿，因而可以改變傳統扶貧以區域瞄準、盲目扶貧的狀態，將有限的扶貧資源最大限度地合理分配到不同需求群體。同時，在扶貧政策執行過程中，社會組織對政府的政策制定與執行、資金的管理與分配等起到監督和約束作用，避免政府部門在扶貧開發過程中出現權力尋租、貪污腐敗等問題。因此，扶貧機制的運行過程透明，對于貧困群體來說，保障了他們公平的權利和相對公正的待遇。

1.4 有利于降低扶貧成本

社會組織的參與：①以市場化運行機制帶來富足的社會扶貧資本，轉移了剩余的社會勞動資源，避免冗長的行政程序和行政部門間的利益博弈。②社會組織吸納社會資金的參與，彌補政府扶貧資金的短缺狀況，緩解財政壓力，使得精準扶貧工作的深度與廣度提高。因此，行政力量與社會力量的結合，充分激發市場和體制的雙重活力，將社會組織、政府部門、貧困群體形成一個緊密的整體，打造扶貧共同體。

1.5 有利于形成扶貧長效機制 扶貧工作具有全局性、系統性、復雜性的特點，所謂“獨木難支”，政府難以完全應對扶貧過程中的各種未知風險，而扶貧開發過程中任何一個環節的缺失，都有可能造成全局性的失敗。社會組織參與精準扶貧，從人、財、物、智等各方面都與政府通力合作，有效加強了抵抗風險的能力和應對復雜局面的水平，有利于扶貧工作的順利開展和持續，利于解決短暫脫貧后又返貧的困境，對于形成可持續的穩定的長效扶貧機制具有戰略意義。

2 社會組織參與精準扶貧中存在的問題

2.1 法律政策保障機制亟待加強

綜合國家以及民政部門制定的有關社會組織參與精準扶貧的規定，現行的關于社會組織參與精準扶貧的法律規范立法層次低，且權利與義務、設立條件和管理辦法、法律責任承擔等方面的規定，解釋較為模糊，缺乏實質性操作價值，甚至各位階的法律條款之間相互沖突，極大地制約了社會組織參與精準扶貧的進程[2]。據了解，我國大量不具備合法身份的社會組織以“隱蔽”的方式“強行”參與精準扶貧工作，極易引發道德沖突和群體事件，從而致使社會組織由“違規”上升到“違法”，造成各方權益受損。

2.2 社會組織自身發展存在問題 ①我國社會組織參與精準扶貧是十八大以來才蓬勃興起，還處于起步探索階段，而且是實行民政部門和業務部門雙重管理體制，各部門在資金、人員、管理等方面上設置限制，標準不統一，協調性較差。②組織內部缺乏管理規范，尚未形成成熟的管理制度，內部管理松散隨意。因此，社會認同度較低，對優秀人才缺乏吸引力，加之扶貧工作的公益性質，不允許出現絲毫差錯，而能力和水平的提升需要大量的實踐經驗，這就使得社會組織發展進程緩慢，進而直接影響到扶貧成效。

2.3 參與精準扶貧程度低且形式單一

目前我國扶貧系統總體上依然是傳統的從中央到地方的垂直管理系統，在精準扶貧的具體操作過程中，行政力量大包大攬，給社會組織的準入機制設置隱形門檻，導致社會組織在總體扶貧開發中參與程度低。另外，社會組織尤其是慈善組織扶貧方式較為單調，無非是組織募捐，然后將募捐的物品和錢財捐贈給貧困戶;教育扶貧也退變成形式上的支教或贈書活動，亦或是組織與貧困群體進行談話激勵等，這種單一“輸血式”不能從根本上解決貧困問題，不能形成扶貧長效機制，只是變相掩蓋貧困問題，是對精準扶貧理念精髓的歪曲理解。

3 社會組織參與精準扶貧中問題生成的主要原因

3.1 傳統的扶貧理念影響

①社會組織以往的扶貧工作方式，主要是以整體的脫貧數量掩蓋局部的脫貧質量，總體強調“大扶貧”理念。在這種理念的支配下，精準扶貧就轉化為貧困區域的整體脫貧，忽視了少數貧困戶的貧困問題，必然導致扶貧精準性的降低。②傳統的扶貧工作，關注的多是貧困群體物質生活條件的改善，認為精準扶貧工作的涵義僅僅就是貧困群體有吃有喝、有穿有住，卻不能將貧困群體的教育培訓、醫療衛生以及返貧兜底等全面考慮，注重硬件物質條件投入，忽視貧困群體的軟環境建設。③社會組織參與精準扶貧采用“社會組織——貧困個體”的單向資源輸出方式，被動式接收扶貧救濟，忽視了貧困群體的主觀能動性，容易形成貧困群體依賴思維，使精準扶貧退變成扶貧款項的平均分配，脫離精準扶貧的正確軌道。

3.2 扶貧資源共享機制的缺乏

傳統的粗放式扶貧模式容易造成扶貧資源分配不均，進而影響精準扶貧的公平與效率。目前的精準扶貧工作中，社會組織多以某一具體的扶貧項目作為依托，未能將不同領域、不同地域社會組織聯合起來形成扶貧合力，各社會組織間“各自為政”，難以有效協同溝通，降低了扶貧資源的利用率和綜合項目的乘方效果。社會組織與政府間在精準扶貧領域的合作尚屬起步階段，社會力量與行政力量未能充分融合，未能積累足夠的資源共享經驗，造成大量的扶貧資源閑置浪費，扶貧資源碎片化狀態加劇了扶貧資源共享機制的建立。

3.3 法律政策的長效保護機制缺乏

從目前我國現行法律法規和政策來看，社會組織參與精準扶貧的法律基礎十分薄弱。從社會組織的設立到參與精準扶貧領域的角色定位、權利與義務、扶貧資源的分配再到扶貧運作的監管歸責、績效反饋等，沒有法律法規的明文規定，即使有某些原則性要求，也由于概念模糊缺乏實質性操作。因此，欠缺翔實的法律明文規定，使得社會組織參與精準分扶貧工作難以長期為繼。雖然國家倡導多元化主體參與精準扶貧工作，但是領導人的講話、要求和扶貧工作會議這些原則性戰略方針，只是為精準扶貧指明大的方向，具體的實施，還是需要法律政策的細節規定，建立起精準扶貧的長效保護機制，才是長遠之策。

3.4 社會組織與政府部門合作機制缺乏

傳統的以政府扶貧為主導模式，遵循全能型政府的思維邏輯，認為政府應當包攬扶貧工作的一切，政強社弱的格局造成政府在扶貧領域的“壟斷”大大降低了社會組織的“存在感”，習慣性地將自身作為政府扶貧的“傳話筒”和“附屬物”，進行扶貧職能的自我弱化。由于社會組織參與精準扶貧工作取決于政府的權力讓渡和行政許可，政府若引入社會力量參與精準扶貧，就形成了實質上的領域競爭，是對政府權力的挑戰，威信的質疑。政府即使在扶貧工作中遇到各種困難，囿于政治因素的考量，會加大對社會組織參與精準扶貧工作設置準入障礙力度，排斥非行政力量，控制精準扶貧領域的絕對話語權。正是缺乏有效的合作機制，直接限制了社會組織參與精準扶貧領域，使得社會組織的扶貧效率大打折扣[1]。

3.5 成熟的監督績效機制缺乏

社會組織參與精準扶貧工作，采用的是“類行政組織”的較為封閉的運行管理模式，其運作缺乏公開透明的監督機制。由于社會組織在扶貧工作中的公益性以及法律政策的模糊性和政府審計問責人員的匱乏，監督真空使得假借扶貧之由騙取國家貸款、謊報項目、貪污挪用等丑聞屢見報端。在社會組織參與精準扶貧實踐過程中，往往出現“重投入，輕產出”的現象，績效反饋機制可以規避社會組織參與精準扶貧工作中的政策執行偏差，提高扶貧的精準性。社會組織的扶貧開發工作由于復雜性的特點，使扶貧工作效率的界定、評估、反饋更為困難，而當前的扶貧績效考核辦法只能給出一個總量上的大概評估結果，對后期精準扶貧執行過程的糾錯指導作用不明顯。

4 提升社會組織參與精準扶貧能力的對策建議

政府與社會組織合作，共同推進精準扶貧事業進程，勢必成為新形勢下扶貧開發的主流模式[3]。相較于政府行政力量推進的扶貧開發工作，在法律身份、資源保障、能力水平等方面的優勢，社會組織參與精準扶貧必須做好相應的保障工作。

4.1 明確社會組織參與扶貧工作的法律地位及角色定位

確保社會組織參與到精準扶貧工作，國家必須制定并出臺專門的扶貧法規法規，使社會組織參與精準扶貧由政策扶貧轉化為法律扶貧，通過建立包含各法律位階具有操作性的法律法規，解決社會組織在精準扶貧工作中出現的權利責任義務等問題，使社會組織參與精準扶貧的標準、性質、管理、運行皆受到法律法規的保護，扶貧開發做到有法可依。同時，在扶貧開發的全過程中，社會組織應當對自身的角色有精確的定位。在貧困群體識別和扶貧政策制定階段，社會組織要發揮組織的靈活性、專業性特點，積極發現識別貧困群體，并在扶貧政策的制定過程中，充分考慮貧困群體意愿，為政府的決策提供意見和建議;在扶貧資源的社會籌集階段，要發揮其公益性的特點，積極籌措扶貧款項，聯系扶貧項目，配合行政部門做好社會資金“籌資人”角色;在整個扶貧開發的過程中，要貫徹“監督者”宗旨意識，敢于同損害扶貧開發工作的現象作斗爭。

4.2 “政府主導、市場能動、社會參與”的協同機制

精準扶貧工作應該遵循的一個基本原則就是將政府、社會組織、社會公眾相結合，讓扶貧政策在服務貧困群體時實現效益最大化，社會組織協同正效應的發揮要求在扶貧開發過程中的每個環節都有社會組織的參與。政府還應運用合理的市場手段推進精準扶貧進程，讓社會組織理解僅靠行政力量而不依靠市場和社會是很難完成扶貧開發工作的，讓社會組織主動承擔精準扶貧中的社會責任。同時，在各方合作的過程中，要為社會組織留足充分的發揮空間，不能僅僅停留在口頭上，要以堅實的制度為基礎。政府在扶貧開發中擁有強大的資源優勢，可以為社會組織提供政策、財政、技術、服務以及其他資源的便利。社會組織利用這些稀缺資源，再結合自身在精準扶貧中信息獲取、身份信任、市場操作等有利條件，擴大精準扶貧合作網絡，通過各主體的協同互助，共同促進精準扶貧工作的發展，形成扶貧開發的強大合力。

4.3 提高社會組織參與扶貧工作的能力與水平

首先要提高社會組織在精準扶貧領域的專業化水平。在精準扶貧實踐過程中，應該重點做好扶貧項目設計、貧困對象能力提升、扶貧政策執行的監測和績效反饋。在扶貧項目的設計過程中，要進行充分的調研活動，厘清貧困地區貧困群體的致貧原因、特點、需求，制定針對性扶貧政策，引進精準的扶貧項目;對于貧困對象的能力提升，要培養貧困群體自我發展自我提升的愿望和能力，以參與式扶貧方法引導他們進行自我管理;在扶貧政策執行過程中，要做好監測監督工作以及項目完成后的績效反饋，對有關問題進行積極整改。其次，要完善社會組織的管理能力。建立社會組織法人治理結構，充分發揮監事會組織決策、執行、績效等方面的監督制衡作用;發掘理事會成員的社會關系網絡，為社會組織在扶貧資源籌集、貧困信息采集、人員后備培養等提供便利條件;健全組織內部管理制度，通過建立組織章程、管理辦法等形式將信息公開、財務批露等及時對外公開，接受各方監督;完善組織人員參與精準扶貧工作的準入標準，培訓社會組織扶貧開發人員的專業能力，灌輸正確的扶貧理念;要處理好目前的雙重管理體制關系，在政府民政部門和業務主管部門之間找到自身位置。

4.4 加強社會組織參與精準扶貧的制度建設

①完善績效考核制度。檢驗社會組織的精準扶貧工作效果，就必須通過績效考核的方式核算扶貧開發過程中的顯性成本與隱性成本，比較扶貧資源投入與脫貧收益產出。在扶貧政策制定之前，就必須建立針對性的績效考核制度，制度內容要科學合理全面;②建立專項監管制度。主要包含監督和管理兩個部分，在社會組織進行精準扶貧的過程中，要把內部監督和外部監督結合起來。同時，要逐步取消目前社會組織的雙重管理制度，建立社會組織登記管理制度，減少政出多門的管理混亂情況發生;③健全扶貧激勵制度。如制定稅收優惠政策，對參與扶貧開發的社會組織實施稅收減免優惠;制定財政補貼政策，對取得一定成績的社會組織進行資金補貼[2];對于扶貧開發工作中，社會組織的突出事跡、先進經驗、優秀人員等，媒體可以積極報道，表彰先進，樹立典型;各社會組織之間可以召開扶貧工作經驗交流座談會，向取得成績的社會組織學習經驗。

4.5 創新社會組織參與扶貧工作的方式

社會組織進行精準扶貧工作，要不斷創新工作方式，將創新活力注入扶貧開發，打破以往沉悶單調的扶貧格局。①社會組織要注重對貧困群體的教育培訓工作，幫助他們樹立自我脫貧的決心和志氣，培訓他們一定的職業技能。②堅持項目引進原則，培養扶持貧困地區本土產業，因地制宜制定本地產業發展戰略[4]，以項目創收帶動產業循環。③在“互聯網+”的時代，可以借力電子商務平臺，組織建立一支特色農產品跨境電商創業團隊;四是發揮當地龍頭企業的經濟帶動作用，就地消化富余貧困勞動力，也可以讓貧困個體以扶貧補助款、專業技術、土地等各種資本加入企業，成為企業股東，參與企業利潤分紅。

5 結語

扶貧開發是一項影響小康社會建設進程的時代大事。新形勢下，政府職能改革變化促進了政府行政力量、社會組織力量、個人力量的相互融合。合作協同式精準扶貧模式，是時代發展的選擇。社會組織要勇于承擔歷史重任，在探索中發展，在發展中完善。政府與社會組織的通力合作，勢必形成一支強大極具凝合力的扶貧戰隊，堅決打贏扶貧攻堅戰，早日迎來全面小康社會。

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