特朗普強化對委內瑞拉制裁，馬杜羅能扛住嗎

王鵬

今年3月，特朗普政府以參與販毒、支持恐怖主義和腐敗為由，向美國法院提起針對馬杜羅總統以及多名委內瑞拉政府官員的刑事指控。特朗普政府上任以來頻頻推出針對委內瑞拉的制裁措施，其內容主要涉及石油貿易和金融，以及馬杜羅政府高官和軍隊高級將領。這些制裁措施是特朗普政府“極限施壓”戰略的組成部分，其意圖是逼迫馬杜羅總統下臺、實現委內瑞拉的政權更迭。目前，委內瑞拉正處于極為不利的內外形勢之中，馬杜羅政府在應對美國制裁壓力的過程中將面對前所未有的挑戰。

制裁逐步升級

委美關系在20世紀90年代末開始跌入低谷。2010年以來，兩國一直沒有互派大使。2019年，在特朗普政府承認瓜伊多為委內瑞拉“臨時總統”之后，馬杜羅政府宣布與美國斷交。

從小布什政府到奧巴馬政府，再到特朗普政府，美國不斷采取單邊制裁向委內瑞拉施加壓力。2006年，小布什政府指責委內瑞拉未能在國際反恐行動中采取有效措施，因而對該國實行武器禁運。2008年，奧巴馬政府以委內瑞拉資助恐怖主義組織為由，對一批曾在查韋斯政府擔任官職的委內瑞拉公民進行制裁。

時至2014年，美國提升了對委內瑞拉的制裁力度。美方聲稱馬杜羅政府侵犯人權、殘酷鎮壓了當年爆發的反政府抗議活動。同年12月，美國國會通過制裁委內瑞拉法案，授權奧巴馬總統停止向那些濫用權力、侵犯人權的馬杜羅政府官員和軍人發放入境美國的簽證，并凍結他們在美國的個人資產。此后，奧巴馬政府每年都要制裁一批馬杜羅政府官員和委內瑞拉軍隊將領。奧巴馬總統還在2015年簽署一項行政令，把委內瑞拉列為美國國家安全的“特殊威脅”。

特朗普政府上臺后，更是全面升級對委內瑞拉的制裁力度。2017年至2019年，特朗普政府以委方有人參與販毒、洗錢、支持恐怖主義為名，先后實施30輪制裁，制裁對象涉及大約200個委內瑞拉人員與實體。被制裁的人員主要是馬杜羅政府的現任及前任高級官員（包括馬杜羅總統）、高級軍官和情報官員，被制裁的實體包括委內瑞拉石油公司、委內瑞拉中央銀行和委內瑞拉經濟社會發展銀行。此外，特朗普政府還強化了對委內瑞拉的金融和貿易制裁：禁止美國企業投資委內瑞拉企業，禁止美國金融機構參與委內瑞拉發行新債券和股權的相關交易;禁止美國公民個人和實體參與委內瑞拉“石油幣”交易和黃金交易;禁止美國公民個人和實體與委內瑞拉石油公司進行貿易。

2019年8月5日，特朗普總統簽署行政令，凍結委內瑞拉在美國的全部資產，懲罰那些繼續與委內瑞拉保持業務往來的企業。這是美國在1988年凍結巴拿馬諾列加政府在美資產之后，再次對一個西半球國家實施此類制裁。這也是迄今為止美國對委內瑞拉采取的最嚴厲制裁措施。

采取“極限施壓”策略

特朗普政府自上臺以來，在對拉美政策上保持出擊態勢，一方面強行調整現有的經貿合作安排，另一方面以各種制裁措施打壓所謂的“暴政國家”——委內瑞拉、古巴和尼加拉瓜。在2020年大選即將到來之際，特朗普政府利用一切有利條件，對委內瑞拉施加壓力，旨在希望委內瑞拉政局向著有利于己的方向轉變，以提振選情。

特朗普政府對委內瑞拉實施的石油貿易制裁是其強化對委制裁最關鍵一步。這一制裁使委內瑞拉在石油生產和出口方面陷入困境：不僅原油生產和運輸能力受到損害，還失去了來自美國的石油現金流，汽柴油供應出現嚴重的短缺。

而對委實施的一攬子貿易、金融、人員和實體制裁則是“極限施壓”的組成部分。在這一策略的指導下，特朗普政府在政治上支持瓜伊多，不斷以污名化手段打壓馬杜羅政府;對馬杜羅高官和軍隊將領進行制裁，以便分化瓦解委內瑞拉政府和軍隊;在西半球范圍內孤立委內瑞拉，不斷在美洲國家組織發起譴責該國的投票表決。特朗普政府還屢屢做出武力恫嚇，在4月初宣布將與22個伙伴國舉行大規模禁毒演習，并為此在加勒比海和東太平洋部署大量軍艦、偵察機和特種部隊，而部分演習實際上就在委內瑞拉領海附近舉行。

2020年3月12日，委內瑞拉總統馬杜羅宣布，自15日起暫停所有來自歐洲和哥倫比亞的航班，并要求美國立即取消對委制裁。

在“極限施壓”策略的基礎上，特朗普政府在今年3月還拿出一個“軟”招，也就是名為“委內瑞拉民主過渡框架”的政治方案，試圖迫使馬杜羅政府接受一條“連續性的退出路徑”。這份提案主張：馬杜羅必須辭去總統職務;委內瑞拉國會選舉產生一個得到多數政治力量認可的過渡政府，由其執政至大選舉行和新政府成立;大選將在6至12個月內舉行。美方強調，對委制裁措施將一直有效，直至馬杜羅政府同意接受政治過渡方案。

政局將如何演化

特朗普政府強化對委制裁舉措建立在對時機的精心選擇之上。目前，委內瑞拉面對著近20年最復雜的內外形勢。

第一，經濟危機日趨嚴重。2019年，委內瑞拉國內生產總值增長率為-23%。這意味著該國經濟已經連續六年處于負增長。聯合國拉美經委會估計，2013年至2018年，該國國內生產總值累計下降47.8%。

第二，政治分化加劇。2019年1月，馬杜羅開啟第二個總統任期（2019-2025）;與此同時，瓜伊多自立為“臨時總統”，并得到美國以及一些拉美和歐盟國家的承認。瓜伊多及其支持者還發起挑戰馬杜羅政府合法性的抗議和破壞活動，鼓動軍人作亂，委內瑞拉政局一度呈現極不穩定的狀態。

第三，新冠疫情更加惡化了委國內局勢。馬杜羅政府在2020年3月13日宣布全國進入警戒狀態，以便應對疫情。目前，委內瑞拉的基礎設施和物資供應都存在嚴重的不足。由于旱情嚴重，全國最大水電站——古里水電站無法正常運轉，醫院普遍存在嚴重的停電現象。經濟形勢惡化使食品進口數量下降，而汽油短缺使政府無法有效地分配食品。普通民眾不得不外出尋找食物，因而難以進行自我隔離。

第四，地區外交壓力加大。隨著拉美地區政治格局整體“向右轉”，馬杜羅政府面對越來越多來自本地區國家的敵意。2019年以來，薩爾瓦多布克爾政府、玻利維亞阿涅斯政府和危地馬拉賈馬太政府都在成立之初宣布，承認瓜伊多為委內瑞拉合法領導人。在地區多邊合作方面，當年由委內瑞拉推動成立的南美國家聯盟已經解體;而2019年成立的南美進步論壇成為一個由右派和中右派執政國家組成的地區集團，委內瑞拉被排除在外。

而就整體而言，對馬杜羅政府最突出的制約因素還是石油業的持續衰落。由于長期投入不足，委內瑞拉的原油產量在近年持續下降。歐佩克數據顯示，該國原油產量在2019年第三季度已經降至71.4萬桶/日;石油出口額已經從2014年的717.31億美元萎縮至2018年的346.74億美元。

2020年，委內瑞拉的石油生產和出口環境將進一步惡化：外國企業擔心受到制裁，不得不停止在委內瑞拉的石油生產活動;國際油價大跌和美國的制裁使委內瑞拉的石油出口盈利空間大幅萎縮;由于未能如期歸還債務和政治原因，國際貨幣基金組織、美洲開發銀行等國際金融機構已暫停對委內瑞拉發放新貸款。對委內瑞拉而言，石油收入的進一步下滑是大概率事件，而這一收入是其最重要出口收入和財政收入來源。因此，馬杜羅政府的經濟基礎將進一步受到削弱。

雖然既有經驗表明，馬杜羅政府不會輕易屈服于美國的制裁壓力。但是，近年來委內瑞拉所面臨的復雜內外形勢已使馬杜羅政府相當脆弱，它能否應對美國制裁帶來的挑戰越來越成為一個巨大的未知數。

本文責編 范慶華