境外民辦高校分類及管理結構分析

李紅英 耿江濤 匡增意 黃嘉佳 劉俊娟

【摘? 要】民辦高校分類管理，是解決民辦教育宏觀與微觀的管理和運行的矛盾、推進民辦高校合理化管理的有效路徑。為比較借鑒境外民辦高校分類管理的成熟經驗、總結吸收其合理有效的做法，本文對境外民辦高校內部管理的實踐進行分析研究，力爭為構建和完善民辦高校分類管理和管理結構提供有益的參考和啟示。

【關鍵詞】民辦高校;分類管理;管理結構

引言

將民辦高校劃分為營利性與非營利性法人組織，并實施不同的行政管理，是西方很多國家的通用做法。事實上，國內“民辦非企業單位”的法人定位，讓民辦高校遭受身份的尷尬。因為不是企業，很難做到真正的自主辦學、自我管理、自求發展;又因為不是事業單位，很難享有與公辦高校同等的法律地位和其他待遇。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出要“實行營利性與非營利性民辦學校分類管理試點”。本文擬在分析境外民辦高校分類管理成熟經驗和總結吸收民辦高校有效做法的基礎上，探索民辦學校的分類管理和管理結構，力爭為構建和完善民辦高校分類管理和管理結構提供有益的參考和啟發，為宏觀教育決策提供依據和參考。

1.港澳地區民辦高校的分類特點

1.1香港特區

香港的高等院校分為政資和自資兩種，與內地公辦院校和內地的民辦院校一樣，自資院校類似內地的民辦職業院校。在香港，上大學政府有很多補貼，但自資課程則是指自費的課程，不在政府的補貼范圍之內。在香港，私立大學并不如公立大學普遍，只有香港樹仁大學較為著名。恒生管理學院、東華學院等亦有開辦學士學位課程，故亦可視為私立大學。以香港大學管理為例，香港大學內部管理模式是在以校董會為首的內部管理機構的帶領下，組織討論并制定出高校的具體工作事宜;香港回歸之后，香港大學的董事會由香港特別行政區政府為首的香港各界人士組成，這些人士中有特別行政區長官，也有大學的教授等，他們就香港大學的一些重大問題和基本問題進行討論，決定大學條例的內容。香港大學繼承了傳統，由政府對大學專門立法，港大校董會則根據條例制定更詳細的內部組織規程，即香港大學內部管理模式。

1.2 澳門特區

澳門的現代高等教育發展只有30多年，早期由于高等院校較少，提供的課程及學術范疇亦較為單一。隨著院校增加和社會對不同專業知識的需求，課程類別日益多元化。澳門現有10所高等院校，其中4所為公立，6所為私立。2018-2019學年，各院校教學人員共2，265人，高等教育課程注冊學生32，750人，并有267個高等教育課程運作，當中包括博士學位、碩士學位、學士學位、高等專科學位、學位后文憑及高等教育文憑課程。另外，2018年共有19所外地高等院校經批準在澳門開辦了34個高等教育課程。

2.國外民辦高校的分類管理特點

2.1營利性私立大學在西方國家逐漸興起

縱覽各國私立教育的立法及行政規制情況，公益性仍然是當今世界私立大學的主流，多數國家法律目前尚未許可成立商業化、營利性的私立大學。歐美國家的私立教育，非營利性是私立大學的主體，隨著西方國家經濟社會的發展以及人們對教育消費觀念的改變，出于拉動需求和驅動利益等原因，一些國家和地區興起營利性私立大學。尤其是美國的營利性私立大學得到充分發展。美國存在不少的營利性私立高等教育機構，擁有幾十家諸如阿波羅教育集團、德夫里教育公司等教育類上市公司。營利性大學與非營利性大學的根本區別在于，營利性大學主要目的是為了獲得商業成功。這些營利性大學在申報時一般按照公司法人對待，不僅要依法照章納稅，而且得不到各種基金會、個人捐贈者、聯邦政府、州政府以及地方政府的各種捐贈款，其90%的收入來自學生所交的學費。

近年來，西方一些國家由于經濟不景氣導致財政狀況不佳等原因，不僅大力推進公立教育民營化改革，更是放松對私立教育（包括營利性私立教育）發展的管制，由此催生越來越多營利性私立學校的創建與成長。據了解，英國、日本、韓國、印度、俄羅斯、菲律賓、新西蘭、馬來西亞、澳大利亞等國家現在都出現一批營利性的教育機構。

2.2國外民辦大學的分類管理實例

民辦大學法人分類既受到所在國家法律傳統的影響，也受到其教育發展歷史傳統的影響，以此決定學校是受公法、私法約束還是由合同法規制，以及學校受公權力影響的程度和自身擁有的自主權。一是將民辦大學歸為私立財團法人，通常情況屬于非營利性法人，受到一定的法律及政府規制。二是民辦大學較少受公權力的約束，具有較大的辦學自主權。長期司法實踐和行政規制的過程中，逐步形成營利性民辦大學法人與非營利性民辦大學法人兩個分類。

例如，美國私立大學分為營利性私立大學和非營利性私立大學兩類，在注冊辦學時舉辦者就必須明確。非營利性私立大學即為非營利性組織，根據美國稅法規定，可以獲得免稅資格;營利性私立大學則被要求到工商部門注冊為企業，按照公司管理進行運作，照章納稅。日本根據《私立學校法》規定，私立大學必須由依法設立的學校法人設立。學校法人屬于財團法人的一種類型，屬于非營利機構，不能從事法律規定以外的營利性活動。日本政府允許設立營利性教育機構，但是不能成為私立大學;營利性教育機構受公司法調整，不在《私立學校法》調整范圍。韓國非營利性私立大學是學校法人，營利性私立大學在法人屬性上是舉辦公益性事業的公司法人。韓國政府明確禁止私立大學成為營利性學校。法國辦學者在申請設立私立教育機構時，必須在協會、基金會和企業三者中進行選擇。設立程序上，非營利性私立大學由教育行政部門審批注冊，營利性教育機構在工商部門注冊登記。稅收政策上，營利性私立大學的社會捐贈不能為捐助人抵稅，非營利性私立大學的社會捐贈可以抵稅。

營利性與非營利性私立大學的分類管理方面，西方國家的做法具有很大類同性，主要根據辦學目的和行為進行分類。凡是要求獲得商業利潤的私立大學，都會被認定為營利性私立大學，要求遵循民商法，到工商部門注冊為企業法人，照章納稅，不享有免稅政策，而且也不能接受政府財政直接資助和其他社會資金捐贈;而非營利性私立大學則被視為財團法人（如法國）或獨立的學校法人（如日本、韓國），被視作非營利性法人，舉辦者（出資人）不享有其投入學校資產的剩余索取權及剩余控制權，但學校法人一般可以享受國家免稅政策，接受政府財政資助及社會資金捐贈。

2.3國外民辦大學的管理機制

非營利性私立大學在法人管理尤其是學術管理上，享有高度的自主權和自治權，即使是接受財政資助的非營利性私立大學，政府機構一般很少直接干預其內部的管理活動。內部管理上，非營利性私立大學實行董事會（理事會）領導下的校（院）長負責制，在法人管理結構安排上，強調多方管理，重視民主管理。至于營利性私立大學的管理問題，西方國家大多數秉承“自由、自愿、自主”精神，主要讓其依據商業規則和市場原則進行，政府一般不干預學校的事務。以美國為例，美國除了非營利性私立大學外，還存在營利性私立高等教育機構，其管理結構的特征與非營利性大學管理結構存在明顯的區別。營利性大學在美國既是商業性機構又是學術機構，既要接受來自教育管理機構的管理監督，又要接受來自工商登記、稅務管理等部門的管理監督。營利性高等教育機構只須向大學董事會負責，原則上遵循國會、聯邦政府、州及地方政府的相關教育條款，但不一定必須執行，也不一定為所在地區服務。外部管理上，由于私立營利性高等教育機構為私人、宗教團體所屬，因此美國聯邦、州及下屬高等教育行政機構都無權插手營利性大學管理，很大層面上是通過學生資助及資格認證來施加影響從而達到宏觀調控的目的。

相對來說，民間組織機構的評估對營利性大學有著較大的制約作用。內部管理上，營利性大學的管理更接近于企業模式，主要采用專業管理，多數營利性大學都歸母公司所有，如著名的鳳凰城大學即為阿波羅集團所有。營利性大學內部設有董事會，但董事會成員由母公司任命。營利性大學一般采用股東型管理結構模式進行運營，員工擁有對公司的所有權，教師、院長、校長，甚至是注冊主任、招生代表，往往都持有大學股票。當大學的所有者營利時，每個股東都會分到利潤。將學術領域與管理領域分開是營利性大學管理區別于傳統大學的又一個關鍵特點。在營利性大學中，教授不是大學的“主人”而是雇員，教師雖是大學學術生活的中心，但不具有高校的大部分權力，雖然參與教學大綱的開發，但對大綱開發沒有決定權。教師不參與學校的管理工作，只是專注于“產品”的生產，投身于課程和教室中的學生，管理工作則由校長和院長等專業管理人員負責。與傳統大學一般實行教授治學、多方共同管理不同，營利性大學大多采取科層管理模式，其管理等級森嚴，董事會是學校最高決策機構，對所有事情具有最終審判權，學校內部事務實行董事會領導下的“經理（校長）負責制”。一般來說，這種管理模式的民主化程度較低，但管理的效率相對較高，這是與營利性大學的商業化運作方式相適應的管理模式。

3.國外著名私立大學的管理特征

3.1美國私立大學的董事會管理模式——以耶魯大學為例

董事會是大學的最高權力機關，把持大學發展的宏觀政策和方向 ， 一般由校外代表組成。私立大學的董事會由前任董事和校友會選舉產生，其成員來自廣泛的社會階層，隨著大學的發展越來越體現籌集資金的功能，財團基金會、大公司和校友是它的最主要成員來源。董事會主要制定大政方針（私立大學董事會籌集經費是主要任務），而將學校內部日常事務的管理權力 ， 委托給由它推選出的法定代表人和執行官——校長， 將校內的學術管理事務權力交給學校教師評議會，在校長主持下教師評議會負責學術工作和其它教學行政工作， 成員由校長、工會代表、教師代表、學生、職工和家長代表共同組成，決定學校的重要事項。此外，美國對私立大學實施管理還主要依靠社會的評估機構。私立大學十分重視社會評估組織對其質量的評估， 因為這樣其辦學質量才能得到社會的檢驗和認可。

耶魯大學（Yale University）是一所坐落于美國康涅狄格州紐黑文市的私立大學，始創于1701年，初名“大學學院”（Collegiate School）。耶魯大學是美國歷史上建立的第三所大學，今為常春藤聯盟（The Ivy League）的成員之一。耶魯大學現由校長彼得·沙洛維和大學的理事會監督，負責大學治理和政策的制定，即官方上為人所知的耶魯集團。 同時，耶魯集團還受大學內閣的領導和支持，大學內閣是由校長召集的院長、副校長和其他高級學術和行政領導人組成的咨詢機構。耶魯大學董事會（正式名稱為耶魯集團）是耶魯的執政和決策機構。理事會擔任受托人，以確保大學的學術和行政領導能力得到良好的政策與實踐的指導，并擁有充足的資源，以推進完成耶魯的使命。理事會注重平衡現在的教師、學生、校友和員工與后代人的需求。董事會有17名正式成員：大學校長擔任董事會主席，10名被任命的繼任理事和6名當選校友理事。此外，康涅狄格州州長和副州長也自然是董事會成員。董事會一年至少召開五次，通常在紐黑文。耶魯大學的治理特點主要體現為：民主式集權管理、決策中心多元化、權力機構制約原則。（1）民主式集權管理。作為美國“中央集權式”管理的代表，耶魯大學集權不是獨裁，是民主的集權。耶魯大學正是通過學術權力與行政權力的充分行使實現了民主性的特征。（2）學術權力。盡管耶魯大學的領導者處在凸顯的重要地位，然而真正決定大學發展方向、辦學特色、學術水平的是教師。耶魯大學教師作為教授會的成員，直接參與制定學術和學校相關各項政策。不僅如此，作為耶魯大學另一主要群體——學生，可以直接向校董事會提出建議或反映情況。（3）行政權力。耶魯大學的行政權力分為董事會、院、系三個層級，校長是最高行政長官，擁有最高執行權，但是校長沒有直接任命院長、系主任的權力，只擁有與相關人員商議后的推薦權，董事會任命包括校長在內的各層級行政負責人。每一層級的決策計劃都由下一層的預算報告為基礎，這些報告由教師組成的各個委員會經過討論和調查后提交。（4）決策中心多元化取向。建校伊始，董事會是耶魯大學的唯一決策主體。1827年，耶魯大學成立校友會，加強與優秀畢業生的聯系。20世紀初，耶魯大學開始啟用康涅狄格州以外不信教的董事。之后，耶魯大學董事會成員構成發展為由校長、州政府官員、校友和其他來自不同行業不同領域的原董事繼承人組成。在老德懷特校長、杰里邁亞·戴校長和伍爾西三位校長的努力之下，教授治校合法化，教授會成為耶魯大學學術事務的決策者。隨著耶魯學校規模的不斷擴大，學生參與大學管理的要求日趨強烈，耶魯大學與學生的關系也發生了變化，學生成為大學治理主體的一部分。耶魯大學的決策從單純由公理牧師構成的董事會演變為校長、州政府官員、校友、社會各行業代表參與董事會決策;各類常設委員會和非常設委員會、教授會、學生評議會、以及校級負責人、系負責人等共同參與決策。耶魯大學的治理理念是：決策中心根據現實的需要可以隨時增加。（5）權力分解制衡原則。為避免權力的失控和濫用，耶魯大學不斷調整治理機制，實現權力分解和制衡。集體領導是實現權力分解的有效途徑之一，因此，耶魯大學始終以董事會為最高權力機構，學校的重大決策和行政人員的任命都由董事會來決定。同時。通過適當的權力分解和調整，形成了目前決策、執行和監督分離的權力結構模式。因此，政府的干預、市場的影響和學術權力的作用，構成了耶魯大學管理機制權力制衡的合力，促使耶魯大學多層次現代管理機構的形成。

3.2澳洲私立大學管理特點——以澳大利亞圣母大學為例

澳洲私立大學董事會擁有大學治理和管理的權責，其主要職責是確定戰略方向和大學的發展、監督和評估戰略實施效果。董事會的大部分職責是由其專門委員會行使。

澳大利亞圣母大學（簡稱UNDA）成立于1989年12月，是澳大利亞第一所天主教大學，也是澳大利亞僅有的兩所私立大學之一。該校是受到美國圣母大學的激勵而開辦的，也是其在澳洲的姐妹學校，可以說兩校有著很深的淵源。美國圣母大學是世界上最著名的天主教大學之一，澳洲圣母大學一直以來將其作為學習的典范，兩個學校在教學和學生交流等方面保持著密切的合作關系。澳大利亞圣母大學由大學院士和董事會雙層機構管理，大學院士是一個“自我延續的機構”，由六名成員組成，任何時候他們都必須是“印第安納州圣十字會教士協會成員，其中六人是協會外成員”。大學院士是大學最初創始人的合伙人，擁有決定授予董事會的權力。大學院士批準的新章程，除了為院士保留的這些權力之外，將治理的一般權力授予董事會。這個董事會由圣十字會的成員以及非圣十字會成員組成。 董事會每學年至少舉行三次定期會議，并在下列委員會中運作：執行委員會，治理和提名委員會，學術和教師事務委員會，學生事務委員會，投資委員會，財務委員會，大學關系與公共事務和通信委員會，社會價值與責任委員會，審計委員會，體育事務委員會，設施和校園計劃委員會以及薪酬委員會。

4.結語

民辦高校分類管理是我國民辦教育改革發展的長遠戰略性問題。以上對境外民辦高校內部管理實踐進行的分析研究，為借鑒境外民辦高校分類管理的成熟經驗、總結吸收其合理有效的做法，力爭為構建和完善民辦高校分類管理和管理結構提供了有益的參考和啟示。

參考文獻

[1]陳鋒正，苗彥愷.我國高校分類管理政策變遷的制度邏輯：結構特征、路徑依賴與動力機制[J].河南科技學院學報，2019，39（12）：7-12.

[2]雷家彬.高校分類管理制度與政策：國外經驗與啟示[J].中國高教研究，2019（07）：47-55..

[3]劉熙.法人治理體系下民辦普通高校董事會制度研究[J].浙江樹人大學學報，2016（2）.

[4]胡大白.民辦高校法人治理結構初探[J].黃河科技大學學報，2015（4）.

[5]任奉龍，張文雯.新常態下我國民辦高校內部治理模式的路徑選擇[J].學理論，2016（2）.

[6]劉星穎.民辦高校內部治理結構優化研究——以C學院為例[D].四川師范大學學報，2017，5.

基金項目：①廣東省教育廳2019年度普通高校特色創新類項目（編號：2019GKTSCX152）;

②中國高等教育學會外國留學生教育管理分會2018年度科研課題（編號：2018-2019Y033）;

③廣東省教育廳2018年度重點平臺與科研項目特色創新項目（編號：2018GWTSCX030）;

④廣東省教育廳2018年省高等職業教育教學質量與教學改革工程教育教學改革研究與實踐項目（編號：GDJG2019309）;

⑤ 廣東省高等教育學會高校外國文教專家工作委員會2018年度科研項目（編號：201802）;

⑥ 廣東省教育廳2017年重點平臺及科研項目特色創新項目“粵港合作背景下高職院校國際化人才培養研究”（編號：2017GWTSCX061）

⑦涉外教育研究院2020年度專項研究重點課題（編號：SWJY202001）。

作者簡介：李紅英（1966—），講師，碩士，廣州涉外經濟職業技術學院華文與國際教育學院副院長。研究方向：課程研究，雙語教學;

*通訊作者：耿江濤（1965-），副教授，高級工程師，華南師范大學博士生，廣州涉外經濟職業技術學院華文與國際教育學院院長。研究方向：大數據應用技術，雙語教學;Email：2687672415@qq.com;

匡增意（1962-），副教授，碩士，廣州涉外經濟職業技術學院常務副校長。研究方向：高職教育管理;

黃嘉佳（1988-），講師，碩士，廣州涉外經濟職業技術學院華文與國際教育學院學院專任教師。研究方向：高職英語教學、雅思教學;

劉俊娟（1990-），講師，碩士，廣州涉外經濟職業技術學院外國語學院專任教師。研究方向：高職教育教學、課程研究。