突發事件環境下的社會共治探討

顏龍

社會共治現象是由傳統高權行政演變而來的一種新的社會治理模式。我國自改革開放以來，經過多年的發展，傳統的全能型政府管理模式也逐漸演變成社會共同治理模式。文章以社會突發事件為現實視角，從社會共治理論基礎入手，分析中國社會共治的現實基礎與困境，初步探討了從政府，社會組織，公民三個層面著手改進我國社會共治問題。

一、社會共治現象簡論

19世紀的行政行為，其合法性的依據主要是一種高權行政下的社會治理模式。行政主體之行為合法性主要在于行政主體嚴格執行了立法者的意志。受資本主義民主思想的影響，通常認為立法者的意志就是民主合法性的基礎，由此行政主體的行政行為，便取得了合法性。行政主體的單方意志性和公定力效果也就視為是一種高權行政。高權行政的國家治理模式，是基于行政主體的民意基礎以及行政機關工作人員的專業與高效。高權行政模式的產生，源于社會分工的細化，在一定的歷史時期發揮了其專業高效應有的作用。然而，20世紀80年代以來，高權行政的單向管理也漸漸的暴露出其固有缺陷，諸如：行政本質屬性是管理還是服務，行政的理念，行政權的邊界與控權，行政手段簡單，行政成本，行政信任程度等。行政學者開始思考與探索社會治理的更符合社會現實需要的治理方式。高權行政逐步演變成有限的合作行政，有西方學者稱之為合作規制模式的社會治理。[1] 筆者認為可以稱為合作行政模式。也有西方學者認為，一個政府監管行為，如果沒有公民的有效參與，則不能在行政決策和管理中，充分體現出利害關系人的相關訴求與主張，這同樣也會引發所謂的合法性危機。[2]在行政實踐上，也有不少實踐性的合作行政模式探索。西方國家早期嘗試對高權行政的改良主要在民眾十分關心且民眾自已也掌握有相當關聯知識技能的領域，如食品安全領域，就有民眾舉報、曝光等民眾互相監督與行政主體監督合作治理的運用。20世紀中期以后，高權行政逐步改良為私人有限參與的合作行政，這一趨勢也隨著民主化的浪潮的深入而逐步擴大。

二、中國社會共治的現實基礎與困境：以突發事件為視角

中國是人民主權國家，政府是真正的人民政府。在黨的領導，堅持群眾路線實質上也內含人民參與社會治理。黨和政府在社會治理方面也一貫強調政府與人民的合作。經過40年的改革開放與發展，我國政府已經逐步由傳統的劃漿型政府逐步地演變成掌舵型政府。政府角色的轉變，民眾參與度的提高，共同構成了社會共治的現實基礎。表現在突發事件期間。我國對于公共突發衛生事件的防范與處置方式上，政所有了更積極地回應性與責任性，社會主體有更多的積極性和主動性。加強聯防聯控、統籌調度，強化對各地常態化防控工作的指導和支持。醫療機構工作人員，在公共場所工作的營業員、保安員、保潔員、司乘人員、客運場站服務人員、警察等人員以及就醫人員等要佩戴口罩。科學劃定防控區域范圍至最小單元（如樓棟、病區、居民小區、村組等），采取限制人員聚集性活動、封鎖等措施，切斷傳播途徑，盡最大可能降低感染風險。重點場所、重點機構、重點人群防控。做好全國一體化政務服務平臺“健康信息碼”入境人員版的推廣應用，加強入境人員閉環管理。國務院要求各級政府建立聯防聯控工作機制或防控指揮部，及時調整防控策略。強化責任意識、勇于擔當作為，建立健全防控工作機制和網格化工作體系，主動開展病例監測追蹤、科普宣教、健康提示、信息報告、愛國衛生運動等綜合防控工作，有效控制擴散和傳播。充分發揮社區動員能力，實施網格化、地毯式管理，群防群控，穩防穩控，有效落實綜合性防控措施，做到“早發現、早報告、早隔離、早診斷、早治療”。

盡管突發事件期間，我國依社會共治核心理念，充分調動了政府與社會組織、公民協同應對重大突發事件的積極性，一定程度上實現公共安全，甚至比世界上其他國家更體現出我們的制度優勢。但是在社會共治上，我們仍然暴露出一些困境。第一，政府層面。一部分政府部門的極少數行政主體在觀念意識上存在形式主義和部分的官僚主義。忽視政府部門的聯動配合與協作。特別是在應對公共突發事件方面。一些職能部門對于突發事件的接入反應能力很差。甚至有的部門僅僅滿足于自己的一畝三分地，完全沒有落實好國務院關于聯防聯治的相關政府職能部門責任的規定。第二，社會組織。我國在營造共建共治共享社會治理格局的重任中，社會組織的參與必不可少，進入新時代，社會組織發展迎來了新機遇，也對社會組織如何參與社會治理提出了新使命和新要求。按照中國社會組織公共服務平臺的最新數據，截止到2020年2月10日，全國社會組織共866，169個。[3]作為社會組織而言，無論從國家動員，還是組織使命都會推動社會組織參與到社會突發事件的防控中來。但需指出，社會組織本身的不足也明顯。社會組織參與社會治理仍處在初級階段，社會組織的能力不足，參與社會治理的能力較弱，參與社會治理的創新動力不足。社會組織發展嚴重不足，社會組織的政府依賴性較強，自身沒有穩定的資金來源，也缺乏高素質的社會工作專業人才，沒有形成規范的內部結構。[4]第三，公民參與。突發事件期間，各社區（村）紛紛組織志愿服務團隊，精準應對、嚴防死守。抗“疫”志愿者對轄區內所有小區、超市、賓館等進行摸排。拉起居民微信群，打造線上共享商店，居民只需列出購物清單發在群里，第二天志愿者便會送貨上門。[5]但公民參與公共管理呈現出無序性和無組織性的情況， 造成公民參與社會治理效率的相應降低。突發公共衛生事件期間，各地居民有的自發組織堵門截路，造成城市小區之間甚至樓棟之間通行不便，更有村民挖坑堵路引發嚴重沖突案件發生。

三、我國社會共治的出路

實現社會共治的良性發展，需要從政府，社會組織，公民個人三個層面著手改進。首先，政府要轉變職能。各職能部門不能只守著自己的一畝三分地。要各自掃好門前雪，還要管好他人瓦上霜。對于某一領域的社會共治，政府要適應網格化管理機制要求，在做好本職崗位的同時，要注意協同配合相關領域部門的工作。除了很好的完成自己的規定動作之外，還要善于打組合拳。要充分挖掘政府相關機關的協作潛能，整體提升在社會治理中的“正規軍”的主體作用。其次，擴大社會組織的培育途徑。社會組織的存在，一定程度上至少能夠解決社會治理中的某一方面的問題。實踐中要減少社會組織對于政府的依賴性。社會組織的自身發展要做到自強自立，自我發展。社會組織要充分參與到社會相關行業領域的服務與管理。探索社會組織與政府服務與管理領域的互享與交叉。社會組織與政府治理的方式方法的交融與相互借鑒。社會組織之間的橫向聯合與聯動機制探索。充分利用社會組織的主觀能動性與專業技能特點，服務于社會共治。提升社會組織化解矛盾的能力，鼓勵利用社會組織條約、協會規則，利用村規民約，交易習慣，行業章程等規則。規范社團組織健康發展，加強行業引導，監督服務與管理。第三，尋求多種方式調動公民參與社會共治。實現公民參與社會共治目的，必須不斷克服公民參與的制度、組織、文化和個人素質的障礙，對公民自主參與行為給予充分信任。激發和創造公民對基層治理的愿望，建立與社會治理相融合的工作機制。把公民參與作為新時代社會共治、走向現代化的必要方案對待。英格爾斯指出：“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以珍視生命力的廣泛現代心理基礎，如果執行和運用這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的，再完美的現代制度和管理方式，再先進的技術工藝，也會在一群傳統的人手中變成廢紙一堆。”[6]探索擴大公民參與社會共治，我國才能真正培育出多元化治理主體，充分利用多方智慧實現新時代中國特色社會主義的民主政治。（作者單位：湖南女子學院）