地方政府政策執行效能提升探究

彭蕊

摘要：各級政府對ETC的推廣，在充分激活社會資本及便民利民的同時，也存在一定的政策扭曲、唯數字論，形式主義余跡尚存，從而導致政策本身的目標因政績或干部本身的素質問題而錯位。繼續完善制度化、規范化的政策執行，健全監督規則，使政策效能平穩化、常態化，是新時代提升政府治理效能的重要路徑，以更好的滿足群眾對新時代美好生活的向往。

關鍵詞：地方政府;政策執行效能;制度化

Abstract： The promotion of ETC by governments at all levels， while fully activating social capital and facilitating the people and benefiting the people， also has some policy distortions， only digital theory， and the remaining traces of formalism， which leads to the dislocation of the goal of the policy itself due to the political achievements or the quality of the cadres themselves. It is an important way to improve the efficiency of government governance in the new era to continue to improve the institutionalized and standardized policy implementation， improve the supervision rules， and make the policy efficiency stable and normalized， so as to better meet the people's yearning for a better life in the new era.

Key words： local government;effectiveness of policy implementation;institutionalized

1? 關于ETC推廣的幾處場景

1.1 推廣任務指標化

華北某個沒有高速公路的縣級市，一級路收費站也并未設置有ETC通道，而當地的政府機關和銀行等事業單位的工作人員均被分配有ETC安裝指標。盡管被莫名分配指標任務，還是要在規定內完成，從而身邊的親戚朋友等各種可利用的資源都被充分發揮。該項政策的推廣程度再一次成為政府政績考核的指標之一。[1]

1.2 任務完成形式化

天津市某兩位干部在落實高速公路ETC的發行工作中，在沒有認真分析實際車流量的基礎上只在高速公路收費站保留少量人工車道，導致沒有安裝ETC的車輛在通過收費站時非常擁堵，反而給群眾帶來了極大的不便，給城市形象造成惡劣影響。這盡管完成了ETC推廣和ETC車道的覆蓋率，但只是流于形式，并未給群眾帶來實際的好處。

1.3 安裝要求簡易化

“沒有ETC，你就上不了高速了”，某市相關工作人員竟公然喊出這樣的“宣言”。自國務院宣布 “取消省界收費站”的最新部署后，在交通運輸部的政策引導下，ETC推廣和安裝在全國范圍內掀起熱潮。銀行等金融機構競相參與，以各種各樣的優惠手法吸引有車一族辦理ETC信用卡，不少銀行員工對相應的任務“完不成甚至要扣錢”，甚至有銀行放松風控，“再黑的用戶都能通過，包括法院的失信被執行人。”

2? “便政”還是“便民”？——政策執行失范產生機制

2.1 政策制定過程缺乏科學性、民主性

追求公共利益、最大化便民利民應是公共行政決策最重要的價值導向，同時應具備科學的組織機制、合理的責任機制和有效的監督機制。而在現實決策過程中，種種不規范情況層出不窮，決策產生缺乏扎實的調研、討論及論證。如此情況下出臺的政策本身已經偏離正確的價值取向，只顧形式化的完成任務。

2.2 地方政府執行主體素質缺乏

2.2.1 利益取向：過分追求地方利益和個人私利

地方政府一定程度上是地方利益的獨立體，也是地方經濟發展的管理主體，避免不了上級的政績考核。這驅使部分基層辦事人員憑借行政手段和權力獲取更多利益。中央與地方政府的運動式治理也使得行政者追求短期化的利益。在公共政策執行過程中，行政執行人員同時充當著公共和私人兩個角色。公共角色是要以人民的名義充分落實政策，實現公共利益最大化。私人利益的優化進而使權力尋租現象頻發，推廣ETC政策本身的目標被部分 “個人目標”取代，ETC的推廣也成為了地方政府與銀行等金融機構合作的橋梁。

2.2.2 執行失位：執行力有待進一步提高

其一，落實剛度不夠，落實反應遲緩，導致政令不暢、效率不高。具體表現為行政執行者積極性不高、責任意識欠缺、規劃不力等。缺乏堅定的信念、強烈的為民服務意識及毅力，都容易造成被動執行、歪曲執行、逃避執行，出臺與自身利益相符的“對策”，使政策不能順利執行。其二，政策實施力度不足，方法導向有誤，致使政策執行無力。在大規模推廣ETC之前，應向群眾充分解釋該項政策的目的、內容以及優勢，為民眾帶來了多少便利以及可能遇到的風險和問題。解決辦法，而不是只要群眾接受某種結果。這與服務意識缺失有密切的關系，簡單粗暴的執行方式缺乏靈活性。

2.3 制度缺位：地方規范制度化約束不足

行政管理受眾的復雜性和法律規定的模糊性，經常會出現職權不清的情況，政策執行力大打折扣。在此情況下，政府履職更要全面且深刻，健全監督機制。目前我國的行政監督法制化程度仍較低，具體的監督標準以及可供操作的細則模糊，違法違規行為很難得到監督主體的準確界定、及時查處及糾正。[2]

3? ETC推廣“干部路線”產生邏輯

3.1 壓力型體制傳導

一項政策的執行往往是層層下壓的，省級政府需要市級政府落實，市級需要區、縣來累積，以此類推。在我國政府這種壓力型體制下，地方政府的選擇權往往很有限，形成“權責不對等”，地方政府及其工作人員在執行ETC推廣政策時存在諸多困境。面對“自上而下”層層傳遞的行政壓力，地方政府工作人員不得不采用多種方式，爭取更多合作對象，進而更大程度的實現政策目標。

3.2 運動式治理思路

運動式治理集中體現了一項政策所包含的上級意志和高位推動，在短期內有利于形成政府各部門治理合力，以最廣泛的資源和人力基礎達到政策目標。在國務院“取消省界收費站”的最新部署下，發改委和交通運輸部迅速出臺《加快推進高速公路電子不停車快捷收費應用服務實施方案》，要求到 2019 年 12 月底實現“全國 ETC 用戶數量突破 1.8 億;高速公路收費站 ETC 全覆蓋;ETC 車道成為主要收費車道;貨車實現不停車收費，高速公路不停車快捷收費率達到 90% 以上。”ETC瞬間從之前的默默無聞、極難推廣，變成如今各政府、事業單位以及金融機構爭先完成的任務，為實現上述目標不遺余力，甚至花費高昂的代價。[3]

3.3 地方政府自身因素

地方政府自身因素體現在行政人員之間的凝聚力以及與當地的融合力，是因為行政職位產生的權力助推ETC指標的完成;還是因為行政人員在日常工作中形成的威信和魅力，深受當地人民尊重，使得人民主動了解并愿意相信ETC所帶來的好處，從而根據政府的引導自愿辦理，并非“強買強賣”。這體現了地方政府為人民服務的態度以及對行政責任意識的認知強度。高度的責任認知與正確的權力價值觀會使政府政策落實更加順利，得到人民群眾的配合。

4? 地方政府政策執行力提升路徑：上下聯動+內外聯合

4.1 上下聯動：科學制定政策，引導地方自省

4.1.1 建立科學民主的決策體系

提升公眾參與是有效實現決策民主化與科學化的根本途徑，這是一個互動的協商治理過程。首先要堅持以實事求是制定政策，結合行政推動和社會工作方法，深入基層，扎實調研，堅持決策原則性的基礎上靈活處理各項事務。同時，充分發揮基層政策執行人員和專家學者的作用，廣泛聽取合理意見。在理論聯系實際的指導下，他們的建議往往很值得考慮的。同時，要在政策制定中進行民意調查，堅持群眾路線。ETC是國家建設“智慧交通”、“綠色交通”的重要部署，但本質目的還是便利群眾，充分激發市場和社會活力。

4.1.2 引導地方公務員強化自我學習和自我管理意識

雖然當前的行政環境日漸趨于復雜化，但政策執行的嚴重變形和失敗，政策執行者仍需承擔相應責任。因此，要引導基層公務員樹立終身學習的理念并付諸行動，在實踐中積累經驗，在提升政策理解能力的基礎上將之轉化為為人民服務的本領，向社會和公眾作出正確的政策解釋和引導，而不是用在想各種“對策”上，要做到公平公正。自我學習和自我管理有助于基層公務員在科學文化素養和思想道德修養方面的雙重提升，從而在政策執行過程中自覺遵守政治紀律，摒棄形式主義，培育基層行政文化。

4.1.3 嚴格責任追究

國務院總理李克強堅決表示：“政務公開透明要成為一項原則。只要不涉及國家安全等重大事宜，公開是慣例，不公開是例外。”要打造廉潔政府，就要在政務透明、權責明確的基礎上嚴格追究責任，對政策執行偏差、執行誤差，因對抗政策造成嚴重后果的責任人施予懲罰。獎懲分明更有利于制度的規范，進而強化基層行政人員的責任意識。[4]

4.2 內外聯合：打造政民聯合協同監督體制

4.2.1 構建層級政府聯動監督體制

權力要靠監督使其到位，而不能一味分散。首先，提高內部監督權威。在公共政策領域，對行政人員的權力進行有效制約，保障權力的適當行使和政策的有效執行。其次，對政策系統不同環節予以明確的權責劃分，決策、執行、監督部門之間完善互相監督機制。這里尤其要提高監督部門的獨立性，保障政策執行過程得到合理適時的監管。再者，完善黨內監督、層級監督、民主監督、司法監督等多種監督體系，形成全面且有力的制度化監督系統。

4.2.2 加強民主監督

民主監督主要是要規范群眾監督、輿論監督。黨的十七大報告明確指出：“干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。”鄉鎮政府要繼續推進村務公開制度，對涉及重大事項的村級事務即時公開，加強民眾對基層政府和公務員的監督。擅于調動民眾以及各種社會工作組織參與監督的積極性，充分發揮專業社工的力量。地方政府要順應“互聯網+政務”的趨勢，暢通和拓寬多元化的信息溝通渠道，及時更新信息，加強地方政府與公眾的互動，回答人們的疑慮，增強政府公信力。

4.2.3 健全相關法律制度

面對范圍越來越廣、程度越來越深的“對策”行為，必須從根本上進行法律約束，使政策執行的每個環節都有法可依，這也是與大數據時代相適應的。信息時代下，幾乎人們的每一項活動都會留下記錄，行政執法者外出執行政策時也是如此。立法程序要進一步民主化、公開化，盡量消除這一行為產生的收益動機。依法行政、依法監督、依法決策等各個與公共政策執行相關的環節都需要有明確的法律條文。立法和執法和監督都應以問題解決和公共利益為導向，與群眾利益緊密結合。[5]

5? 結束語

推廣ETC本身在于完成“取消省界收費站”，旨在減少交通擁堵，便利出行群眾，表明政府不斷深入踐行為人民服務的價值理念，為人民謀福祉，最大程度的提供人民獲得感和幸福感，滿足群眾對新時代美好生活的向往。由于各省界收費站在如今的發展中有一些運行效率、運行體驗方面的不利，所以國務院2018年5月就已決定取消高速公路省界收費站，并從試點中取得了良好效果。使用ETC以來，小客車通過省界收費站由之前的平均耗時20多秒到現在平均耗時為1至3秒，大大提高了通行效率，節約時間成本。這一政策導向本身并無偏頗之處，出發點和落腳點都是基于便利群眾出行，規范行政事業性收費，公開透明化收費流程。各級地方政府在以最有效的方式推廣ETC的過程中，仍有過于重視形式主義的現象出現，輕實績重數字，只為完成指標而忽略群眾感受。ETC的快速推廣中出現“強制攤派”的亂象，政策出現一定程度的扭曲。不少車主表示：ETC的好處確實顯而易見，自己并不是不愿辦理，只是有些部門和機構推廣的方式令人心生不悅，捆綁辦理、強制辦理等手段用的很不恰當。[6]

循序漸進的政策推廣往往更能取得持久穩固的效果。ETC并不是在2019年才在中國運用，之前已經有小范圍的宣傳，可是諸如ETC車道等相關配套設施的不健全、辦理程序的繁瑣等使得其效果并不理想。[7]正是在明確的政策和規定出臺以后，ETC車道迅速增多，注冊辦理大大簡化。國家政策對社會治理的意義可見一斑。政策的運動式執行確實會大大增強政策的落實程度，可也不免忽略了有效監管。如何真正為民服務，將利國利民的政策宣傳、落實到位，完善國家治理體系、提升新時代國家治理能力，還需進一步探索。

參考文獻：

[1]朱蕓鋒.推廣ETC，別打著“服務”幌子強買強賣[N].重慶日報，2019-12-29（004）.

[2]舒圣祥.推廣ETC，別把好事辦壞[N].中國消費者報，2019-12-25（001）.

[3]李曉飛.特大城市的群租治理模式轉型：從運動式治理走向包容性治理[J].行政論壇，2019，26（06）：98-107.

[4]葉敏.從運動式治理方式到合力式治理方式：城市基層行政執法體制變革與機制創新[J].行政論壇，2017，24（05）：24-29.

[5]李雯娟，湯艷春.以人民為中心的發展思想的三維解讀[J].新鄉學院學報，2019，36（11）：5-7，11.

[6]鄭路，蔣理慧.政策制定與執行之間的偏差何以產生——以地方政府對“網約車”的管理為例[J/OL].江蘇社會科學，2019（4）：1-10.

[7]黃大智.ETC為何突然火起來？[J].寧波經濟（財經視點），2019（08）：40-42.