新形勢下做好流動人員人事檔案社會化管理服務助力民營企業轉型升級的探索與思考

馬玉祥

黨的十九屆四中全會提出加快提升國家治理體系和治理能力現代化號召，作為流動人員人事檔案管理機構如何創新管理服務方式，更好地促進民營企業實現高質量發展，成為各級人社部門及其人事檔案管理機構面臨的新課題。

1 新形勢下對流動人員人事檔案管理服務賦予的新意義

黨的十九大提出，加強社會管理創新，促進人力資源合理流動，為民營企業提供優質的人才服務支撐，促進民營企業轉型升級發展。而率先實施流動人員人事檔案管理服務創新，就是人社部門落實中央決策的具體實踐。

1.1 是“黨管人才”原則在民營企業領域的具體實踐

黨的十九大指出，“堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設人才強國”。長期以來，由于受基層黨建發展緩慢、世俗偏見等影響，加上多數民營企業規模小、成長周期短、管理不規范等因素，黨對民營企業人才工作的組織領導一度相對滯后，甚至因姓“私”而無法切入。實踐證明，檔案管理是實現對人才管理的最好抓手。加強流動人員人事檔案管理服務，也成為黨組織對民營企業人才管理服務的最有力的抓手，是“黨管人才”工作在民營企業領域加強基層黨建和實現人才工作宏觀管理的最佳切入點。

1.2 是助力民營企業發展的具體措施

民營企業作為中國經濟發展的重要組成部分，在服務民生、吸納就業方面發揮了主渠道作用和不可替代作用，服務民營企業就是保障經濟社會持續健康發展。但民營企業的發展和轉型升級，更離不開人才的支撐。由于人事檔案“是社會信用體系的重要組成部分，是黨的重要執政資源，屬于黨和國家所有”（引《干部人事檔案條例》第三條），決定了民營企業自身不能直接管理自己員工檔案，使一部分人才因擔心人事檔案無處落地而不愿到民營企業工作，即使到了民營企業也心存不安。這種狀況既對民營企業人才隊伍造成不穩定因素，也為民營企業吸納人才增加了難度。人社部門通過建立完善流動人員人事檔案委托管理服務，可以解決民營企業沒有檔案管理權限的短板，解決了民營企業人才隊伍的后顧之憂，更有利于民營企業吸納人才和實現人才隊伍的穩定。

1.3 是暢通人才社會性流動、“促就業”的重要保障

當前，隨著經濟社會需求形式多樣化、人們物質精神追求的個性化和互聯網生活的普及化，工作室、工坊室、彈性工作、小時工等各種新生就業形態逐步呈現，傳統的單位就業形式不再是人們唯一工作形式。通過加強以人事檔案管理服務為抓手，廣泛拓展人事代理、專業技能評價、政治審查等服務項目，解決了這些人員在人事管理方面的后顧之憂，可以極大地促進各類人才按照市場需求和社會需要而合理、自由流動，讓自謀職業、自主創業、靈活就業、彈性就業成為可能，讓各類人才向民營企業流動成為可能，是體現政府治理能力和治理精細化水平的重要標志。

2 當前流動人員人事檔案管理存在的弊端與短板

我國流動人員人事檔案管理工作始于上世紀90年初，經過20多年的發展完善，形成了目前的組織部門監督、人社部門主管、檔案管理機構承辦的管理格局，為民營企業發展提供了不可或缺的人才支撐服務。但在實踐發展中也存在一些問題和不足。

2.1 國家層面至今沒有出臺新時代背景下的管理辦法

目前，流動人才人事檔案管理政策仍然執行的是中組部、原人事部1996年12月印發的《關于流動人才人事檔案管理暫行規定》和中組部、人社部等五部門《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務的通知》（人社部發[2014]90號，以下簡稱90號文件）。這些部頒規章或規范性文件，隨著習近平新時代中國特色社會主義理論的逐步深入和“放、管、服”改革的逐步推開，有些政策和規定已經明顯不能適應“人力資源是戰略資源”的發展需求，給各類人才向民營企業或非公組織合理流動帶來一定的制約因素。2018年10月，《干部人事檔案工作條例》第四十三條明確授權：流動人才人事檔案管理工作由相關主管部門根據本條例精神另行規定，而國家相關部門至今沒有出臺相關管理辦法，全國統一規范的流動人員人事檔案管理機制尚未形成， “各自為政”的管理局面造成的信息孤島和服務標準不一，對跨區域人員流動造成一定的制約因素。

2.2 依法管檔的政治意識不強

《干部人事檔案工作條例》規定，干部人事檔案是黨的重要執政資源，屬于黨和國家所有，是一項十分嚴肅的政治工作。在具體實踐中，卻存在“流動人員人事檔案管理是單純的公共服務”的錯誤認識，認為只要開展或者提供這項服務就可以了，缺乏依法歸檔的組織意識和政治站位。一是管理機構不統一、“多龍治水”，按流動人員身份類別分別由不同機構管理，或者服務標準不統一，或者服務項目不統一。二是人員編制配備嚴重不足。《干部人事檔案工作條例》明確規定，“每管理1000卷配備1名專職人員”，很多地方沒有嚴格執行，有的區（市）級管理機構甚至沒有1名正式編制人員擔任專職檔案管理人員。三是業務用房不規范。檔案管理所必須的辦公用房、閱檔用房、整理用房和庫房必須不能做到單獨設立，有的甚至在庫房設立閱檔和辦公區域，“三房一庫”標準基本不能實現。

2.3 依法用檔的政治意識和服務意識缺失

90號文件規定，檔案管理機構僅“為符合相關規定的單位提供檔案查（借）閱服務”。實際工作中，有的部門（單位）在辦理審核或審批事項時，無視流動人員人事檔案管理的政策性規定，仍然習慣性按傳統的國有單位管理習慣，要求流動人員必須提供個人的人事檔案或檔案材料復印件，而不是自行主動到檔案管理機構依法查閱，給檔案管理機構帶來了巨大的服務壓力、工作成本和信訪隱患。

2.4 依法轉檔的觀念缺失

90號文件規定，“縣級以上（含縣級）公共就業和人才服務機構以及經人力資源社會保障部門授權的單位管理，其他單位未經授權不得管理流動人才人事檔案”，“轉遞檔案時應嚴密包封并填寫檔案轉遞通知單，通過機要交通或派專人送取，嚴禁個人自帶檔案轉遞”。由于依法轉遞檔的意識缺失，有些企業在辦理解除勞動合同關系時直接把檔案交給個人攜帶，也有些高校也存在直接把檔案交給畢業生自行攜帶的現象，導致大量檔案流失到個人和民營企業，也出現了很多“丟檔”、“死檔”現象，給檔案管理機構對流動人才檔案源頭管理增加難度。

2.5 對檔案權屬問題認識不清

《干部人事檔案工作條例》第三條規定，干部人事檔案是社會信用體系的重要組成部分，是黨的重要執政資源，屬于黨和國家所有。但在具體的實踐中，很多民營企業和部分流動人員思想意識上總認為檔案是自己的，自己應該想怎么看就怎么看、想怎么用就怎么用，甚至有的直接要求從檔案管理機構取走、自己保管的無理要求，給檔案管理工作產生了帶來了很多工作糾紛和信訪事務。

3 對建立和完善符合民營企業和流動人員需求特點的流動人員人事檔案管理機制的建議

近年來，全國各地在流動人員人事檔案管理服務方面進行了各種探索和創新，取得了很多寶貴經驗。比如，山東省棗莊市在這方面開展了很多的實踐創新和有益探索，也取得了一定成效。棗莊市是山東省所轄市之一，位于山東省最南部，人口420萬，轄五區一市和一個高新技術產業開發區，管理流動人員人事檔案23萬卷。2019年5月，在機構編制資源十分緊張的情況下，該市人社局通過優化組合機構編制資源，組建了全省唯一一個公益一類正科級規格的棗莊市人力資源社會保障檔案管理中心，專職從事流動人員人事檔案管理服務工作。

專業管理機構成立一年來，即刻顯現出專業性的管理魅力和創新活力。一是專職隊伍建設明顯提升。全市共配備專兼職各類人員40多人，其中正式編制26人、公益性崗位或其他身份人員20多人，開展了檔案接收和轉出、查閱、依據檔案記載出具證明等6大類22項服務，年服務達10萬人次。二是檔案管理信息化建設迅速啟動。全市各級檔案管理服務機構依托“山東省公共就業和人才服務系統--人才服務NEW”，迅速啟動了信息化建設，實現了管理和服務信息化，實現了業務經辦平臺和網上辦事平臺 的“雙統一、雙貫通”， “一次辦好”、“一窗受理”、“一網通辦”、“一鏈辦理”、“零跑腿”工作要求得到落地實施。三是規范化建設走在地方前列。根據工作實際，制訂出臺了《棗莊市流動人員人事檔案管理暫行辦法》，對全市流動人員人事檔案的接收、管理、服務、利用和信息化建設進行了規范，成為全國為數不多的出臺流動人員人事檔案管理地方規范的市之一。四是自主開發了人事檔案影像掃描系統， 實現了檔案影像化管理手段。

現結合棗莊市的經驗和做法，對建立完善符合民營企業特點需求的流動人員人事檔案管理服務模式，提出如下建議：

3.1 提升流動人員人事檔案管理服務在人才工作戰略中的格局

目前，全國流動人員人事檔案管理機構多數作為公共就業和人才服務機構的內設機構，在公共就業和人才服務工作體系中所占分量較低，在“人才強國”戰略大格局中缺少直接的戰略定位和工作地位，這于全國近1億人的流動人員管理服務的需求和民營企業發展對人才需求發展極為不匹配。建議國家層面將流動人員人事檔案公共管理服務內容納入人才工作整體規劃，納入地方黨委政府人才工作成員單位，才能適應人才強國戰略和促進民營企業發展的戰略需求。

3.2 建立專業的流動人員人事檔案管理服務機構

相比公共就業和人才服務工作，流動人員人事檔案管理有獨立的管理政策和極強的專業性，讓“專業的人做專業的事”，才能促進工作的良性發展。象棗莊市這樣，通過整合現有機構編制資源，建立專業、專門、專職的流動人員人事檔案管理機構，既保證了這項服務工作的公益性，也實現了“集中統一、歸口管理”，更實現了提供服務成果的專業化水平。

3.3 探索完善“一庫兩臺”工作機制

服務是檔案管理機構存在的全部價值。建議國家層面充分依托信息化技術手段，建立和完善區域性檔案基礎信息數據庫，建立和完善檔案管理機構全國、全省或全市統一的業務經辦平臺和網上業務平臺功能，逐步實現全縣（區、市）、全市、全省或全國涉檔服務的服務項目、事項名稱、工作標準、服務流程、時限要求、辦事渠道、資料提供、審批流程等“四級八同”，才能為民營企業人才招聘和人力資源的合理流動提供更優質的檔案查詢、借閱等利用服務。

3.4 逐步探索和推行市級“中心智慧大庫房”運行模式

在信息化技術十分完善的時代背景下，國家層面應改變現在的一縣（區、市）一庫房的傳統存管模式，鼓勵各地以省轄市為單位建立“中心大智慧庫房”，縣（區、市）作為市級庫房的業務窗口機構，形成以市級庫房為主陣地、輻射縣（區、市）的運行模式，不僅可以實現庫房空間資源、設備資源和專業人才集約使用，也可以減少檔案在不同管理機構之間的轉遞和損毀。以山東省為例。據統計，山東全省現有流動人員人事檔案700多萬卷，其中棗莊市23萬卷。如果以省為單位建立中心大庫房，雖然有利于檔案管理的大數據和集約化，但畢竟存在省級地域面積過大、縣與省城距離遠，數量大而庫房場地不易選址等問題。如以市為單位建立中心大庫房，不僅能很好地規避以上矛盾，還可以通過信息化、影像化、自動化手段和物聯網技術的應用，實時庫房管理智能自動化，讓市級中心大庫房運行模式成為可能，為進一步提升流動人員人事檔案管理能力的現代化和管理水平的便捷化。