如何淘汰落后產能

馬瑋一　吳云云

【摘 要】為適應化解產能過剩矛盾和大氣污染防治的新要求，進一步加大工作力度確保實現“十一五”節能減排目標，我國對淘汰落后產能的力度在不斷增強，如何淘汰落后產能是目前面臨的主要難題。

【關鍵詞】淘汰；落后產能

一、財政體制和官員的考核機制進行改革

（一）目標問責制效果難料

現階段政府將淘汰落后產能目標完成情況納入地方政府考核體系，提高淘汰落后產能任務完成情況的考核比重。各省級人民政府將淘汰落后產能的目標任務分解到市縣級，落實到具體企業。

這種看似有效的行政問責機制其實上存在著很大的弊端。正如“十一·五計劃”中“節能減排”也是實施同樣的問責制，但是地方政府為了完成“減排任務”各種“限時供電”的政策相應出臺，為了省電工廠主使用柴油自行發電。這樣的問責制無疑造成了更大的高耗能。

（二）地方經濟發展中“唯GDP論”產生阻礙

中央與地方財政分權的財政體制雖然能夠調動地方發展經濟的積極性，但是也成為阻礙淘汰落后產能的重要制約因素。因為中國要素市場的扭曲，在沒有支付環境破壞等公共資源的成本的前提下，落后產能的企業在我國仍然具有利潤空間。這部分企業是很多地方政府財政收入的保證，“關停整”這些企業的同時，地方政府的GDP和財政收入也就隨之減少了。在長期以GDP為主要考核機制的影響下，部分地方政府存在著默許甚至支持落后產能的傾向。

（三）理順分權經濟下財權和事權，調動地方政府積極性

地方政府最為公共政策執行的主體，在淘汰落后產能的工作中應發揮重要作用，完成中央分配的淘汰落后產能的目標任務。

問責制是治標不治本，為了調動地方政府的積極性，首先應該做的就是將落后產能企業帶來的稅收等與當地政府的財政收入分開、將當地GDP的發展與政府官員的政績以合理方式聯系，解決唯GDP論的不利影響。

二、建立健全淘汰落后產能的認證認可標準

要淘汰落后產能、要出臺各種補貼政策首先要做的第一點就是對什么企業、怎樣的產能屬于落后產能進行界定。

（一）現行界定方式受質疑

在有的落后產能界定方式主要是《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》中的規定。新聞“淘汰落后產能驚現‘鬼企業”中有報道，“8月8日，工信部公布淘汰落后產能的2087 家企業名單，該刊的調查結果顯示，這些企業普遍存在電話撥不通或空號現象，只有25.9%接通了電話；在實地調查的59家企業中，44.1%的企業2010年前已關閉。”這是規定中的直接收到質疑之處。

（二）淘汰落后產能標準不能“一刀切”

相同的技術在不同的管理體制下的能耗是不同的。有的生產技術與方式在部分企業屬于高能耗的，究其根源是管理措施不到位、配套工藝不完善。而同樣的生產技術與方式在其他企業就能起到良好的效果。以本次在淘汰落后差能《通知》中首先標明的“全部淘汰立窯”，但是實際工廠操作中我們不難發現：“立窯不是落后技術，而是實用技術”[5]在同等生產規模下，他在主要的技術指標上已經不落后于所有新型生產線，新型生產線優勢的只有節省少部分勞動力。并且它適用于市場小、礦山小、經濟欠發達、邊遠山區等一切不適合建設新型干法生產線的地方。對于“立窯”這樣相似的“落后產能”我們不應該全部淘汰，應該針對個別企業的以環保指標；噸熟料生產煤、電耗；噸水泥生產煤、電耗；單位產品CO2、NOX 的排放量等等作為硬性指標。而不應該以某種生產技術“一刀切”。

三、政府激勵與補償機制

落后產能的停產關閉會給相應的企業造成一定的經濟損失，會使相應企業的職工喪失就業崗位，甚至會造成其他有關企業、銀行的債務問題。如何妥善解決這些是“淘汰落后產能”能否成功的一個關鍵性問題。

（一）日本政府補償機制舉例

發達國家淘汰落后產能主要通過市場調節，行政政策作為補充措施存在。在解決蕭條行業產能過剩問題的過程中，日本政府采取政府收購來報廢設備的方式，即由政府與產業界合作預測未來供求，對“過剩部分”由政府出資收購報廢；日本政府設立特定蕭條產業信用基金，對那些按計劃淘汰落后設備的企業提供優惠利率貸款；采用特別折舊制度，即允許企業把一部分利潤作為固定資產折舊攤入成本以降低稅收負擔；對淘汰設備造成的失業人員給予救濟。

（二）激勵政策有利于企業主動淘汰落后產能

近年來高耗能高污染等重化工業產品的價格快速上漲也給落后產能提供了生存空間。在這種情況下，政府一方面應該著手于調整扭曲的要素市場、調節經濟結構。另一方面應該在了解落后產能的利潤空間的基礎上，對退出企業進行補貼或者促進兼并等活動的進行。

（三）補貼政策保障地方經濟穩定運行

在淘汰落后產能的過程中，地方小企業的“關停整”必然造成地方政府財政收入減少、地方失業率上升等問題。這不僅會對地方政府政策實施的積極性造成打擊，也會使地方經濟發生波動。

為了防止相關問題的產生，就一定要出臺相應的補貼政策。只有配套政策齊全，“淘汰落后產能”才能成為一個長期的政策，才不會有反彈的勢頭。

（四）政府現行政策的有效執行

“淘汰落后產能”工作中央已部署多年，現在又提出了具體的落實目標，出臺了很多的相應的政策和配套機制。如果這些政策都能落實到實處，在實施的過程中各級政府與企業個人遇到問題，而不是想方設法的逃避整頓、打擦邊球。那么我相信上述財政體制和官員的考核機制進行改革、建立健全淘汰落后產能的認證認可標準、政府激勵與補償機制，這些文中提到的問題都能在工作中被提出與解決。所以重中之重就是如何保證現有政策能夠有效、長期的實施。

四、存在問題

（一）地方政府積極性不高

地方政府經濟發展整體是粗放模式，與可持續發展相比，更關注眼前利益。部分地方政府對于淘汰落后產能政策尚未落實。有相應政策，而政策不能得到妥善執行。

（二）淘汰標準和實施細則不完善

缺乏契合實際的淘汰標準，目前政策標準主要是規模標準，這可能導致落后產能通過擴建和合并的方式繼續經營。無需改變現有技術水平和設備的基礎上，僅僅依賴規模的擴大就得以繼續經營。這不僅沒有起到淘汰落后產能的目的，反而促進了相關投資的擴大。

【參考文獻】

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