互聯網醫療的行政法規制

冉赟 四川大學公共管理學院

一、問題的提出

近年來，對擁有便捷、高效、易操作等優點的互聯網利用越來越廣泛，許多依賴于互聯網的行為如線上網購、移動支付、遠程辦公滲透到人們的生活中，逐步改變了人們的生活方式。隨著互聯網發展新業態“互聯網+”的發展，“互聯網+”受到高度重視，國家出臺相關文件，為各行各業的發展提供指導意見。其中，對醫療健康產業的影響逐步深入，形成了朝氣蓬勃的互聯網醫療領域。目前，互聯網醫療通過靈活高效分配資源以塑造全新的醫療服務流程，在最大程度上平衡了發達地區與貧困地區醫療資源的平衡，促進了醫療資源的最優化配置，最大限度的滿足醫療需求，在節約治療費用的同時能夠不受地域限制得到最優資源，讓分級診療成為可能。另一方面，由于互聯網醫療行業屬于缺少經驗的新生行業，缺少相關法律法規進行規范且發展模式尚需探索，發展過程中出現一系列不可預測的新生風險如“串串號”“刷機掛號”，不利于該行業健康蓬勃發展，給執法監管部門帶來巨大挑戰。行政法是用特殊方式調節相對人權利義務關系的法律規范，在互聯網醫療不斷向前發展之際，行政法理應通過體系規范的不斷完善來促進其發展。本文通過解析互聯網醫療的現實困境，從行政法學的角度探討互聯網醫療未來發展的新框架。

二、互聯網醫療的運營及監管現狀

（一）互聯網醫療的運營現狀

互聯網醫療線上線下兩條線進行，一方面，增加醫生與患者的溝通，減少醫患矛盾。另一方面，互聯網醫療的數據化與可視化有利于監管部門進行實施監控并采取相應措施。我國目前較為推崇的互聯網醫療模式為醫院主導模式，互聯網與醫院合作建立O2O云平臺，實行線上問診交流，線下檢查拿藥。通過該云平臺醫患雙方可以進行遠程交流，線上討論病情，解決“掛號難”的問題。監管部門也能通過該平臺對醫療數據進行實時有效的管理。據數據統計，我國網民數量早已過半，其中約就成的用戶都是使用移動支付平臺的手機網民。大規模的互聯網受眾群體使互聯網醫療具備了發展的條件。從互聯網統計數據得知，使用移動支付平臺的手機網民在整個醫療行業中的占比逐年遞增。據預測，未來互聯網移動醫療占比將持續上升，可能會超過在線醫療占比。當前互聯網移動醫療涵蓋的范圍較廣，世界著名企業看準投資商機，隨著大數據公司、風險投資、軟件開發等實力行業與谷歌、蘋果等有競爭力公司的加入，互聯網移動醫療形成了大產業格局。總體來說，雖然目前我國互聯網醫療行業發展如火如荼，但仍屬于摸索前進階段，尤其是在對數據的資源整合和全面分析方面還需要探索。未來互聯網醫療行業的競爭必定更加激烈，競爭格局必定是不斷動蕩的。

（二）互聯網醫療的監管現狀

近年來，許多公司紛紛瞄準并將大量資金注入該行業。據預測，未來注入互聯網醫療行業的資金很快會超過100億元。隨著資金流不斷注入和用戶規模不斷擴大，大量個人隱私信息的安全問題得到監管部門的重視，如何保證醫患雙方使用互聯網醫療平臺進行線上交流病情的同時不泄露私人信息是監管部門需要思考的問題。理論上，在互聯網醫療平臺中不僅要對醫生的執業資格資質進行審查，也要對患者的個人身份及既往病史進行審核，從而保證處在虛擬世界的互聯網醫療也能在法律的框架下有規則的進行。但在實踐過程中，行業規則和法律制度往往滯后于很多新問題的出現，造成監管部門在執法過程中處于被動從而導致監管不力，非處方藥不按規定銷售、無資質私立醫療機構通過微醫軟件非法行醫、黃牛利用網絡技術倒賣號源等。受時間條件限制，現行的針對醫療行業實施的法律法規并未涉及互聯網醫療方面。沒有相關管理規定和處罰細則，當發生因互聯網醫療導致的醫患關系緊張以及醫療糾紛時，會出現難以界定主要責任人的情況，患者和醫生的合法權利很難得到法律公正的保障。因此，亟需一套完整高效的針對互聯網醫療平臺的監管方案，只有加強監管，確保醫患雙方的合法權利，才能為醫療行業提供更大的市場和上升空間。

三、互聯網醫療監管的現實困境

2014年，中關村成立移動互聯網產業聯盟移動醫療專委會使互聯網醫療產業進入全新的發展時代，互聯網和醫療服務行業的結合已然發展成為時代的新潮流。雖然具備技術支撐和價值功能的互聯網醫療行業發展前景一片光明，但是由于法律法規的滯后，其進一步的發展仍舊面臨巨大的現實困境。

（一）互聯網醫療行業準入規范有待完善

醫療行為事關人身安全，本身具有很強的責任性，因此醫療行業的準入規范應嚴格限制。第一、準入門檻低，多數互聯網醫療行業中的公司企業主要靠廣告收入，盈利途徑單一，研發運行互聯網醫療項目的唯一條件是取得互聯網資質認證，缺少專業資質的審核標準導致互聯網醫療企業的質量參差不齊，未經審核資質的人員也可進入到該行業。第二、資源對接沒有相應規范。互聯網醫療行業規范不完善，許多實體醫院認為其資質不符不與其合作并且明令禁止醫生線上出診，醫生畏于醫院的壓力，同時也擔心線上診斷病情不清進行不正確治療耽誤病人，使得有良好資質的醫生沒有進入互聯網醫療，反而是一些沒有資質的“赤腳醫生”通過互聯網問診。第三、正式單位醫生不能進行互聯網問診。根據現有的法律法規，正式單位醫生不得在單位以外的機構兼職，除非所在醫院認可。正式醫生進入互聯網醫療行業尚需得到法律法規的認可與保障。

（二）缺乏對互聯網醫療的監管

雖然醫療法律法規滯后于互聯網醫療的發展，但醫療法律法規從被停止過更新。2014年8月國家衛計委通過了《國家衛生計生委關于推進醫療機構遠程醫療服務的意見》（以下簡稱《意見》），對遠程網絡問診的標準進行了規范。在近年互聯網技術與醫療技術飛速發展，出現了遠程影像與遠程監護等新事物的背景之下，《意見》塑造了互聯網醫療行業的標準并有利于其實現規范化，在醫療資源相對緊缺的條件下實現資源的最優配置，最大限度人民保障生命安全。但是，《意見》只關注了醫療機構這個主體，忽視了對醫生群體的關注，缺少對個體醫生的監管。因此，雖然醫療機構的質量得到了保證，但對于醫生資質的審核標準不一，醫生行醫經驗的豐富性也難以保證，一旦出現誤診情況，由于互聯網醫療缺乏監管，患者的權益很難得到保障。

（三）醫療責任承擔主體不明確

醫療行業存在較高風險，重要性安全性不言而喻，一旦出現病情誤判出現醫療事故，會造成醫患矛盾。在醫患關系中，患者是處于弱勢地位的，將自己的生命健康交由醫生，出現診療事故后患者的合法權益如果不能得到救濟，就會引發患者對醫生乃至醫院的不信任感，造成嚴重的醫患矛盾。同樣，在互聯網醫療服務中也存在相同風險。雖然互聯網醫療能為患者提供便捷實時的在線問診，但因準入門檻低缺少資質等問題難以進行統一規范管理，患者尋醫問藥時存在較大的潛在風險，出現醫療事故后也不能得到法律救濟。

（四）患者信息存在泄露情況

患者信息中通常包含個人身份信息和既往病史等信息，屬于應該受到保護的隱私信息。近年來，人們保護個人隱私，注重網絡信息安全的意識越來越強。然而，互聯網醫療的出現將這一問題擺在風口浪尖的位置。互聯網醫療主要運用的是信息技術和醫療技術，通過互聯網平臺將醫療與信息進行結合與對接，醫療機構與醫務人員在線上進行資源共享。互聯網醫療時代是競爭醫療信息的時代，醫藥公司、醫院及其他醫療機構都通過各種途徑想盡辦法獲取第一手的醫療信息。因此，在醫療信息進入互聯網的今天，保護患者信息的工作尤為重要。但是，由于醫療機構的經費大多投入到更新設備和引進人才方面，對保障醫療信息不受侵犯方面的投入較小，加上醫療信息醫務人員的隱私意識不強，隨意透露病人病情等情況時有發生，增大了醫療信息被泄露的幾率。

四、行政法規制互聯網醫療的有效路徑

從長遠來看，互聯網醫療對保障醫療資源的相對均衡具有重要作用，有助于實現醫療體制改革，但是由于階段的局限性仍存在許多問題。要讓互聯網醫療在法律軌道內健康可持續發展，必須從行政法的角度對互聯網醫療進行規制。

（一）對互聯網醫療立法的規制

實現醫療改革必須對互聯網醫療進行立法規制，要堅持“軟硬兼施”的立法理念，針對互聯網醫療行業中出現的問題一一解決，最大限度的完善互聯網醫療行業的立法規范。目前，我國有權限制定醫療監管法律的部門較多，但主要是以地方政府規章或者部門規章為主，而較高層級更為權威的法律規范只占很小比例，構建一個完善的互聯網醫療法律體系成為當務之急。醫療衛生部門應盡快制定相關法律法規，通過引進大型公立醫院的運作模式和大數據技術，延伸服務領域，保證醫療體制改革的質量與速度，促進互聯網醫療的發展。一方面，必須要通過法律法規對互聯網醫療的基本標準進行規范，助力互聯網醫療的健康發展。通過確立互聯網醫療的基本原則，為各部門立法提供標準藍本，與此同時也保障互聯網醫療中的規章制度不偏離法的意愿和法的精神。另一方面，注重習俗和政策的效力。和國家強制保障的“硬法”而言，“軟法”更具文化與意識方面的可接受性，擁有許多“硬法”不存在的優勢。在同時使用“軟法”和“硬法”過程中，要注重兩者的協調避免產生心得矛盾。

（二）對互聯網醫療監管者的規制

對互聯網醫療進行監管的首要舉措是完善互聯網醫療的準入審核標準。一方面，明確羅列出允許準入的互聯網醫療機構應具備的資質和條件，嚴格按標準執行，確保準入互聯網醫療機構的高標準與高質量，將不符合規定通過非法方式獲取不正當利益的醫療機構拒之門外，提高社會公眾對互聯網醫療的信任感。另一方面，由于互聯網醫療屬于跨行業服務，我國有權進行互聯網監管的主體數量較多，中央和地方執法主體存在權限和職能的交叉，同一個互聯網醫療機構對不同政府監管部門的監督管理應接不暇，因此明確互聯網醫療的監管主體是急需解決的問題，應在監管主體內部設立官方的協調機構，通過細化分工的方式同時減輕監管主體與醫療機構的負擔。監管者應該進行醫療支付終端方面的創新，使互聯網醫療能夠與傳統醫療接軌。監管者應充分利用互聯網數據透明的特點加強對互聯網醫療機構的限制，樹立行業自律性。利用反饋機制進行患者滿意度調查，根據自身體驗感對醫務工作人員的服務提供評價，通過患者的反饋對醫療機構進行反響考核。

（三）對互聯網醫療機構的規制

促進互聯網醫療行業的健康發展需要醫療機構的不斷進步。互聯網醫療機構應在競爭龐大的互聯網醫療機構中立足，要求互聯網醫療機構具備創新的意識與控制費用的能力，隨時注意市場需求的變化并針對性的進行更新，滿足患者不斷變化的需求。互聯網醫療機構應該在保護患者隱私方面投入更多經費，在醫療機構內部系統中設置加密程序，強化對個人數據的保護，在機構內部對醫務工作人員進行保密意識培訓，避免患者就醫信息泄露多次發生，保護患者權益。