淺析鄉鎮基層公共治理體制的發展與演變

包亞琴

摘要：近年來我國鄉鎮基層公共治理體制雖然加大了改革的力度，但其作為國家行政層級的最底端，因鄉鎮的特殊環境和治理能力的特殊性，導致鄉鎮基層公共治理體制在權力結構，職能體系等發展方面出現很多問題，在發展和運行過程中也遇到了自然、社會因素等多方面的障礙，導致現行的體制很不完善。本文主要對目前發展現狀和存在的障礙進行分析，提出針對性“善治”措施并研究其科學化，多元共治的發展趨勢。

一、概念

公共治理體制主要是以政府為主體的多元主體，利用公共權力，整合社會資源，共同管理社會公共事務，以達到社會的穩定，促進社會和諧發展的過程。主張構建政府與社會、民眾、非政府組織等多元主體之間的合作機制，實現共謀、共管、共建、共享社會治理的目標。

二、中國鄉鎮基層公共治理體制的發展現狀。

（一）鄉鎮權力結構及其運行。（1）主要由鄉鎮黨組織，鄉鎮人民代表大會，鄉鎮人民政府組成。在實際運作中鄉鎮黨委權力核心， 其他二者在鄉鎮黨委的領導下開展工作，鄉鎮人民代表大會無法監督鄉鎮政府的工作，使鄉鎮人民代表大會的法定權力基本上不能發揮作用，處于權力結構的邊緣地位。（2）鄉鎮現行的權力體系體現出很強的政府擴張性，政府在和市場、政治組織以及經濟組織的關系上出現越界的行為，鄉鎮黨委與鄉鎮政府往往充當市場行為的主體干預經濟組織的內部事務，導致政府的行政、政治和經濟職能出現混淆和政企不分的現象。鄉鎮自治組織被簡單地政權化，政府將其視為自身政權組織的下屬機構，形成“服從”和“領導”的關系。（3）鄉鎮工作人員組成復雜，一個鄉鎮工作人員包括正式、合同制和臨時雇傭人員，造成工作人員素質不同，工作效率不一，導致鄉鎮治理成本越來越高，而工作效率卻在不斷下降，給鄉鎮治理帶來了不便。（4）目前鄉鎮基層公共治理配套了相關改革措施和法律制度，但是缺乏制度支撐和相關權力配套制度和實施辦法。鄉鎮傳統考核行政化傾向，缺乏科學的考評機制、監督機制和統一量化的考核標準，導致現在鄉鎮考核缺乏科學性和公平性。

（二）職能體系。鄉鎮雖然不斷改善基層的職能體系但也存在問題。（1）政府強制式的治理理念，疏于服務型和民主化，沒有尊重企業，公民，社會參與者公共治理的權利，并未提供參與的渠道和途徑。（2）鄉鎮職能體系不完善。隨著社會的快速發展，社會事務越來越繁雜，基層黨政組織管了好多本不屬于政府職能的事情，甚至由于政府使用管理權過度，而出現“公權私用”的現象。

（三）人事體制的協商治理程度。（1）鄉鎮仍然缺乏基層社會公共治理創新的理念，缺乏以人為本的先進理念，缺乏多元化的人事體制管理方式。鄉鎮政府治理存在重經濟發展輕社會建設等錯誤思想，缺乏以人為本，服務為先的先進理念，傳統以控制為主的人事管理在具體實踐中仍然盛行，多元共治的理念尚未深入。（2）人才保障機制方面。隨著大學生村官、三支一扶”等基層工作人員素質在提高，但是工作條件落后導致這種體制并沒有長久的留住人才，目前缺乏專業性社會工作者隊伍和先進的鄉鎮干部培訓、考核、激勵與選拔體制。

（四）財政體制。目前基層財政體制本身的短板導致發展出現許多問題。（1）鄉鎮財權與事權不對稱。由于鄉鎮是國家行政層級的最底端，在財權與事權的權力劃分上， 上級部門對鄉鎮財權不斷加強控制，鄉鎮政府只能被動的接受縣及以上政府的管理與安排，鄉鎮財政權力不斷向上級政府集中，而其職能和責任卻不斷增多，鄉鎮政府要履行諸如農村道路建設、義務教育、社會治安管理等公共產品或服務的提供等社會管理職能，還有許多其他臨時性的任務。（2）財政管理體制不順。縣政府對鄉鎮財政權力不斷地進行干預 ，通過集中收付等對鄉鎮財政直接控制，使鄉鎮財政的自主性逐漸喪失。同時，鄉鎮整體治理經費不足是治理最大的問題。應該根據財政收入決定財政支出，再決定政府的職能，而目前是社會發展的需要決定鄉鎮政府的職能，從而決定鄉鎮財政支出與收入，進而滿足社會發展的需要。

三、鄉鎮基層公共治理體制發展的障礙

（一）自然條件的制約

地域的不同導致公共治理參與意識差異突出。中國的南北由于自然條件的差異，鄉鎮基層公共治理狀況各異。發達地區地理條件優越，思想觀念先進，對社會公共治理的認同度高也樂于參與，人才流入為鄉鎮基層公共治理體制的發展帶來生機。西北地區地處內陸，傳統思想落后，專業人才外出，成為公共治理體制發展落后的原因之一。

（二）社會因素的制約。1、思想意識的制約。第一、鄉鎮政府的治理意識比較落后。鄉鎮傳統的一元化行政控制思想和治理理念，在一定程度上影響和阻礙著鄉鎮治理體制的創新和發展。受傳統的片面追求經濟發展的影響，鄉鎮政府投資主要集中在經濟建設上，對公共設施的投入相對較少。同時一些基層干部傳統的政績觀，官本位思想，輕長效治理的觀念較為普遍。第二、基層民眾受教育水平普遍低下，思想意識不容易接受制度變遷和新制度的實施，政治參與意識薄弱，導致公共治理的運行在一定程度上存在困難。2、基層傳統文化的影響。由于鄉鎮傳統一元化治理文化的根深蒂固，依靠行政手段來開展工作，導致許多社會治理資源浪費。傳統社會中鄉規民約、社會習俗、過分盛行的宗祠、司法、撫恤等傳統文化，使得鄉鎮依法治理的理念和傳統的價值觀形成矛盾，不能適應現代化、信息化的治理方式，在很大程度上增加了公共治理的難度。

（三）政治因素的影響。1、監督體制。在村民自治權力的運行缺乏監督。農村基層權力機關在運作上的弊端導致政府依靠政治權力，運用行政和指令的方法來實現對基層的治理。一個行政村，村委會和村黨支部的權力來源不同，但在功能上存在重疊形成兩個權力中心，二者對村事務的決定權存在矛盾及互相推諉。同時村民自治缺乏制度保障。賄選和脅迫選舉的情況時有發生，選舉完成后，沒有可操作性的監督和罷免制度，糾錯機制不完善，現行村組法因為缺乏與刑法和行政法相銜接的通道，“軟法”現象出現。2、治理體制。傳統政府的治理體制與多元化和復雜的社會結構不適應。目前傳統一元化治理體制并沒有突破，政府主導的單項式公共服務不能滿足公眾日益多樣的社會需要。同時權力結構在運行中存在的矛盾與沖突，導致一些鄉鎮干部唯上級之命是從，而很少關注鄉鎮公眾的需要，從而制約治理體制的發展。3、政策工具因素。體制的運行離不開政策工具的選擇和執行。目前鄉鎮治理的政策工具有社會化手段、市場化政策工具、民營化工具。但是普及性不高。政府對鄉鎮公共事務的包攬使作為政策工具的志愿者或者非盈利組織作用并未發揮。同時，鄉鎮政府雖然近年來利用民間資本市場彌補政府資源的不足，幫助政府發展基礎設施，但極少使用合同外包工具及用者付費工具，政府對于公共事務和服務的內部市場工具使得政府成為生產者和消費者，政府內部市場主體沒有明確的合同及合作制度。基礎設施領域中公私合作的發展渠道不暢通。

（四）經濟因素的影響。1、鄉鎮生產力落后。目前大多鄉鎮經濟發展主要以農業為主，鄉鎮人多地少，生產規模小，基礎設施落后、勞動力生產率低，生產難以提供保障作用，農業再生產能力極為薄弱，農民很難適應先進農業技術。同時目前生產工具價格不斷上漲，土地報酬低，以提高土地生產力為主的農業生產方針很難貫徹，生產關系很難適應生產力的發展。2、目前國家大力發展鄉鎮產業結構調整出現許多新型特色企業，有些鄉鎮工業也發展起來，但是鄉鎮工業起步晚，技術水平仍然以勞動密集型和中低層次技術為主，資金缺乏使得農村勞動力流失，產業結構調整造成困難，鄉鎮原有的工業失去競爭力，新型產業逐步向大城市聚集，使得鄉鎮經濟發展緩慢。

四、鄉鎮基層公共治理體制的措施及發展趨向

（一）權力結構和財政體制的“善治之路”

1.鄉鎮公共權力的下放。以政府為主導力量，適當放權于社會。上級機關將部分權力適當下放鄉鎮，上級機關處于指導和監督地位，給予鄉鎮一定的自主權，改變原來所有權力都來源于上級，解決權力過分集中于上級機關的現狀，同時鄉鎮黨組織要下放權力，使鄉鎮人民代表大會，鄉鎮人民政府以及其他的機關都有相關的權力，改變黨政不分，以黨代政的局面，使其各司其職。同時，引進社會組織，企業等，將部分權力還給社會或者由其他社會組織來執行，促進政府從“掌舵”向“劃槳”轉變。

2.建立科學化的權力監督制度。建立并完善科學化的鄉鎮權力監督保障制度是非常重要的。基層權力監督制度要圍繞強化制度支撐，不斷細化和完善鄉鎮治理權力配套制度和實施辦法，加大權力監督制度的制定和實施。同時要以制度化的形式支持和培育社會組織，依法規范和監督權力結構的運行和管理。

3.加強鄉鎮公共治理的網格化和數字化。第一，鄉鎮治理要與時俱進，以服務治理為指向，全面推行鄉鎮網格化治理。把鄉鎮按人口和地域劃分為若干網格布局，將人口全部納入網格，實現本地居民和外來人口教育、醫療等公共服務的同服務、同管理等的居民事務“一站式”服務。第二，應構建數字化的現代鄉鎮治理平臺，建立公共服務窗口，實現鄉鎮職能部門服務功能和行政職能的數字化。通過建立村民服務熱線、官方網站等多渠道表達民意，去門檻，簡化程序，增強政府與民眾的互動性。

4、建立多樣化的財力保障體制。財政權力下放鄉鎮。縣政府要放松對鄉鎮財政權力的直接控制，給與鄉鎮一定的財政自主性，同時要加大鄉鎮治理財政預算投入完善鄉鎮財政保障體制，使鄉鎮財權與事權相對應，保證在市場經濟條件下，政府職能與財政的邏輯關系應當是社會公眾需要決定政府職能，從而決定財政支出，再決定財政收入。同時建立多樣化的財政保障體制，不斷利用鄉鎮財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業資質的社會組織和企事業單位購買社會工作服務的力度。

建立多方面社會組織發展基金，保障資金運用合理規范。

（二）職能體系的轉型構想

政府要轉變強制式的社會治理理念，梳理服務型和民主化的鄉鎮治理理念，尊重企業，公民，社會參與者與公共治理的權利并提供參與的渠道和途徑，不斷還政于民，走向民主化參與式的社會治理。同時要轉變政府的社會職能，發揮掌舵作用，將部分鄉鎮治理的職能，權利和資源向非政府組織和企業轉移，使其共同參與到社會公共事務治理中，推動“黨委領導，政府負責，社會協調，公民參與”的基層公民治理社會格局，建立平等，協商，參與，合作，互動的鄉鎮公共事務關系，共同維護基層社會秩序。

（三）人事體制的協商治理

1.樹立人事體制創新的先進理念。要以政府為主導，引進非政府組織和企業等其他組織先進的人事體制管理理念和管理方式。同時轉變鄉鎮傳統的人事管理體制，可以實行人事代理制，讓社會組織代理有關鄉鎮人事方面的業務，為鄉鎮制定和策劃人才招收計劃和人事改革方案等，通過提供相應的制度保障，將部分人事管理權力交由社會組織管理和配備，由他們來組織和管理鄉鎮發展的工作隊伍，對工作人員進行專業化培訓，提升其專業素養，打破了過去傳統人事運作體制，實現鄉鎮人事體制的多元化參與和多樣化協商治理。

2.建立多渠道的人才保障機制。第一，要建立專業性鄉鎮基層工作者隊伍，完善鄉鎮工作者的制度建設，強化薪酬待遇保障，建立與工資獎勵掛鉤的用人激勵制度，激發工作熱情。第二，要創新鄉鎮基層干部和工作人員培訓機制，通過外出掛職，選拔優秀干部和工作人員到上級機關工作等多種形式，努力提高鄉鎮干部與工作人員的服務意識和創新意識，建立和完善新時期鄉鎮工作人員考核、激勵與選拔機制。

總之，鄉鎮基層公共治理是國家治理的重要組成部分，公共治理的好壞關乎鄉鎮人民群眾切身利益和鄉鎮公共治理體制的發展。推動權力結構和財政體制的“善治”是非常重要的，通過針對性的措施，促進鄉鎮基層公共治理體制朝著數字化，網格化，多元共治方向發展已成為鄉鎮基層公共治理體制發展的一種趨勢。

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