晉察冀抗日根據地村財政整理工作述論

宋 儒

財政建設是中共抗日根據地建設的重要內容。公正合理的財政收支秩序、嚴密規范的財政監管機制、穩定高效的財政動員能力是中共堅持持久抗戰、鞏固各級政權、推進社會建設、爭取民眾支持的基本保障。中共中央晉察冀分局(北方分局)書記彭真指出，“根據地財政建設的基礎在村”。(1)彭真：《關于晉察冀邊區黨的工作和具體政策報告》，中共中央黨校出版社1997年版，第140頁。村級政權的財務運轉和管理，事關邊區財經體系建設和人民生活改善，無疑可以作為進一步認識和把握根據地財政建設的重要視窗。晉察冀抗日根據地被譽為“敵后模范的抗日根據地”，其在村級財政建設方面的經驗，值得學界重視。目前，曉軍、關翠霞、柳敏和等學者對該問題都作過一定論述，但未能將村財政放置到根據地建設的整體脈絡中展開分析。(2)曉軍：《整頓村財政——晉察冀邊區財政建設的重要舉措》，《河北師范學院學報(社會科學版)》1995年第3期；關翠霞、柳敏和：《晉察冀敵后抗日根據地的村財政建設簡析》，《山東師范大學學報(人文社會科學版)》2006年第4期。還有的論著對此問題有所觸及，但敘述多有雷同，考察不夠深入。(3)以筆者目力所及，魏宏運主編：《晉察冀抗日根據地財政經濟史稿》(檔案出版社1990年版)、中華人民共和國財政部《中國農民負擔史》編輯委員會編著：《中國農民負擔史》第三卷(中國財政經濟出版社1990年版)、謝忠厚等：《晉察冀抗日根據地史》(改革出版社1992年版)等均對此問題有所提及。柳敏和：《晉察冀敵后抗日根據地減輕農民負擔政策簡析》(《石家莊經濟學院學報》2004年第3期)、《晉察冀敵后抗日根據地財政預決算制度簡析》(《歷史教學》2004年09期)，鄭立柱：《晉察冀邊區農民負擔問題研究》(《抗日戰爭研究》2005年第2期)和張照青、于淼：《抗戰時期晉察冀邊區解決村財政問題的策略》(《保定師范專科學校學報》2006年第3期)等則立足于邊區財政制度、農民負擔等問題，以及與這些問題相關的村財政整理的背景、過程、措施和影響等有所論述。近年來，一些學者在研究抗日根據地中共村干部薪俸微薄、貪污浪費等問題時均談及邊區村財政整理的復雜和繁難，但論述重點多集中于政權和干部隊伍建設，對村財政本身的狀況探討不足。(4)如黃道炫：《洗臉——1946年至1948年農村土改中的干部整改》(《歷史研究》2007年第4期)，岳謙厚、宋儒：《晉察冀抗日根據地基層干部待遇與廉政建設問題》(《抗日戰爭研究》2014年第4期)等。本文擬在前人的研究基礎上，對晉察冀抗日根據地村財政整理工作的背景、措施和效用等問題作進一步的梳理和分析。

一、軍民交困：邊區建立之初的村財政運行狀況

村財政是邊區各級政權圍繞村款的征收、分配和使用形成的財務管理機制。所謂村款，即根據地村民在繳納邊區統一規定的公糧公款之外，負擔的鄉、村政府為解決某些經費需要而征收或攤派的糧款，也叫作村糧(款)負擔或非正式負擔，亦即地方附加稅。(5)參見中華人民共和國財政部《中國農民負擔史》編輯委員會編著《中國農民負擔史》第三卷，第205—206頁。

研究表明，“自東漢桓帝開征田賦附加以來，附加稅和攤派成了舊中國的一大弊政”(6)中華人民共和國財政部《中國農民負擔史》編輯委員會編著：《中國農民負擔史》第三卷，第206頁。，基層民眾因之長期遭受“官員、胥吏以及眾多有權勢的地方掮客的朘削”(7)[美]曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩——18世紀中國的合理化財政改革》，中國人民大學出版社2005年版，第68頁。。及至民國，隨著國家權力向基層延伸，各級政府開始注意完善基層財政管理。如1929年，河北省當局頒布《村財政簡章》，規定“經營村財政專員應按季開列清單交由村公所審核公布之”“村中各項經常費用應由村公所分項編制全年預算，提出村民會議決議公布之”等等。(8)《村財政簡章》，《河北省政府公報》第181期，1929年1月28日，第19—20頁。1935年，國民政府要求制訂有關村內行政、教育、保衛、衛生、建設、勸業、救濟等費用的預決算，并按時公布。(9)國民政府軍事委員會委員長南昌行營：《農村建設概要》，中華書局1935年版，第4—5頁。社會各界也提出了諸多規范基層財政秩序的主張，如“厘定地方租稅系統，并努力使其日趨簡單化，以免一切苛捐雜派得其掩護”“凡村公款開支，由村民公正者監督，必須確實公開”等。(10)參見李秉彝《由普遍的地方自治說到山西建設期中之農村自治》，《新農村》1934年第8期；程樹棠：《日趨嚴重的農村攤款問題》，《東方雜志》1935年第24期等。但是，由于經年累月的內戰外爭，加之缺乏民主傳統和法治基礎，各界重建基層財政秩序的良好愿望終究難以實現。據時人記載，為了盡可能從農村汲取財政資源，一些地方“一款收畢，一款又至”“村長終日忙于收錢繳錢，村民是憂于籌錢”，官吏“侵觸中飽”，民眾負擔奇重。(11)參見范叔遠《整理山西田賦芻議》，《新農村》1934年第8期；祝君達：《山西村政的檢討》，《新農村》1934年第9期；孫紹周、王雅軒：《中國農村經濟衰落之原因》，《新農村》1934年第9期；程樹棠：《日趨嚴重的農村攤款問題》，《東方雜志》1935年第24期等。

中共晉察冀抗日根據地建立之初，由于戰爭造成的社會動蕩和秩序坍塌，鄉村政權組織渙散，雜色武裝橫行鄉里，流氓地痞肆意敲詐，甚至中共抗日武裝也“就地起款”“隨籌隨支”，(12)參見胡仁奎《晉察冀邊區叢書之一：游擊區經濟問題研究》，黃河出版社1939年版，第20、13頁；彭真：《晉察冀邊區財政建設的三個階段》(1941年9月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，南開大學出版社1984年版，第53頁。根據地陷入嚴重的財經困難。針對這種狀況，邊區政府成立伊始即提出“一切要有數目字”“一切要具體”(13)《晉察冀邊區政權工作的檢討總結》(1939年7月)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》上冊，河北人民出版社1983年版，第154頁。的財務理念，力圖實現“一切供給，漸次做到統籌統支”的管理目標。(14)《晉察冀軍政民代表大會決議案》(1938年1月)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》上冊，第13頁。1938年以后，邊區政府先后開展征收公糧、鞏固邊幣、清理各縣錢款等工作，發布《村合理負擔實施辦法》《村合理負擔評議會簡章》等法令，要求各機關和部隊建立預決算制度，統一領取經費，努力實現政府對錢糧的統籌，同時大力清除各級政權組織中一心升官發財的投機分子，保證政府的廉潔和干部的威信。(15)參見馬程《略論邊區財政建設之史的發展與當前工作方針》(1942年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第71—73頁；彭真：《在中共中央北方分局擴大干部會議上的結論》(1940年4月)，《晉察冀抗日根據地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據地·第一冊·文獻選編》，中共黨史資料出版社1988年版，第439頁；彭真：《論晉察冀邊區抗日根據地的政權》(1938年10月13日)、《晉察冀邊區政權工作檢討總結》(1939年7月)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》上冊，第82、85、152頁。

對于村財政，邊區政府賦予村(鎮)民大會“議決預算決算”的權利，規定村監察委員會可監督村財政賬目，并糾正財務行政中的不當行為。(16)參見《晉察冀邊區區村鎮公所組織法暨區長、村長、鎮長、閭鄰長選舉法》(1938年3月23日)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》上冊，第44頁。但在動蕩的局勢下，基層工作任務繁重，客觀上造成村款開支項目駁雜。據統計，1940年7月前，邊區村款開支項目主要包括，第一，村公所的伙食支出，此項“占村款支出的重要部分”，以及村長副村長、村級干部開會，工作人員、部隊人員及其他人員到村或經過時所產生的留餐、留宿費用；第二，部隊購物的補價、軍鞋軍襪的貼價；第三，農、工、青、婦、自衛隊等村級群眾團體的補助費；第四，交通站及高小開支；第五，自衛隊集訓會操、游擊隊武器裝備方面的開支；第六，村級干部到縣、區開會、受訓所產生的旅費，此項“占支出大部分”；第七，一些村子雇傭村丁的飯費和津貼；第八，村公所的辦公費，“每月支出數目也不少”。(17)《怎樣實行村概算——第三專區第四次縣長聯席會議上的決定》(1940年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第128頁。一些地區的村民還要承擔各種臨時附加稅。(18)鋒：《在戰斗中發展著的平北根據地》(1940年6月28日)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》上冊，第324頁。而在這些開支中，“花到村建設的，是一個最小的數字，最大多數是消耗的。投到生產上從事再生產的花費，是小得可憐。”(19)宋劭文：《論合理負擔、縣地方款、預決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第9頁。

另外，一些村干部對村財政工作也未予應有重視，甚至認為“好干部不管財政”，(20)《冀中五年來財政工作總結》(1943年4月25日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，南開大學出版社1984年版，第690頁。也缺乏基本的算賬、記賬能力，一時無法適應邊區政府“一切工作都用統計表表現出來”的工作要求，(21)《晉察冀邊區政權工作檢討總結》(1939年7月)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》上冊，第154、158頁；《晉察冀邊區行政委員會關于村選舉的指示信》(1939年1月25日)，《晉察冀抗日根據地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據地·第一冊·文獻選編》，第219頁。加之缺少財務行政中必要的規范性文件，導致村財政管理無章可循，個別干部中還出現了貪污浪費行為。有的干部“出差亂開支旅費”，有的“(在村公所)川流不息地做飯，誰來了都可以吃”，有的則“變名招待或藉口慰勞，虛報村公款，得其貪污自肥”。(22)《冀中五年來財政工作總結》(1943年4月25日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第690頁；宋劭文：《論合理負擔、縣地方款、預決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第18、9頁；朱其文：《在敵人遠后方日益壯大的冀東抗日政權》(1940年5月)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》上冊，第276頁。據邊區行政委員會主任宋劭文估計，在當時邊區50余個縣中(敵占區的縣除外)，每個村公所平均每月浪費40元(邊幣)。(23)需要說明的是，法幣、銀元、察鈔、晉鈔、冀鈔、雜鈔、土票等幣種都曾在邊區境內流通。1938年3月，晉察冀邊區銀行成立并開始發行邊幣，6月后，邊幣在市場上贏得了地位。因此，在本文所述之時段內，邊區本位幣應為邊幣。盡管邊區當時仍有其他幣種，但由于本文所用史料均系邊區黨政機關各類文書，故其中所涉錢款數據均應以邊幣為計量單位。至于前后文中所引數值差異較大，筆者以為主要是1938年后邊區物價上漲、邊幣貶值所致，并非幣種發生變化。故后文中若無特別注明，則所引有關錢款數據均以邊幣計。參見魏宏運《論晉察冀抗日根據地貨幣的統一》，《近代史研究》1987年2期；河北省金融研究所編：《晉察冀邊區銀行》，中國金融出版社1988年版。若按每縣300個村計，則邊區村款一年的浪費金額就在750萬元以上。而按彭真的估計，浪費數額更是高達1200萬元。(24)參見宋劭文《論合理負擔、縣地方款、預決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第12頁；彭真：《關于晉察冀邊區黨的工作和具體政策報告》，第140頁。龐雜的村款開支已成為邊區廣大村民的沉重負擔，甚至影響到了邊區社會穩定和人心向背。彭真因此感嘆道：“公家雖籌款籌糧無幾，卻惹得天怒人怨”。(25)彭真：《晉察冀邊區財政建設的三個階段》(1941年9月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第53頁。

邊區村財政秩序的混亂，既是鄉村社會各類積弊陋規的產物，也與邊區行政體系建立之初局勢動蕩不寧相關聯，各項制度設計不完善、推進欠深入。彼時，中共其他抗日根據地也都不同程度地為基層財政問題所困擾。晉綏邊區的村款管理，“沒有一定的嚴格的開支預算，濫行開支”“賬上不公布，上級不檢查，民眾不敢問也不便查問”，以致“貪污浪費，增加負擔，民眾不滿”；(26)《山西省政府第二游擊區修正村款開支辦法》(1940年9月)，晉綏邊區財政經濟史編寫組，山西省檔案館編：《晉綏邊區財政經濟史資料選編》(財政編)，山西人民出版社1986年版，第423頁。太行邊區的村款征收則“無定額，無定制，無定期……結果成了擾民的苛雜”。(27)李一清：《從太北財政經濟建設中鞏固太北抗日根據地——在太北財經擴大會議上的報告》(1940年7月1日)，太行革命根據地史總編會編：《太行革命根據地史料叢書之六：財政經濟建設》(上)，山西人民出版社1987年版，第95、116頁。在這種嚴峻的財經形勢下，晉察冀邊區的村財政整理工作被提上了日程。

二、統籌統支：邊區村財政整理的舉措和成效

村財政的整理是與邊區其他財政建設舉措協同推進的。隨著根據地的鞏固，邊區各級政權逐步健全，政令得以切實下達。1938年后，通過征收公糧、鞏固邊幣，同時對各縣錢款加以全面清理，邊區初步建立和規范了財務運行秩序，實現了政府對錢糧的統籌。也正是在這樣的條件下，開始著手進行村財政整理，以期將財務體系直接貫徹至村，克服自然災害和日軍掃蕩帶來的經濟困難，實現“財務行政比較正規化”。(28)馬程：《略論邊區財政建設之史的發展與當前工作方針》(1942年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第71—73頁。

1940年，邊區行政委員會先后頒布《晉察冀邊區各縣編制村概算及辦理村決算暫行辦法》和《晉察冀邊區行政委員會關于村概算的規定》，要求村款開支需由村財政委員會于每季月末擬定概算，并提交村民代表大會討論通過，再于每季開始二十日前報送區公所審核，經區公所轉送縣政府核準備案后，方得由村政權公布并執行；(29)《晉察冀邊區各縣編制村概算及辦理村決算暫行辦法》(1940年4月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第645、647頁。各村村款“應當包括在累進稅中征收”“不得另行籌措”；(30)郭洪濤：《論敵后抗日根據地的經濟建設》(1941年1月16日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第362頁。各地村款每半年征收一次，一律上繳到縣政府，由縣政府印制征收糧款的三聯單，實行定量供應，印發糧票，統一支用，并建立預決算和會計制度；(31)《李運昌回憶錄》編寫組編：《李運昌回憶錄》，法律出版社2005年版，第165頁；《晉察冀邊區各縣編制村概算及辦理村決算暫行辦法》(1940年4月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第647頁。村公所要按季公布開支賬目，區公所、村民代表大會、村群眾團體均可對村款進行監督；各區政府應定期召集村財政主任會議，區財政助理員要經常入村對村財政進行每次不少于十天的檢查，檢查期間可直接批準村財政預算，并向縣政府匯報，不必再經村公所報至區公所。(32)宋劭文：《財政科長聯席會議的結論》(1942年3月1日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第67頁。邊區對村政權各項經費開支的規范如下表所示：

晉察冀邊區村政權經費開支要求(單位：元/邊幣)

邊區政府還著力加強對基層干部的監督教育。一方面，鼓勵村民“以更大的力量監督村財政，肅清村款的浪費與某些貪污現象”，主動拒絕非自愿的慰勞捐款。(33)《晉察冀邊區行政委員會成立三周年告全邊區同胞書》(1941年1月15日)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》(下冊)，第9頁。另一方面，明確向基層干部強調，“只有用刻苦節約，吃小米穿布衣和敵人的貴族士兵持久廝拼，才是我們的出路”，(34)胡仁奎：《晉察冀邊區叢書之一：游擊區經濟問題研究》，第15頁。號召他們“對財政建設的工作提起嚴重的注意”，希望他們將自己“鍛煉成建設財政的工程師與技士”。(35)宋劭文：《論合理負擔、縣地方款、預決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第39頁。

邊區政府希望將村款在縣區政權的統一調控下集中用于本村日常政務、教育、社會建設等領域，對于冗雜的差旅、接待等開支，則予以取消或通過其他途徑逐步解決，其余費用也要盡可能歸于縣政權統一管理下。這反映出邊區政府健全管理制度、規范干部行為、刷新政治生態的努力，也對基層財務行政能力提出了更高要求。但從實際情況看，縣政權普遍反映無力籌措縣政權經費，有的縣則“以為發票子可以解決一切問題”，一些縣的糧票與現金甚至在戰斗中大量丟失，兼以戰事緊迫、連年災荒，田賦征收無著，“一個區公所四個助理員領導三十個到五十個的村莊，忙不過來”，縣區政權在很大程度上缺乏對村款的統籌能力。(36)宋劭文：《論合理負擔、縣地方款、預決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第7—8頁。于是，正如上表所示，邊區政府對于村教育經費、支差費，只強調了朝著由縣統籌的方向努力，在工作中采取縣級政權能統籌則統籌，無力統籌則仍由村統籌的靈活方式；對于村建設費，也出于對農民“把自己的一個村弄好，是遠遠地超過把一個縣弄好的興趣”情況的考慮，規定“暫時不由縣統籌”；(37)宋劭文：《論合理負擔、縣地方款、預決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第19頁。至于縣政權和村政權財務管理職能的劃分依據、劃分規則，以及縣政權在統籌村款時的方式、規程、細目、應急處置等問題，邊區政府也未及作出更具體的規范。

但不能否認，在上述政策引導下，“村公所的大鍋肅清了，村干部脫離生產的現象克服下去了”“隨便罰款的現象基本上克服了，捐款慰勞也減少了”“博得了廣大群眾的擁護”。特別是在動蕩的社會環境和沉重的經濟壓力下，各地款項“基本上靠了縣里自己解決”，(38)馬程：《路論邊區財政建設之史的發展與當前工作方針》(1942年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第73頁。縣政權財務統籌能力確實有所提高。一些地區還根據自身情況，積累了諸多有效的方法和經驗。如易縣把村經費整合為辦公費、上交區公所經費(含交通站、中隊部、高小費用)、特別費(部隊買菜補貼及鞋襪貼價)和各團體補助費四項，一律取消伙食費。徐水縣則把村財政分為經常與特別開支兩類，全面停止村款中的伙食開支，將各村賬簿格式統一為出納財簿、出納分類簿、雜記、合理負擔賬四類。(39)參見《怎樣實行村概算——第三專區第四次縣長聯席會議上的決定》(1940年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第129頁。這些努力基本結束了邊區村財政的混亂狀態，村民平均每人負擔村款數額相對固定到六斤小米，占糧款負擔的1/7。在冀中區，一般村開支均節省50%—80%，全年各村節省12096000元。北岳區每年村開支也減少了80%。冀晉區、冀察區的村款開支則下降到了糧款負擔的1/6—1/8。(40)參見中華人民共和國財政部《中國農民負擔史》編輯委員會編著：《中國農民負擔史》第三卷，第298頁；《冀中五年來財政工作總結》(1943年4月25日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第692頁；鄭立柱：《晉察冀邊區農民負擔問題研究》，河北大學歷史學碩士學位論文，2002年5月，第18頁；張蘇：《北岳區人民負擔問題》(1942年)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第465頁；邊委會財政處：《關于邊區人民負擔能力問題》(1945年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第541頁。預決算制度也在一些地區初步建立。冀中區在村財政開支中能堅持月報的，深南縣占村莊總數的92.4%，安平縣占99.1%，博野縣占80%，清苑縣占79%；能編制預算的村莊，藁無縣占75%，深北縣占81%，安國縣占90%，安平縣占91.1%，定南縣占92%，深南縣占98 %。(41)徐大本：《冀中一年來的政權工作》(1941年5月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第170—171頁。

加強對村財政的統籌統支和有效監管，也是當時中共其他抗日根據地的主要政策取向。如太行邊區明確規定“村無派款權”，并出臺以縣為單位統支統籌的辦法。(42)鄧小平：《太行區的經濟建設》(1943年7月2日)，太行革命根據地史總編會編：《太行革命根據地史料叢書之六：財政經濟建設》(上)，第66頁。晉綏邊區規定，“各村在支出時，須按照預算向縣政府支領，所有村款開支，皆由縣統籌統支”。(43)中共晉西區黨委：《晉西北村攤款工作情況》(1941年12月)，晉綏邊區財政經濟史編寫組，山西省檔案館編：《晉綏邊區財政經濟史資料選編》(財政編)，第426頁。至于在明確財政收支范圍、建立預決算制度、打擊貪污浪費等方面的具體政策，亦與晉察冀邊區幾無二致。這表明，面對嚴酷的戰爭形勢和混亂的財經秩序，各抗日根據地都在通過制訂嚴格的規章制度和工作規程，建設規范化、定額化的村財政運行秩序，為支持持久抗戰、加強社會治理集中財力資源。

總之，晉察冀邊區的村財政整理工作糾正了基層財務行政中的諸多歷史積弊，加強了縣區政權對基層財務行政的統籌和調控能力，“奠定了財政上統籌統支的基礎”。(44)宋劭文：《用大力來建設我們的財政》(1943年9月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第135頁。同時，村財政整理還推動了邊區村政權建設的深入開展，改善了邊區政府建立之初一些村政權機制不全、業務不精、軟弱無力的狀況，有效遏制了貪污浪費之風，提高了村政權效能和村干部素質，(45)《晉察冀邊區行政委員會關于一九四四年改造與健全村政權工作的指示》(1944年2月25日)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》(下冊)，第421頁。一部分曾有貪污浪費行為的干部“被迫務了生產……成了很不錯的干部”，(46)彭真：《關于晉察冀邊區黨的工作和具體政策報告》，第175頁。一些干部改變了以往對財政工作的輕視態度，開始“切實注意與掌握村財政”“給人民以確信的良好印象”。(47)《冀中五年來財政工作總結》(1943年4月25日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第690頁。同時，村款管理和村級財務行政的規范化，也為統一累進稅在邊區的順利推廣創造了條件。正是在政治生態好轉、村民負擔減輕的背景下，統一累進稅的推行才獲得了“全邊區各階層人民空前熱烈的擁護”，進而“空前地鞏固了邊區各階層人民的堅強團結”。(48)《中共中央北方分局關于一九四一年度統一累進稅工作的總結》(1942年4月1日)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》(下冊)，第179頁。故學界多認為晉察冀邊區的村財政整理“對于保護、積蓄民力起了很好的作用”(49)中華人民共和國財政部《中國農民負擔史》編輯委員會編著：《中國農民負擔史》第三卷，第206頁。，“保證了抗日根據地的軍政供給、持久抗戰和村財政秩序的健康發展，為抗戰勝利后解放區經濟的恢復和發展奠定了基礎”。(50)關翠霞、柳敏和：《晉察冀敵后抗日根據地的村財政建設簡析》，《山東師范大學學報》(人文社會科學版)2006年第4期。

三、當家不易：邊區對村財政秩序的規范與完善

機制完善、運轉高效、監管有力的村財政統籌統支制度，必須建立在清晰的財權事權劃分、穩定的政權運行、嚴密的制度監管基礎上，有賴于邊區政權建設的繼續推進和基層社會治理的不斷深化。由于邊區內外環境的殘酷艱難，以及根據地建設事業的復雜艱巨，建設規范的村財政秩序不可能一蹴而就。如前所述，由于縣政權錢款統籌和財務行政能力相對薄弱，而邊區政府也尚未將縣級政權和村級政權之間的財權事權關系厘定清楚，因而村財政的“統籌統支”改革在實踐中還存有若干的盲點和空白，加之戰時形勢瞬息萬變，基層在理解政策、執行政策過程中面對諸多不確定因素，基層財經秩序依然面臨著理念和實踐中的種種困難和挑戰。

正如彭真所指出的那樣，“健全的村政權、代表會和健全的支部是村財政和稅收的可靠保障”。(51)《彭真傳》編寫組編：《彭真年譜》第一卷(1902—1948)，中央文獻出版社2012年版，第195頁。“從上至下一直貫徹到村的工作系統”，無疑是實施以統籌統支為核心的財經管理體制的制度基礎。但在具體的實踐過程中，財政動員能力的提高也在一些地方被異化為財權相對集中于村長，雖然也有村民代表大會、監察委員會等監督機構，但廣大群眾“因為缺乏政治斗爭的經驗，還不知同時也不會自覺地積極起來監督”(52)彭真：《關于晉察冀邊區黨的工作和具體政策報告》，第26頁。，有的地區村選工作“不平衡、不深入、不貫徹”，長期沒有村代表會，村政委員會也不健全，個別村政權甚至為地痞流氓、“游民料鬼”所把持，以致“村長代替財糧工作，村書記包辦財委工作”，使村財政的使用和管理被操縱于少數村干部之手。(53)《榆次抗日縣政府行政科工作總結報告》(1941年12月30日)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A160-1-2-7；《榆次縣抗日縣政府村政總結材料》(1945年1月10日)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A160-1-2-3。

史料表明，1941年邊區對村財政進行集中整頓后，個別村的干部仍然認為村款的征收規則可以隨意改變，于是動起了“何嘗不能來貪污”的念頭。在忻縣尹村，干部購買和修理自行車的經費竟然要從村款中開支。有的村賬目混亂，村干部在“賬上只寫應酬，而沒有說明用途”，使人無從稽考。(54)《忻縣尹村、閆莊、解原、苗莊、劉莊、石家莊村政權材料》(1942年)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-142-1-5-1。還有個別地區隨意增加對村民的征收數目，甚至超過了規定數目的一倍，并將超出部分挪作私用。一些地方則借“慰勞”之名，對村民進行二次征收。(55)參見李運昌《冀熱邊財政經濟工作》(1944年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第598—599頁。大生產運動后，擁軍優撫、文化娛樂、救災募集等事務，客觀上也為個別村干部濫征村款提供了理由，他們亂罰款、亂沒收，并私自隱匿挪用，(56)李運昌：《冀熱邊的財政經濟工作》(1944年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第600頁。致使村款開支大增。

另外，在對村財政的監管過程中，部分縣區政府“對財政制度堅持得太差”“對政府法令還相當忽視”。(57)霄桐：《關于阜平區財政的整理》(1942年11月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第282、283頁。同時，出于防止在賬目清查中激起豪紳勢力群起反對，“甚至勾結敵人”的考慮，縣區政府又被要求不再追究“陳年老賬”，致使一些問題不了了之。(58)彭真：《在許、姚考察后對冀東、平北工作意見》(1941年8月17日)，河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據地史料選編》(下冊)，第123頁。如五臺縣某村村長的賬目長期不清，但最終仍被區政府“馬馬虎虎地過去了”。(59)《五臺縣委四五月份組織工作報告》(1943年6月)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-146-1-10-3。還有個別上級干部借監督檢查之機行貪污浪費之事，有的區干部將自己入村所產生的伙食費也放進村款中開支，一些小山莊更是因無度接待上級干部而出現“炕上客常滿”的情況，(60)《冀熱邊社會狀況考察》(1943年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第759—760頁；《五臺縣委一九四三年組織工作報告》(1944年2月)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-146-1-10-5。更有甚者，獻縣六區小隊因向村里強要白面未果，竟毆打了村糧秣委員。(61)《冀中區行署關于清理財政的指示》(1945年4月17日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第289頁。

戰爭帶來的政令不暢、政權基礎不穩等因素，也使村政權日益收緊的財權與日漸繁雜的事權間的張力更加明顯。特別是，游擊區的大多數村莊長期處于戰事之中，還需用村中經費應付日偽的沉重勒索和攤派，進一步加大了村財政運轉的難度。據時人對忻縣一些村的調查，在經歷1940—1941年邊區村財政集中整理后，該縣尹村在1942年4月至6月中，仍有38%的村款被用到了村政權的開銷和應酬中，還有53%的村款用于應付日偽的攤派和勒索，用于邊區政府倡導的教育等公共事業建設的投入僅占總數的5%。閆莊1942年7月一個月就花費3393.95元，其中購買香煙1320.4元，占總開支的38.9%，而用于“學校燒煤”的經費只有22.35元，僅占總開支的0.6%，若再算上敵偽勒索和強制代購的花銷，則該村該月村會開銷則已達4000—4500元。石家莊村1942年7—8月間的花費1433.09元，“是一個驚人的數字”，且諸多用項只在賬上被記為“應酬”，“沒有說明用途”，“特別費”更被指出是“百分之百的浪費”，(62)《忻縣尹村、閆莊、解原、苗莊、劉莊、石家莊村政權材料》(1942年)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-142-1-5-1。而當時北岳區行署的月支僅為1302—1406.2元。(63)《晉察冀邊區行政委員會關于發(專署)縣議會、縣政府、區公所編制經費表的命令(附經費表)》(1942年2月6日)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-208-1-4-1。可見，一些地處游擊區、斗爭形勢復雜的村仍沒有實現對村財政的有效統籌統支，濫收錢款、貪污浪費現象未能根除。1943年，邊區一些地區的村款負擔仍占群眾總負擔的30%，是“對我負擔”的五倍，(64)《冀熱邊社會狀況考察》(1943年8月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第760頁。需要說明的是，一些史料提及的“對我負擔”并一定不屬于村款，而是邊區政府統一規定征收的各類公糧公款，“對敵負擔”含義亦如此。但在游擊區，村公所的開支也大體可分為“對敵”和“對我”兩途，前者主要是在應付日偽的勒索、攤派，如偽干部薪金及村公所費用等，后者則是按照邊區政府村政權建設要求而產生的費用，與“對敵負擔”、“對我負擔”并非同一含義。當然，在一些史料中，在“對我負擔”的統計中也將村款包括在內，則難以確知其村款開支數目。本文所引數據，均為史料中將村款開支與“對我負擔”明確區分的。超出了村財政整理之初村款負擔占群眾負擔1/7的比例。甚至到1945年，個別村村款負擔中的85%以上屬于違規支出，或存在大量浪費。(65)《察哈爾省政府關于發動群眾當中開展反貪污浪費及清算斗爭，并建立與健全村財政制度的指示》(1945年12月12日)，華北解放區財政經濟史資料選編編輯組：《華北解放區財政經濟史資料選編》，中國財政經濟出版社1996年版，第937頁。邊區村財政管理和使用中的若干積弊仍在個別地區頑固存在。

面對暴露出的這些問題，邊區政府保持著敏銳而清醒的認知，并繼續出臺和調整相關政策措施，不斷規范與完善基層財經秩序。1942年，邊區規定將村公產收入作為村初小教育經費，擴大了村款的來源。(66)《公產的整理調查工作》(1942年)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第287頁。1943年，中共中央北方分局又明確要求村政權不能對邊區軍事和行政人員進行過度招待。(67)《中共中央北方分局關于三年來平北工作的總結的決定》(1943年2月28日)，《晉察冀抗日根據地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據地·第一冊·文獻選編》，第837頁。在收到中共中央關于“減少人民的負擔”的指示后(68)《中央書記處關于晉察冀分局干部擴大會議應討論的幾個問題的指示》(1944年1月8日)，中央檔案館編：《中共中央文件選集》第14冊，中共中央黨校出版社1992年版，第152—153頁。，邊區政府又提出“在已有的統籌統支的基礎上，進而做到平衡人民負擔”“盡量求得人民負擔一致”的工作思路，“教育干部認識節流的重要性，認識平時節衣縮食的政治意義”，并將本在村款中的優抗糧、團體糧柴鞋賠價等費用改由邊區政府統一支出，以進一步提高上級政權的錢款統籌能力，減輕村政權財務壓力。針對“兩面政權”對日斗爭的實際需要，規定“支敵款一定要經過村干聯席會的討論和區的批準，嚴禁少數人私自資敵現象”。(69)朱其文：《在冀熱邊財政會議上的總結》(1944年7月15日)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第80—81頁；《中共中央晉察冀分局關于邊區人民負擔情況向毛澤東的報告》(1944年9月9日)，《晉察冀抗日根據地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據地·第一冊·文獻選編》，第946頁。一些地區還提出要進一步限制村干部財務權限，減少領取補貼的村干部人數，公開賬目單據，探索建立嚴格的審計制度，在村中開展反貪污、反浪費斗爭。(70)李運昌：《冀熱邊的財政經濟工作》(1944年7月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(總論編)，第605頁；《李運昌回憶錄》編寫組編：《李運昌回憶錄》，第343—344頁。也正因如此，邊區才在復雜的局勢中鞏固了民意基礎，各項政策法令得以有效執行，并“得到了廣大群眾的擁護”。時人調查表明，群眾對邊區要求的攤款基本采取了配合的態度，普遍“對我們忠實，(對)我們的工作人員能夠保護，群眾抗戰情緒高，對于敵人是應付”。(71)《忻縣五區苗莊支部調查》(1944年)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A142-1-9-1。

抗戰結束后，中共又將上述經驗和做法運用到新解放區的村財政整理工作中，并在村款開支中增列了對敵占地區挖地道產生的工費，以及修理斗秤、擔架等開支，要求各專署根據各村實際分類制定實施標準，村財政的預算時間要“由縣根據群眾經濟情況的季節性具體規定”，賬目須每月結清，并向村民公布，干部交接時亦須結算和公布賬目。同時，“任何機關、部隊或個人都不得挪借村款”，規定出臺前部隊所借款項，依單據報縣政府，統一與用款部隊結算，號召村民檢舉借款，代購，攤派，不給或少給糧票、現金，索取糧食柴菜等行為。(72)《察哈爾省政府關于在發動群眾當中開展反貪污浪費及清算斗爭，并建立與健全村財政制度的指示》(1945年12月12日)，華北解放區財政經濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區財政經濟史資料選編》第二輯，中國財政經濟出版社1996年版，第937—938頁。進而，邊區還意識到整理村財政“不單是政府與財政部門的事情，必須各方面共同努力，統一認識，統一行動”，提出要“發動群眾，改造村政權，發揚民主，監督財政”。(73)張蘇：《察哈爾省財政會議結論》(1946年3月16日)，華北解放區財政經濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區財政經濟史資料選編》第二輯，第952頁。對于個別干部中仍存在的貪污、浪費現象，有的地區嚴詞提醒村干部“須從思想上認識這一問題的重要性”，并要求各縣舉辦面向村干部的短訓班，村干部受訓后還要開展“群眾性的討論”。(74)《中共冀東區黨委關于整理村財政的決定》(1946年4月22日)，華北解放區財政經濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區財政經濟史資料選編》第二輯，第960頁。可見，邊區整理村財政的措施在實踐中逐步細化，在保持制度剛性的同時注入了一些兼顧地方工作實際的靈活性管理措施，并將村財政工作置于村政權建設和村干部管理的全局中加以考慮。在這樣的努力下，加之土地改革和生產運動的開展，農民得到休養生息，“民力已有不少的積蓄，人民負擔能力已較前大為提高”，“絕大部分均能維持與擴大再生產”。(75)《冀中區五個縣六個村各階層經濟情況與人民負擔能力考察報告(節錄)》(1947年3月)，華北解放區財政經濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區財政經濟史資料選編》第二輯，第1026頁。

早在邊區成立之初，聶榮臻就曾感嘆：“此地當家，尤其不易”。(76)聶榮臻：《在中共中央北方分局黨代表大會上的講話》(1939年1月)，《晉察冀抗日根據地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據地·第一冊·文獻選編》，第230頁。1941年初，彭真也表示村財政整理將會是邊區“財政整理中最困難的課程”。(77)彭真：《在中共中央北方分局會議上關于財政、生產等問題的結論》(1941年1月)，《晉察冀抗日根據地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據地·第一冊·文獻選編》，第483頁。邊區的財政建設，比起民政的建設，困難更多“的確就如在沙漠地里蓋造樓房一樣”。(78)宋劭文：《論合理負擔、縣地方款、預決算制度》(1940年2月)，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(財政金融編)，第5頁。不論是清晰劃定各級政權的財權與事權，還是建立公正有序的權力制約和監督體系，還是有效提高基層干部的管理能力和自律意識，都并非易事。另外，還有研究指出，由于各邊區地域遼闊、形勢復雜，對財務的統一管理難免會無法及時應對各地千差萬別的局勢變化，以致影響地方的活力與自主性。(79)陳耀煌：《統籌與自給之間：中共陜甘寧邊區的財經政策與金融、貿易體系》，(臺北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第72期，“中央研究院”近代史研究所，第156頁。邊區以“統籌統支”為基本導向的財政改革舉措，正是在努力協調加強財權統一、保證基層活力、紓解農民負擔之間的關系，探索建立“統一籌支，明確職權”財政管理體制，(80)《冀中區財政會議總結》(1946年4月)，華北解放區財政經濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區財政經濟史資料選編》第二輯，第960頁。以減輕農民負擔，形成基層財務行政的基本制度規范，進而簡除煩苛、撙節用度、刷新吏治，提高基層治理能力，保障黨政軍民共克時艱，更好地在貧困動蕩的戰時農村社會“當家”。新中國成立后，國家對村財政實施了更大規模的統籌統支，要求“公糧和附加統統合起來，都繳給國家”“不許再有攤派”，(81)陳云：《關于財政經濟問題的報告》(1952年4月19日)，中共中央文獻研究室編：《陳云文集》第二卷，中央文獻出版社2005年版，第383頁。并逐步形成了“包、禁、攤”的方針，對村財政實施從嚴管理。(82)《中共中央轉發華東財委關于華東財經工作會議的報告》(1952年7月22日)，中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》(第九冊)，人民出版社2013年版，第92—93頁；《中共中央關于浙江省委八、九月份綜合報告給華東局的批復》(1952年10月25日)，中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》(第十冊)，人民出版社2013年版，第157頁。這些措施，不啻為對邊區治理經驗的繼承和延續。

四、余論

財政在國家實現其職能過程中扮演著重要角色，財政建設的得失某種程度也可以視作國家治理能力的晴雨表。如前所述，近代中國各類政權都對整頓地方財政、統一財權問題高度關注，但國家政權無力管控橫亙于國家和農民間的中間盤剝者，也無力對官僚階層進行有效監督，導致“國家政權越深入，土豪劣紳僭取國家權力的機會就愈多，隊伍就愈龐大，農民所受的壓榨也愈強烈”。(83)參見[美]杜贊奇著，王福明譯《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，江蘇人民出版社2010年版，第53—56頁；王奇生：《民國時期鄉村權力機構的演變》，周積明、宋德金主編：《中國社會史論》(下卷)，湖北教育出版社2000年版，第583頁；馬金華：《民國財政研究：中國財政現代化的雛形》，經濟科學出版社2009年版，第156、261頁。抗戰期間，經濟落后的內陸農村成了支撐抗戰的大后方，國民政府亟需開展前所未有的財力動員，地方精英卻利用其政治和經濟資源逃避應盡責任，使財稅負擔最終被轉嫁到弱勢群體身上，加劇了社會的兩極分化。(84)參見[日]笹川裕史、奧村哲著，林敏、劉世龍、徐躍譯《抗戰時期中國的后方社會——戰時總動員與農村》，社會科學文獻出版社2013年版，第85—114頁。日偽在農村則“搜索枯腸想要錢的辦法”，名目繁多的捐稅使一些村平均負擔占到總收入的67.4%，個別村甚至高達250%。面對無度勒索，村民只得將種子賣掉交款，許多土地因無種子下種而荒蕪，一些村莊的耕地面積甚至比戰前減少1/2以上。日偽推行的所謂“華北治安強化運動”，更給本已十分脆弱的農村經濟帶來毀滅性打擊。(85)參見水生《八年來晉察冀怎樣戰勝敵禍天災》，魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》(農業編)，南開大學出版社1984年版，第734—746頁；岳謙厚：《戰時日軍對山西社會生態之破壞》，社會科學文獻出版社2008年版，第90頁。

與上述情況不同的是，面對尖銳的社會矛盾和沉重的農民負擔，早在蘇區時期，中共就已開始探索財務管理的“統籌統支”辦法，(86)參見《江西省第一次工農兵蘇維埃大會財政與經濟問題的決議案》(1932年5月)，江西省檔案館、中共江西省委黨校黨史教研室選編：《中央革命根據地史料選編》(下)，江西人民出版社1982年版，第575、579頁。中共領導下的抗日根據地政權更是對建立和規范基層財經秩序不斷探索，勇于實踐。從本文考察看，通過對村財政體制的一系列整理和改革，邊區農村財務行政初步實現有章可循，與國統區、日占區的崩壞局面和悲慘境地形成了鮮明對比。此后，邊區的村財政管理雖也一度出現從統籌統支到自籌自支的政策調整，但并非是對村財政的放任自流。根據相關規定，自籌自支仍須遵循核定開支預算、村內民主評議、上級集中監管的原則，(87)《中共中央批準華北財經會議決議及對各地財經工作的指示》(1947年10月24日)，中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《建黨以來重要文獻選編》第24冊，中央文獻出版社2011年版，第449—450頁。用董必武的話說，即“分散是暫時的，統一是永久的”。(88)《董必武同志在晉察冀邊區財經會議上的講話(節錄)》(1947年9月18日至19日)，華北解放區財政經濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區財政經濟史資料選編》第二輯，第85頁。這些思路和舉措不僅為中共堅持“空前大規模的近代化的長期性戰爭”(89)《董必武同志在晉察冀邊區財經會議上的講話(節錄)》(1947年9月18日至19日)，華北解放區財政經濟史資料選編編輯組等編：《華北解放區財政經濟史資料選編》第二輯，第81頁。，并最終奪取革命勝利提供了保障，也在一定意義上成為新中國成立初期農村財政管理方針的制度淵源和經驗基礎。邊區的經驗表明，構建良好的基層財政秩序需要不斷切實協調各級政府財權與事權，建立自上而下和自下而上都運轉有效的監管機制，營造風清氣正的政治生態和行政環境。