未成年人檢察公益訴訟制度的構建

張寧宇 田東平

摘 要：未成年人檢察公益訴訟的發展正面臨著理論基礎、職能范圍、顯示操作的“三層困惑”。盡管如此，從實踐層面來看，未成年人檢察公益訴訟依然發揮出了督促落實盡責保護、鞏固深化全面保護、廣泛激活綜合保護的“三大功效”。這既是我國未成年人檢察公益訴訟制度優越性的充分體現，更是堅定走未成年人特色建構道路的依據所在。堅持和完善未成年人檢察公益訴訟制度應從加強制度頂層設計、重構制度運行模式、明確制度職能范圍“三條路徑”入手，不斷探索深化。

關鍵詞：未成年人保護 檢察公益訴訟 特殊性 制度構建

歷經頂層設計、局部試點與立法確立，檢察公益訴訟制度日漸成為體現中國特色社會主義檢察制度優勢的重要窗口。黨的十九屆四中全會要求“拓展公益訴訟案件范圍”，為今后一段時期完善發展公益訴訟檢察制度指明了前進方向。近年來，校園安全、監護侵害、沉迷網絡等危及未成年人健康成長的風險隱患持續增加，未成年人違法犯罪也出現了一些新情況、新特點，引發全社會廣泛關注。為此，最高人民檢察院在全國13個省份未成年人檢察業務統一集中辦理試點工作的實踐基礎上，積極探索深化未成年人司法保護路徑，并提出打造未成年人檢察公益訴訟“升級版”的實施愿景。[1] 《中華人民共和國未成年人保護法（修訂草案）》規定人民檢察院可以提起未成年人公益訴訟，臺盟中央在2020年全國兩會期間提交了《關于構建和完善未成年人保護公益訴訟制度的建議》議案[2]。在此背景下，未成年人檢察公益訴訟將會在未成年人保護體系中發揮著更大作用，備受各界期待。但實踐中，未成年人檢察公益訴訟還存有不少問題與爭議，其自身屬性及功能定位等方面仍有待進一步厘清，亟需通過制度建設推動未成年人領域公益訴訟檢察制度的完善，提升其在國家治理能力中的作用與地位。

一、未成年人檢察公益訴訟發展中存在的問題

未成年人檢察公益訴訟以未成年人公益保護為核心，以檢察職權法定為基礎。[3]目前，未成年人檢察公益訴訟實踐主要以民事、行政兩大訴訟法授權展開，即遵循檢察機關提起公益訴訟的法律規定，在“4+1”“等”內及“等”外法定范圍內履行職責。在該制度框架下，未成年人檢察公益訴訟僅體現出公益訴訟檢察制度的普遍性，未有效突出未成年人群體保護的特殊性，成為制約未成年人檢察公益訴訟發展所面臨的瓶頸。

（一）理論研究基礎薄弱

在檢察公益訴訟試點之初，曾有觀點提出“構建未成年人公益訴訟制度”。[4]近幾年檢察公益訴訟制度的研究迅猛發展，但有關未成年人公益訴訟領域的研究成果卻相對較少。從內容來看，相關研究大多以檢察公益訴訟制度為基本理論框架，把未成年人檢察公益訴訟作為其中的一個子集對待，僅注意到了涉及主體的特定性，主張遵照普通檢察公益訴訟既有規定予以細化完善;有的研究僅針對未成年人公益訴訟某一環節、個案作微觀研究，諸如訴前程序、監護權撤銷等，理論運用的廣度不足。[5]簡單地將公益訴訟理論直接適用于未成年人檢察公益訴訟，難以發揮此項制度的設計功效：一方面，我國法律制度對未成年人特殊保護的內涵與外延無法通過“公益”概念予以充分界定，涉未法律法規能否適用于該領域存在一定的疑問;另一方面，也無法釋明由未成年人檢察部門統一受理涉未公益訴訟案件的意義。未成年人檢察公益訴訟基本屬性及特點決定了未來不同的發展面向和道路，這成為目前限制未成年人檢察公益訴訟功能發揮的最大因素。在2020年5月浙江省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議法律規定通過的《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》中，并未將未成年人保護與安全生產、個人信息保護、公共衛生安全等一起列入積極穩妥探索的領域，或許與上述分歧存有一定的聯系，無疑會制約省域范圍內未成年人檢察公益訴訟工作的開展。

（二）法律授權不足

根據傳統檢察公益訴訟職能范圍，涉及未成年人的部分主要局限于生態環境和資源保護、食品藥品安全兩類，前期實踐探索也多以此展開：2019年6月浙江省人民檢察院出臺的《關于公益訴訟重特大案件標準的試行規定》中，將食品藥品安全領域中以孕產婦、嬰幼兒、未成年人等敏感人群為主要對象，且生產、銷售金額20萬元以上的行為，作為可認定公益訴訟的重大案件。浙江全省首例刑事附帶民事公益訴訟案就是針對在校園周邊早餐店生產銷售紅糖饅頭時，添加不符國家安全標準的甜蜜素等行為而提起的。伴隨未成年人檢察公益訴訟的發展，更多的涉未案件向“等”外延伸，并逐漸成為該類公益訴訟案件的主流形態，例如景區兒童門票優惠、娛樂場所違規接納未成年人、學校周邊違規開設情趣店、向未成年人售賣煙酒等。這客觀上反映了當前未成年人公益訴訟領域內未成年人保護需求廣泛性與現行法律列舉類別有限性之間的矛盾沖突，涉未公共場所安全隱患、非法雇傭未成年人勞動用工等突出問題在法律上無相應規定，致使檢察機關提起未成年人檢察公益訴訟的空間被大幅壓縮，不利于及時、有效地維護未成年人的合法權益。例如近年來家庭虐童案件高發，檢察機關能否代表國家針對特殊情況下的監護權撤銷發動檢察公益訴訟，將未成年人監護侵害問題納入公益訴訟職能范疇，各地的認識與實踐不一，亟需法律授權明確。

（三）實踐操作中有諸多難點

在現實操作中，未成年人檢察公益訴訟存在的困難在于：一是對未成年人“公益”認定。社會各方面均有未成年人保護的責任義務，在監護人不能履行監護職責時，國家有承擔監護的職責。[6]這決定了未成年人保護的公益化特征，也是國家監護制度和國家親權責任的要求，而在傳統的公共利益認定體系下，檢察公益訴訟職權范圍限制過窄，對該類權益的維護尚存爭議。二是訴前程序過程中的“危機”應對。根據民事訴訟法、行政訴訟法的規定，檢察機關在提起公益訴訟前，還需履行前置程序過程中的，以敦促有資格提起訴訟的機關或組織糾正或履行相應職責，體現了檢察權的監督性、程序性、有限性、兜底性和協同性特點。[7]但涉及未成年人公益損害的案件往往情勢緊迫，在1個月的空檔期內不排除危害，則后果有持續擴大的可能。如未成年人正處于家暴環境、偽劣奶粉依舊售賣等情況下，檢察機關“危機”干預的手段和空間明顯不足。三是線索證據搜集運用。未成年人檢察部門如何依托“四大檢察”職能布局開展公益訴訟工作，能否把熱點新聞等作為線索來源，怎樣履行調查核實權，行政案件證據可否實現公益訴訟案件證據轉化等均有待明確。四是檢察建議“效果”評價。實踐中，有的責任部門出現了“書面履職”規避起訴的情形，無法有效保護未成年人利益。五是公益賠償處置執行。怎樣實現全面充分地確定未成年人公益訴求，涉未公益損害賠償金的處置應由哪一職能部門負責、如何執行等，檢察機關能否有權決定或參與公益賠償金的處置，抑或是實施監督等均有待進一步探索、達成共識。

二、未成年人檢察公益訴訟實踐的功能探討

從浙江實踐層面來看，盡管未成年人檢察公益訴訟存在不少爭議，但仍彰顯出檢察公益訴訟制度的特點，有力地踐行了最有利于未成年人、未成年人保護共同責任等獨具未成年人特色的理念原則。這顯示了堅定發展未成年人檢察公益訴訟的必要性，也是構建相關制度的出發點和立足點。

（一）督促落實盡責保護，確保責任主體依法履職

未成年人檢察公益訴訟的價值追求和意義主要在于優化未成年人司法職權配置，完善涉未民事、行政訴訟制度，推進法治政府建設。行政機關的履職行為是體現國家監護、執行國家對未成年人特殊保護法律法規的主要載體，屬于未成年人檢察公益訴訟的核心部分。其作用，一方面體現在督促行政主體依法正確履行涉未的普通行政行為，如遂昌縣人民檢察院在辦理某起校外補習班老師猥褻兒童案中發現，該補習班未取得辦學許可證、營業執照等相關資質，后經調查核實發現，轄區內校外培訓機構證照不全并非個例，且部分還無證提供餐飲服務等，該院遂向市教育部門、市場監督管理部門發出檢察建議，促進依法查處無證校外培訓機構，消除無證經營、擅自辦學行為帶來的安全隱患。另一方面體現在確保行政主體對未成年人特殊法律政策等執行到位，如溫州市鹿城區人民檢察院在辦案中發現轄區多家娛樂場所存在違規接納未成年人消費現象，但文化主管行政部門未能依法及時處置，導致該類場所未成年人違法犯罪案件頻發，該院遂向該區文廣旅游體育局發出訴前檢察建議，該局根據檢察建議對3家違規娛樂場所進行立案查處，并聯合公安部門共同開展專項整治，先后排查娛樂場所50余家，建立健全了對娛樂場所定期走訪、動態巡查等機制。再如湖州市人民檢察院對全市39處政府指導價景區調查發現，部分景區僅將身高作為兒童享受門票優惠政策的評判標準，剝奪了“超高”未成年人合法權益，進而啟動公益訴訟訴前程序向該市文廣旅游體育局發送檢察建議，促進全市政府指導價景區全面落實兒童門票優惠的年齡標準，該局還制定出臺《落實國有景區對未成年人門票減免政策的通知》，有效完善門票價格監督管理機制。

（二）鞏固深化全面保護，彌補涉未治理空白盲區

未成年人社會治理包括生存權、發展權、受保護權、參與權等廣泛領域，且涉及的問題往往較為復雜、新穎，由此帶來因職權交錯或職權不明而產生未成年人社會治理的空白、盲區。未成年人檢察公益訴訟可起到推進未成年人保護覆蓋延展的作用。一是解開多元行政職權交錯癥結，例如諸暨市人民檢察院針對多家教育機構通過學校、醫療機構等渠道非法獲取未成年人信息，導致該市30余家中小學、幼兒園的3萬余條學生信息、3千余條產婦（嬰兒）信息泄露的嚴重后果，啟動訴前程序，向市場監管部門、教體部門、衛健部門發出檢察建議，推動該問題從上游學籍管理系統、醫療患者隱私管理到中下游培訓機構合規經營進行了全面規范，實現全流程治理;二是探索新型涉未治理領域，充分關注互聯網等新業態新領域對未成年人保護產生的影響，圍繞網絡欺凌、游戲沉迷、不良信息傳播、公益性互聯網上網服務的保護設置等新課題新要求，強化多元主體治理擔當，比如杭州市濱江區人民檢察院對“童模妞妞被踹”事件迅速作出反應，與該區市場監督管理部門、共青團及時會簽《關于規范童模活動保護未成年人合法權益的意見》，細化童模活動范圍，對活動場所、內容、強度等作出詳細規定，落實相應主體責任，并明確檢察機關可通過公益訴訟等形式對童模進行司法保護，助推互聯網經濟下兒童模特新興產業規范化法治化。

（三）廣泛激活綜合保護，營造保護預防有利環境

未成年人保護是集專業化、社會化為一體的系統性工程，需要國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企事業單位、城鄉基層群眾性組織、未成年人的監護人和其他成年人的共同發力。“共同責任”體現了國家對未成年人成長的關愛以及重視程度，但也會引發“共責虛化”的危機。將共治共擔細化明確為責任明確的實質擔當，未成年人檢察公益訴訟在其中起到的積極作用不容忽視。一方面，喚醒治理主體的“沉睡責任”，例如浙江省受理的未成年人民事公益訴訟案件中，檢察機關針對轄區某母嬰店嬰幼兒配方奶粉系假冒這一問題，通過行政公益訴訟訴前程序、民事公益訴訟、督促移送線索等，及時避免“問題奶粉”擴散食用，有效保障嬰幼兒食品安全，不僅強化了當地食品監管，也為食品經營者敲響了警鐘。同時，個案的影響具有輻射示范作用，如各地對未成年人出入不宜場所、從事不易職業、開展不宜活動積極履行檢察公益訴訟職能的同時，杭州市西湖區人民檢察院聯合10部門制定出臺“三不宜”行為處置制度意見，使主體責任更加細化、具有可操作性。另一方面，敦促法律責任的執行落實，針對未成年人“兩法”缺乏可執行性、沒有“牙齒”的法律責任短板，檢察公益訴訟可通過法定程序督促、糾正，強化涉及未成年人的各方法律責任。[8]

三、未成年人公益訴訟檢察制度的路徑構建

未成年人檢察公益訴訟發展至今，以《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》等涉未法律法規為主要依據的體系架構已具雛形，這既符合未成年人司法精神，體現了國家應然給予未成年人的特殊司法保護，更是該項制度與普通公益訴訟相區別，走未成年人特色構建道路的必然選擇。

（一）加強制度頂層設計

首先，借助《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》修訂之良機，將未成年人檢察實踐探索轉化為立法成果，增設檢察機關有權提起未成年人公益訴訟的法律條款，確立以涉未法律法規為主導的理論架構與履職依據。地方立法層面，可通過拓寬公益訴訟法定職能范圍，增加未成年人權益保護，抑或是出臺關于支持未成年人司法保護相關意見等方式，為地方未成年人公益訴訟實踐提供立法基礎。同時，應當根據未成年人司法、公益訴訟制度的發展走向采取相應的深化策略：一種是未成年人法典或是未成年人法制體系化，未成年人公益訴訟制度作為該體系之下的重要組成部分，并注重各部分之間的協調性和未成年人法制的統一性;另一種是公益訴訟單獨立法化，可參照刑事訴訟法的體例模式，把未成年人公益訴訟作為獨立章節，突出在公益訴訟制度普遍性基礎上的未成年人保護特殊性。

其次，根據未成年人保護特性設置基本性原則，從目前實踐情況來看，可分為四大原則：一是國家親權責任，順應未成年人“兩法”修訂中體現出的少年司法現代化發展趨勢，確立未成年人保護的國家責任，為檢察機關開展未成年人公益訴訟提供正當性依據，同時也為公益訴訟等公權力介入未成年人監護等領域奠定理論基礎;二是最有利于未成年人，也可稱之為兒童利益最大化，在檢察公益訴訟制度安排上應當給予未成年人特殊、優先保護，適應未成年人身心發展的規律和特點，增強檢察機關履職的積極性和有效性;三是依法有限監督，相較于行政機關等職能部門的專業性、技術性優勢，除特殊緊迫情形外，檢察機關的未成年人保護仍然要遵循程序性監督、后置性救濟、有限性處置等的法律監督本質特性;四是共擔共治共贏，強化未成年人保護的共同責任，牢固樹立雙贏多贏共贏的理念，廣泛爭取社會面支持，加強與相關職能部門的磋商與溝通，共同探索深化更加多元豐富的保護方式，促成完善未成年人保護大格局。

（二）重構制度運行模式

要突出未成年人保護特色，遵循未成年人司法規律，實現檢察公益訴訟制度運行模式的設計重構。重點體現在以下三個方面：一是業務一體化。考慮到未成年人司法的專業化水平、少年司法實踐和社會基礎，以及相關線索來源涉未案件等多方面優勢因素，應確定未成年人公益訴訟案件由未成年人檢察部門主要辦理，賦予未成年人檢察在“四大檢察”領域行使職權，依法破解涉未疑難復雜的問題，建立未成年人檢察業務與其他檢察業務之間的線索共享、調查核實協助等職能融合式聯動長效機制，并在條件成熟時制定相應實施細則，進一步對線索來源、線索移轉、管轄、立案程序、調查核實、訴前程序、舉證責任等操作問題予以規范。二是履職機動性。為踐行未成年人權益保護最大化，應探索在現實緊迫等特殊情形下，探索減少訴前必經程序、靈活調整督促等應急履職狀態，并適當擴大檢察履職過程的外延。例如，可規定檢察機關特殊情形下可不受適格主體、督促履職等待期的時間期限等，經履行“警告”、公告等司法程序后，直接提起訴訟，待訴訟過程中出現危險消失或適格主體加入情形時，再行決定由誰主導公益訴訟、是否變更訴求、撤回起訴等;再如線索來源除未檢一體化業務外，還應將本院其他業務發現、異地職能部門移交、新聞事件搜集挖掘、相關人員反映舉報、社會團體請求協助的線索也納入履職過程范圍。三是保護綜合性。全面融入“捕、訴、監、防、教”五位一體未成年人檢察工作新模式，在未成年人檢察公益訴訟履職過程中，充分搭配運用精準幫教、心理干預、未成年人隱私保護、罪錯未成年人分級干預、“一站式”辦案救助等未成年人司法辦案機制，并借助未成年人公益訴訟的力量，深化推進侵害未成年人犯罪案件強制報告、性侵害未成年人違法犯罪入職查詢等創新制度完善落地。

（三）明確制度職能范圍

未成年人檢察公益訴訟范圍應以《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》等涉未法律法規為中心，樹立督促政府、司法、學校、社會保護責任履行之首位、搶占構建網絡保護生態之先位、加強引導家庭保護之補位的“三位意識”，鼓勵立法上采取列舉方式，明確職能范圍，劃清檢察公益訴訟的權力邊界。從目前實踐情況來看，可大致分為如下類型：一是未成年人用工領域，針對招募主體有組織地違法招募未滿16周歲的勞動者或是在用工后得知未達法定年齡依舊用工的行為，行政主管部門未能加強勞動用工監管出現漏洞或維護未成年工合法權益不力的行為，以及國家允許的特殊行業職業未有效采取勞動保護措施的行為。二是涉未商業領域，主要指違反相關法律的經營行為和負有監管職責的行政部門未履職或履職不當。如未明顯設置未成年人禁止標識、向未成年人售賣煙酒、彩票、色情暴力音像制品等、違規在校園周邊開設歌舞娛樂場所、情趣用品店、向未成年人出售有毒有害或質量不達標的食品及用具、經營場所違規接納未成年人進入等。三是涉未公共保護領域，主要涉及文化服務、校園安全、義務教育等方面，確保國家有關未成年人參與公共領域活動等傾斜性政策執行到位，并加強該涉眾領域的全方位保護，尤其是注重督促未成年人的人身保護。四是網絡安全領域，切實保障《未成年人保護法》專設網絡保護的相關內容，涵蓋產品技術研發、公共服務提供、網上信息內容、網絡游戲管理、網絡欺凌侵害、網絡運營監管等多個方面。五是兒童福利領域，重點關注困境兒童、留守兒童的幫扶救助利好政策有無執行、相關接納場所地點及條件是否符合標準，有無足額、按時發放困難兒童群體的基本生活保障、最低生活補貼、殘疾兒童康復救助金等。六是家庭監護領域，適當介入監護人性侵害、遺棄、出賣、虐待、暴力傷害、教唆或利用未成年人實施犯罪等嚴重不履行監護職責的案件，敦促行政機關、基層組織等依職權履職救助、化解危機等。

注釋：

[1]《最高檢：將打造未成年人公益訴訟“升級版”》，中國新聞網http：//www.chinanews.com/gn/2019/12-20/9039084.shtml，最后訪問日期：2019年12月20日。

[2]《臺盟中央：關于構建和完善未成年人保護公益訴訟制度的建議》，中國統一戰線新聞網tyzx.people.cn/n1/2020/0512/c432470-31705903.html，最后訪問日期：2020年5月12日。

[3]參見張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，《國家檢察官學院學報》2019年第1期。

[4]參見李涵：《檢察機關提起未成年人公益訴訟制度構建研究——以最高檢出臺<檢察機關提起公益訴訟試點方案>為背景》，《預防青少年犯罪研究》2015年第6期。

[5]參見代表性文獻：趙卿、李慶：《未成年人檢察公益訴訟制度構建研究——以全國首例民政部門申請撤銷監護權案為例》，《青少年犯罪問題》2015年第5期;吳春妹、金英梅、李建林：《未成年人檢察視閾下公益訴訟訴前程序探究》，《中國檢察官》2016年第5期;張雅芳、李碧輝：《探索構建未成年人保護公益訴訟制度》，《檢察日報》2019年7月18日;李軻：《未成年人檢察公益訴訟若干問題研究》，《貴州警察學院學報》2019年第6期;汪江連、軻麗貞：《未成年人監護權撤銷制度之完善——基于檢察公益訴訟的視角》，《河南財經政法大學學報》2019年第4期等。

[6]參見鄭凈方：《國家親權的理論基礎及立法體現》，《預防青少年犯罪研究》2014年第3期。

[7] 參見胡衛列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

[8]參見姚建龍：《<中華人民共和國預防未成年人犯罪法>修訂專家建議稿》，《青少年犯罪問題》2020年第2期。