聯合懲戒的行政合法性分析

【內容摘要】我國的信用監管制度中，行政機關依托政府建立的公共征信平臺對失信主體實施聯合懲戒，旨在有效調整、規范相對人的行為。但由于目前信用監管缺少基本的法律規范支撐，導致聯合懲戒的權力行使缺乏必要的法律管控。聯合懲戒需要踐行法治原則，現階段通過行政法規制聯合懲戒，在聯合懲戒有關立法、執法、司法實踐中發揮法律的規制功能，實現規范化的聯合懲戒與傳統社會治理體系在法治軌道的并軌融合，以確保聯合懲戒治理功效的充分發揮。

【關 鍵 詞】聯合懲戒;行政法;合法性控制;社會治理

中圖分類號：D925.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）14-0175-02

作 者 簡 介：趙玉潔（1994-），女，漢族，山東濟南人，青島大學法學院，憲法學與行政法學專業碩士研究生在讀，研究方向：行政法學。

一、前言

伴隨著我國社會經濟發展邁入全面深化改革的歷史新時期，面對日益復雜多變的市場形勢，適時建立社會信用監管制度、實行失信聯合懲戒是現代社會治理體系不斷發展、完善的必然選擇。[1]近年來，通過政府政策的推動引領，我國的社會信用體系建設進展迅速，盡管中央層面的法律法規尚未出臺，但目前已經形成了包括《關于對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》在內的多部聯合懲戒相關的政策文件。一個初步具有規范性的信用監管制度即將建立，聯合懲戒未來也將成為政府實施行政治理、市場監管的重要方式。

社會信用體系建設需要踐行法治原則，需要建立基本的法律規范支撐和必要的法律監管制度。本文旨在分析聯合懲戒的行政合法性問題，嘗試從聯合懲戒的運作機制、理論基礎出發，結合目前我國聯合懲戒制度的實施現狀，探討聯合懲戒制度與我國行政法律規定之間的關聯、銜接，并進一步分析聯合懲戒的可行規制路徑，意圖通過規范的行政法原則、行政法程序規制聯合懲戒的制度運行，使其符合行政法治規范體系的基本要求，以便明確政府公權力行使的權力邊界，更好的保障行政相對人、信用主體的合法權利，使聯合懲戒制度能夠良好發揮其社會治理功效。

二、我國聯合懲戒制度實施中存在的主要問題

目前我國尚未出臺專門的《信用信息安全保護法》，雖然涉及公民信用信息保護的規范可以零散的在現行法律法規中找到，例如《網絡安全法》第71條、《企業信息公示暫行條例》第17條等，各地正在集中推進的《信用條例》地方立法中也涉及到一些保護公民信用信息安全的條款，但整體上，目前我國的信用信息保護立法水平仍然較低，缺少一個核心、權威的基本法律作為指引，各地方在制定信用條例時規定的聯合懲戒尺度、標準不一，導致享有懲戒權的信用監管機關在執行過程中自由裁量的空間過于寬泛，權力得不到有效約束。這樣的情況客觀存在，非常不利于保障聯合懲戒中公民的合法信用權益。

此外，聯合懲戒實踐中一些引發爭議的具體問題，例如被列入失信黑名單的相對人如何救濟、行政機關執行懲戒的過程中誰來負責監管等，目前缺少權威、明確的解釋和糾紛裁決機制。這樣的情況并不利于保障相對人的合法信用權益。固然地方立法可以因地制宜的制定具有地方特色的《信用條例》，但實踐中出現的問題已經表明，信用立法中涉及影響相對人信用權利增減得失的重要事項規定，需要立法者著重審慎，聯合懲戒的制度運行需要加以必要管控以防止權力的泛化濫用，這些涉及懲戒尺度、相對人信用權益保護的核心條款必須符合行政法治的基本原則，受到行政法的約束和規制。

三、聯合懲戒規制的實踐思路

未來的失信聯合懲戒制度實踐中，如何有效規制、約束聯合懲戒，需要立法、行政、司法機關的協同配合。在立法的制度設計中、執法的裁量中、司法的救濟中，各機關應依循成熟的行政法律原則，以確保聯合懲戒能夠始終運行在法治軌道之上，從而在保障相對人合法信用權益的同時，有效發揮信用監管的社會治理功效。

（一）聯合懲戒有關立法實踐中的行政法律規制

聯合懲戒有關的信用立法實踐包括中央立法與地方立法兩個實施方向。中央立法與地方立法在立法技術層面上固然應有所區別，中央立法強調原則性，不宜通過規定具體的金額，為懲戒標準區分層級，但可以通過列舉一些禁止性規定，配合關聯原則、比例原則等原則性條款，為地方立法作出明確限定，尤其在程序規定方面，程序性條款相較實體條款而言更易達成有效共識，聯合懲戒中行政主體應承擔的諸如公開釋明、先行告知等義務以及時效、期間等程序性規定可以由中央層級做出統一規定，以保障聯合懲戒實踐中程序性規定有據可依，規范行政主體的懲戒措施。

地方立法實踐中，一方面各地應嚴格遵守上位法中的有關規定，未來在中央層面信用立法完善之后，已經制定出臺的各地《信用條例》，如果出現違反上位法的情況應及時廢止、修改，同時地方立法機關也應時刻關注本地區聯合懲戒實踐中的制度運行情況以及涉及本地區聯合懲戒執行的一些爭議案例，通過適時出臺立法解釋以及必要時對《信用條例》進行適當修改等途徑，為聯合懲戒的有效運行提供制度設計層面的充分支持。

（二）聯合懲戒有關執法實踐中的行政法律規制

聯合懲戒有關的執法實踐當中，監管機關對失信相對人實施聯合懲戒作為行政行為的一種表現形式，執行過程中也應嚴格依循行政法中的有關原則規定。例如在對主體的信用信息進行歸集、評估的過程中應恪守合法性原則要求，在法律限定的范圍之內收集公共信用信息，做到真實、準確、完整，不侵犯相對人的合法權益。[2]在對守信主體實施激勵，失信主體實施懲戒的過程中應注意依循行政公開原則，監管機關應將信用信息向社會公眾公布披露，尤其對于涉及市場活動領域有關的懲戒事項。公開、明確的信用懲戒處理結果不僅有利于保障相對人及時提出異議、救濟的權利，同時公開披露的信用信息結果可以通過聲譽機制產生指引市場主體行為的監管效果，提升監管的經濟學效益，確保市場的充分良性競爭。在信息公開方面，行政主體除了發布政府公報、召開新聞發布會等傳統形式之外，可以充分運用互聯網時代新技術引領下多渠道的信息發布方式，以保障失信相對人以及廣大社會公眾的合法知情權。