自然資源離任審計評價指標構建與應用

鄭國芳 江麗麗

[提要] “青山綠水就是金山銀山”的提出詮釋了人類必須與環境和諧相處才能使經濟持久發展。黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。本文結合平衡記分卡原理、AHP層次分析法及問卷調查的形式，對自然資源離任審計的內涵界定和指標構建進行分析，以期提高領導干部生態發展意識，督促領導干部認真履行資源環境責任。

關鍵詞：自然資源離任審計;內涵界定;指標構建

本文受浙江省教育廳一般科研課題資助（項目編號：Y201839838）

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年4月15日

一、自然資源離任審計內涵界定

基于公共受托責任觀，自然資源資產受托責任的產生源自自然資源資產的權屬權和經營管理權相分離。從受托責任觀出發，自然資源資產離任審計應該要從內容、主體、責任等角度清楚地加以界定。

（一）審計主體。自然資源離任審計的主體為審計工作執行者，一般為審計機關（政府審計），內部審計機構抑或審計機關可以委托民間審計機構單獨或協作審計機關共同完成，即審計主體多元化。但是根據審計的內容具有特殊性，同時可能涉及到政務內部信息，該審計主體一般建議由審計牽頭實施。另外，自然資源審計的客體為領導干部，公對公辦事，能避免領導干部被詢問到敏感事宜時產生的尷尬。

（二）審計內容。審計內容是審計機關根據法律或授權對領導干部任職期間自然資源資產開發、自然環境污染防治、生態環境保護責任履行情況進行監督、檢查、評價工作，依法對政府及相關部門、企事業單位和個人保護、管理、開發、利用自然資源資產的活動，以及對自然資源資產有關的財政支出等管理活動的合規性、經濟性、效益性展開審計。具體可將審計內容分級為水資源、大氣資源、森林資源、草原資源、土地資源、海洋資源等的管理開發利用情況、政策合規性、財政使用合理性等。

（三）審計責任。審計責任則是對本行政區域內環境資源開發利用、污染防治和生態保護所應當承擔責任的領導責任。一方面審計督察過程中要揭示領導干部對自然資源資產的管理政策、管理利用和生態環護中存在的突出問題以及影響自然資源常貌和生態環境安全中存在的風險隱患，并及時溝通和解決;另一方面要強化問責，落實責任、促使領導干部樹立正確的“綠色生態”政績觀，推動領導干部守法、守紀、守規、盡責，切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，促進自然資源資產節約型和集約型發開利用和生態環境安全。

（四）組織形式。自然資源離任審計在實施過程中應該具有協同效應。自然資源具有區域特殊性，故自然資源資產離任審計加強區域聯動性、宏觀調配性。在設計聯合指標時要結合審計分支學科及環境經濟學、可持續發展理論、公平代際論等其他學科理論加以輔佐，以實現“綠色”可持續發展之路。

二、自然資源離任審計指標構建與應用

（一）指標構建。自然資源資產離任審計的評價指標內容是自然資源資產的經營管理情況，如水資源、大氣資源、森林資源、草原資源、土地資源、海洋資源等的開發利用。“雙輪驅動型”是自然資源資產離任審計的核心。但是考慮自然資源資產負債表的編制尚未成熟，在指標設置上需要靈活應用。在指標設計上主要以“自然資源（水質狀況、空氣狀況、農地綠植狀況）開發經營狀況”為基礎性指標，同時結合對自然資源（包括空氣狀況、水質狀況、農地綠植狀況在內的其他資源）的政策合規性、財政使用合理性，資產破壞時的經濟替代性等作為調節性指標。在基礎性指標（主指標）上賦予的累加權重最大，在50%以上。由于環境具有地域性，不同的地域所在的自然資源的分布不一致，所以在具體應用時要因地制宜。具體指標構建如圖1所示。（圖1）

（二）指標應用。衢州植物資源約3，000余種，森林植被以甜櫧、木荷、青岡櫟等常綠闊葉林為主;動物資源中國家一級保護動物9種，國家二級保護動物43種，省級保護動物有40余種。現有各類自然保護區（小區）40個，其中國家級自然保護區1個。水資源總量和可供開發的水力資源量都很豐富，年平均水資源量為98.57億m，產水模數為111.55萬m/km，飲用水源水質達標率為100%。

實施路徑：第一步：通過對衢州審計局的調研，該市沒有對自然資源資產進行資產負債表的編制，所以在X這里數據取值為0;第二步：因為衢州是內陸城市，沒有海洋，所以在海洋這塊取權重為0，而在土地、水、大氣三個基礎性指標上權重相對大些;第三步：二級指標和三級指標根據每個城市的實際情況取值即可，衢州的權重已經根據衢州的實際情況給予;第四步：根據上述具體情況，衢州的自然資源離任審計評價計算公式為∑siwi（1-x）;第五步：，根據評分結果公式，將數據結果分為四個檔次：90～100為優，80～89為良，60～79為中，0～59為不合格。對衢州指標評價分析和打分結果，按照上述公式（具體打分過程略）可得衢州自然資源離任評分分數=∑siwi（1-x）=90.1。說明衢州自然資源處于優秀檔次。根據各子指標得分分析，衢州在土地資源、水資源兩個項目的分數最高，得益于衢州對該兩項指標的治理一直在嚴抓嚴控，而在大氣治理上即API指數有所欠缺。主要是因為衢州有家大規模的國有化工企業造成。但是通過跟蹤審計和任前數據的圖形走勢結果來看，最近幾年在環境治理上有所改善，希望能夠更新環保設備，將空氣質量控制在標準之類。

三、自然資源離任審計實施對策

（一）擴大自然資源資產離任審計的試點城市，積極構建評價指標。自然資源資產離任審計在我國正處于初級階段，由于實踐經驗不足，現階段還存在審計監督力度不夠，在自然資源離任審計過程中難免會觸及生態文明建設中的制度問題和管理缺位等重要事項。雖然黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。但是真正實施的城市并不多，能夠構建評價指標的城市更是少之又少。一是自然資源占據的區域面積廣，具有流動性，在實施和審計的時候難度大;二是自然資源審計本身是新型審計學科，審計人員在實施審計工作的時候需要的技術含量較高，甚至在很多資源領域需要借助外部專家的力量方可以順利進行;三是自然資源資產評價指標在構建的時候需要考慮不同城市不同情況，因此在構建的時候并不能一勞永逸。所以，筆者認為，首先應該擴大自然資源資產離任審計的試點城市，其次要積極構建評價指標并在不斷實踐過程中加以完善。

（二）自然資源資產數據不公開，缺乏陽光。首先，鼓勵城市在開展自然資源資產離任審計的時候要編制自然資源資產負債表，闡述資產管理的現狀，登記資產的種類、數量、管理、利用等基本信息，確保能夠獲取自然資源資產完整、真實的數據。其次，建立自然資源資產數據的共享中心，以此為基礎建立自然資源數據庫并作為跟蹤審計（事前審計、事中審計和事后審計）的前提，實現對自然資源資產信息的集中管理，梳理并分析復雜的自然資源資產數據，有效快速調取相關責任人在任職期間對自然資源資產的開發、利用以及針對自然資源資產涉及到的財務數據等情況，掌握第一手信息。最后，鼓勵開展自然資源資產離任審計城市公開自然資源數據，讓信息陽光化、透明化，從而監督任期領導干部生態政績觀。

（三）建立健全自然資源管理體系，提升監管紅線。領導干部為了在任期內保證經濟快速增長而不顧資源環境狀況，盲目決策、盲目開發，造成潛在的生態環境損害甚至不可逆的系統性破壞。審計在實施領導干部自然資源資產離任審計時要關注領導干部是否建立了自然資源資產損害懲罰制度，是否對違反環境法律法規行為進行處理和處罰。在設置責任賠償制度的同時要特別重視對造成生態環境損害行為和行為人的懲罰金額，提升監管紅線，以防止因懲罰數額較少，導致違法成本過低，進而無法彌補生態環境損害程度和治理成本等。在監督體系設置的時候要體現縱向，即單位負責的監管、地方監管和國家監察自下而上的監督體系。同時，公眾也應該作為監督體系的一大主題，使得自然資源資產的所有者和管理者互相獨立，互相監督，相輔相成，在受托責任下創造人與自然和諧相處。

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