集體林地“三權分置”的生態(tài)保護內涵探析

孫杭琪?蔡斌?周伯煌

【內容摘要】森林資源的特殊性要求在發(fā)展其經濟價值的同時保障其生態(tài)價值。集體林地“三權分置”是實現集體商品林經濟價值的重要途徑?；凇吧鷳B(tài)優(yōu)先原則”分析集體林地“三權分置”過程中對林地生態(tài)保護的影響，挖掘在權利分離的過程中所本身具有的生態(tài)保護內涵，將森林生態(tài)利益納入規(guī)制范疇有利于集體林生態(tài)利益的保護以及環(huán)境法治的發(fā)展。

【關 鍵 詞】集體林地;三權分置;生態(tài)保護

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）14-0067-02

作 者 簡 介：孫杭琪（1993-），女，浙江杭州人，浙江農林大學文法學院，碩士生;蔡斌（1984-），男，浙江臨海人，碩士，浙江紅天葵律師所，執(zhí)業(yè)律師，研究方向：民商法學;通訊作者：周伯煌（1968-），男，浙江諸暨人，浙江農林大學法學，教授，碩士生導師，研究方向：民商法學。

森林資源具有多重屬性，其除了為社會提供林木、林產品，創(chuàng)造就業(yè)，改善民生，它還具調節(jié)水流、穩(wěn)定土壤和氣候以及保護生物多樣性等生態(tài)屬性。林地“三權分置”是促進林地經營權流轉，而林地經營權的流轉具有促進林地資產的保值、增值之目的。 因此，森林資源的固有的生態(tài)功能要求在促進集體林地流轉的過程中不僅要考慮農村、林農的經濟利益，同時也要平衡整個過程把林業(yè)從市場和利益導向型結構中解放出來，實現可持續(xù)發(fā)展。

一、集體林地“三權分置”的生態(tài)保護問題的提出

為解決我國當前集體土地流轉過程中的現實問題，確保農民在保留土地承包權的同時，實現土地流轉經營的目的，以符合現代化農地生產經營的要求農地制度，“三權分置”改革應運而生。在堅持集體土地所有權公有的前提下，實現土地所有權、土地承包權和土地經營權這三種土地權利分開設置，即土地的“三權分置”。在集體土地所有權運行過程中，農民一方面是法律上享有民事權利的獨立主體，另外一方面，農民也是農村集體經濟組織的成員。作為農村集體經濟組織成員，承包權是農村集體經濟組織成員實現法律規(guī)定一定范圍內土地權利的具體表現形式，農民對承包土地享有占有、使用和處分的權利，經營權作為一利獨立的權利便由此產生，當然行使經營權的行為必須與其他成員在權利的整體運行中具有統(tǒng)一性。由此同時，森林資源特殊性要求在發(fā)展其經濟價值的同時，保障其生態(tài)價值和社會價值。林農在流轉林地時可以單獨流轉經營權，并基于集體成員的身份仍然享有承包權。集體林地“三權分置”是實現集體商品林的經濟價值，但是“放活林地經營權”不是單純的提高林地的利用效率、實現農民增收，在此過程中也要堅持“生態(tài)優(yōu)先原則”，即以整體的視角去統(tǒng)籌人與自然的關系，在生態(tài)邊界的范圍內約束人的經濟行為，從而避免生態(tài)崩潰，并促進社會發(fā)展。目前，我國《環(huán)境保護法》第五條中規(guī)定了保護優(yōu)先原則。2019年12月28日通過的《森林法》第三條規(guī)定，保護、培育、利用森林資源應當尊重自然、順應自然，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、保育結合、可持續(xù)發(fā)展的原則。這體現著立法更加維護生態(tài)資源，重視森林生態(tài)利益的實現。并且以生態(tài)優(yōu)先為基礎將森林生態(tài)利益納入規(guī)制范疇有利于集體林生態(tài)利益的保護以及環(huán)境法治的發(fā)展。

二、“三權分置”對集體林生態(tài)保護的促進作用

（一）完善森林資源的物權體系

“林權”作為自然資源物權的一種，其權利客體包括了森林、林木、林地、林地上生長之林木、林上、林中、林下其他自然資源、以及整體森林環(huán)境等。集體林地承包經營權也被稱為“林地使用權”，承包權和經營權不可分割，在一些林權流轉行為中承包權和經營權被共同流轉，導致家庭承包到戶的林農存有失地風險。2018年《農村土地承包法》的修訂讓經營權分離出來成為一種獨立的權利，使得林農在流轉林地的時候可以單獨流轉經營權，并基于集體成員的身份仍然享有承包權。林地作為森林資源的重要組成部分，確立林地經營權，豐富了其用益物權的權能，完善的森林資源物權體系的最大作用就是能夠優(yōu)化配置森林資源，使得生態(tài)環(huán)境得到有效的保護。

（二）林地經營權抵押貸款為經營者提供資金保障

《農村土地承包法》第四十七條規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保。基于各地的試點，目前的土地經營權抵押貸款主要有以下三種模式：其一，“土地經營權+流轉合作社”模式;其二，“土地經營權+擔保公司”模式;其三，“土地經營權直接抵押貸款”模式?；诹值亟洜I的特殊性，并且經營者需要足夠的資金才能更新造林，為恢復森林植被提供資金保障。因此，應當在經營權抵押貸款的基礎上結合不同地區(qū)的特點，完善抵押貸款的模式，保障經營者有足夠的資金開展生產經營活動。

（三）促進集體林適度規(guī)模經營降低生態(tài)風險

林業(yè)需要適度規(guī)模經營，而集體林權改革讓林地使用權、林木所有權和經營權落實到農戶，使得林地細碎化問題較為普遍，這與規(guī)模經營相悖，不僅會造成資源的浪費，而且對森林生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)產生消極影響。并且林農由于缺乏資金和勞動力，而林業(yè)生產周期又較長的原因，使得其選擇粗放的經營方式，這使得承包林地的閑置現象突出，利用率較低。當林地規(guī)模經營面積超過93.33公頃時才能出現規(guī)模經濟。作為“三權分置”的重要目標，“放活土地經營權”的本質就是為農村土地經營提供更多的資金渠道，解決農業(yè)資金短缺問題，為新型農業(yè)經營主體的培育提供制度的保障。培育新型林業(yè)經營主體也有利于解決因分林到戶導致的林地細碎，勞動力不足，林地荒廢無人經營的現象。

三、“三權分置”視野下集體林生態(tài)保護的實現路徑

（一）分類經營下生態(tài)補償到位以促進集體公益林的發(fā)展

新《森林法》將森林劃分為公益林和商品林分類經營管理，商品林由經營者自主經營，公益林則受到嚴格保護，只有在符合生態(tài)公益林生態(tài)區(qū)位保護要求和不影響公益林生態(tài)功能等前提下，可以適度開展林下經濟、森林旅游等。森林屬性的劃分取決于行政權的行使，行政機關作為生態(tài)公益林建設管理的主體有義務通過合理補償處理好公共利益和集體、個人利益之間的關系。當前，公益林生態(tài)補償存在補償的金額遠遠不能與公益林所產生的生態(tài)效益相等，補償主體及方式較為單一等問題，因此應完善公益林生態(tài)補償制度，建立市場多元化的生態(tài)補償機制。以發(fā)展公益林林下經濟為例，湖南省岳陽縣將集體所有的國家級公益林采取出租方式流轉，以發(fā)展林下養(yǎng)殖業(yè)和森林旅游，促進公益林的管護和培育，保障權利人的收益及公益林生態(tài)效益發(fā)揮。

（二）完善收益制度使林農重視生態(tài)效益

林業(yè)收益主要是林農根據市場實際情況進行的選擇，而市場存在風險?！叭龣喾种谩钡哪康闹痪褪翘岣咿r民的收益，但是林地與耕地并不相同，林地經營權流后權益實現中要解決好以下主要問題：第一，林木的生產周期更長，因此其經營風險更大;第二，市場的波動較大，流轉后權益實現更困難;第三，林農的投資風險與利潤、投資與收益更加復雜。要防止當林地經營權流轉收益較差時，避免出現林農拋山棄林的現象。

（三）促進流轉規(guī)范以降低森林的生態(tài)風險

《農村土地承包法》對經營權流轉做了較為詳細的規(guī)定?！叭龣喾种谩鼻疤嵯戮唧w實施中，要解決好以下主要問題：第一，存在農戶僅以口頭協(xié)議形式流轉或流轉合同內容不規(guī)范;第二，僅有少數交易在流轉中對林木資產進行評估定價，多數交易價格僅由雙方決定，專業(yè)資產評估的缺失為流轉埋下了隱患;第三，林農對流轉政策理解不足，自身保護意識淡薄，導致流轉效率不高，合法利益得不到保障。

四、結語

作為具有生態(tài)價值、經濟價值和社會價值等多重價值的森林資源，需要同時兼顧各方利益。集體林地“三權分置”是作為集體林權改革的深化，應當秉持林權改革以及《森林法》的基本原則，即堅持生態(tài)優(yōu)先原則，在開發(fā)森林資源的同時，注重提升其生態(tài)功能，實現增綠又增收，進而真正實現鄉(xiāng)村振興的目標。

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