基礎設施建設投融資模式探討

劉雪飛

[提要] 本文以基礎設施中的綜合客運樞紐為研究對象，在京津冀一體化新形勢下通過分析河北省綜合客運樞紐發展現狀，并借鑒沿海發達省份在綜合客運樞紐建設投融資中的先進經驗，提出策略建議。

關鍵詞：基礎設施;綜合客運樞紐;對策

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年4月3日

綜合客運樞紐是指在旅客運輸中，將兩種或以上對外運輸方式的客運站以及集疏運的城市交通有機地統一在同一個場所進行集中、立體布局，可實現“零距離”換乘、一體化銜接服務，以及可供選擇的多種出行方式。《京津冀協同發展交通一體化規劃》明確提出建設“軌道上的京津冀”，但就河北省發展現狀來看，由于管理體制機制、設計理念等制約，集多種交通運輸方式于一體的現代化綜合客運樞紐建設總體進展緩慢，需要加快此方面研究，以支撐基礎設施發展。

一、發展現狀

“十二五”期間，隨著高速鐵路的飛速發展，河北省鐵路客運站開始大規模改造和建設，共建成高鐵客運站17個、城際鐵路客運站7個。但目前看來，除了邯鄲東高鐵站建成1個綜合客運樞紐站——邯鄲綜合客運中心以外，在石家莊高鐵站、保定高鐵東站、邢臺高鐵東站、唐山高鐵南站等站點尚未真正設置成典型的綜合客運樞紐，大多數項目普遍處于前期規劃、項目論證階段，綜合客運樞紐建設總體進展緩慢。從河北省目前規劃和正在建設的主要綜合客運樞紐布局來看，一體化設計、立體式銜接的樞紐較少，“方式拼盤”明顯，銜接效果不盡理想。

二、問題分析

（一）管理體制尚未理順。綜合客運樞紐在建設過程中，相關的功能組成歸屬不同的政府職能部門，涉及的投資主體也較多，工程管理界面、技術界面等較為復雜，牽扯的相關利益方也比較多。由于河北省當前的交通運輸全面深化改革正在進行，真正意義上的大交通體制尚未完善，在樞紐方面缺少強有力的主管部門，缺乏高效的部門間聯席制度，在綜合客運樞紐立項、審批、建設、運營等各個環節，不同的管理部門的利益相互交叉，相互牽制，難以形成合力，實現樞紐建設的高效推進。因此，各種運輸方式的客運樞紐都是獨立規劃、自成體系，缺乏統籌，從而也導致了城市對外與市內交通間的銜接不夠順暢。

（二）模式需要進一步創新。綜合客運樞紐當前的建設運營模式，還處于摸索階段，由于在建設運營管理等方面缺乏可借鑒的經驗，缺乏可執行的具體規章規范，導致分工協作等缺乏統籌配合，各個運輸方式均把主要精力放在行業內的樞紐建設布局上，沒有與其他方式進行事先的主動銜接，于是在規劃立項、工程可行性研究、設計方案、建設運營等階段均有大量重復性工作，需要統籌協調，往往建成后的樞紐與周邊的配套不銜接，很大程度上制約了綜合客運樞紐的健康發展，應該在建設運營模式上進一步加強創新，項目參與各方能夠高效統籌。

（三）受土地資金等多方面約束。綜合客運樞紐對資金的需求量較大，一般都在10億元人民幣及以上，在經濟效益方面還存在投資回收期較長、項目利潤低、市場化融資能力和前期較差等不足。政府財政資金又不足以全面覆蓋投資，社會資本進入意愿較低。綜合客運樞紐的位置一般在城市核心區域，土地成本高，政府往往沒有意愿落實土地。

（四）客運樞紐本身影響因素。隨著綜合運輸體系的日益完善，高鐵、民航等方式發展迅速，私家車也逐步走進百姓家庭，城際間旅客出行出現了新變化新態勢，道路客運站的旅客發送量等持續下降，客運企業對于當前的客流需求信心不足，建設客運樞紐缺乏動力，而且在選址上，除了石家莊高鐵站、邯鄲東高鐵站以外，大多數的高鐵站都遠離主城區，也導致大多數道路客運站沒有意愿在高鐵站附近設點。

三、經驗借鑒

創新建設模式是推進綜合客運樞紐建設發展的根本之一。目前來看，國內發達地區已建成的綜合客運樞紐建設模式來看，可歸納出全額財政投資、政府主導聯合建設等兩種較為典型模式。深圳市財政實力雄厚，綜合客運樞紐建設模式主要是全額財政投資。深圳市政府明確規定綜合客運樞紐為公益性和服務性的公共交通基礎設施，規劃建設的六個綜合客運樞紐項目全部采用全額財政投資。福田區綜合客運樞紐項目集地鐵、公交、長途客運、出租車于一體，定位為深圳市政府投資建設的公共交通基礎設施，由深圳市政府財政全額出資6.9億元建設，建成后交由深圳市交通場站建設管理中心負責運營管理，最大限度地發揮了綜合客運樞紐的基礎性、社會性、公益性功能。

以上海、杭州為代表的政府主導、多方籌資、聯合建設模式。綜合客運樞紐是集多種運輸方式于一體的大型交通基礎設施，集約化程度高、建筑結構復雜、功能復合，因此建設總投資巨大，一般都在幾十億以上，甚至達到幾百億。應對綜合客運樞紐的巨額投資，長三角地區按照“政府主導、多方籌資、聯合建設、共同使用”的發展原則，加大政府投資扶持力度。一是上海長途客運南站項目。上海南站是集鐵路、城市軌道交通、公交、近郊及長途客運、出租車等于一體的綜合客運樞紐，樞紐各功能區由不同的主體來負責投資建設與運營管理，各功能區紅線以外的部分（包括換乘通道、商業區、綠化等）由政府成立的廣場投資有限公司來負責投資建設與運營管理。二是杭州東站綜合樞紐項目。為加快杭州東站綜合樞紐建設，鐵道部、浙江省、杭州市按出資比例組建新東站項目公司，新東站項目公司負責建設杭州新東站地區“三線一橋一樞紐”項目（滬杭高鐵和磁浮、杭寧高鐵、杭甬高鐵、錢江鐵路新橋、杭州東站樞紐）。其中，鐵路線路、錢江鐵路新橋以鐵道部為主建設，杭州參與，杭州鐵路東站樞紐和“綜合體”以杭州為主建設，鐵路站屋爭取以杭州為主建設，建設費用按出資比例分攤，應歸屬鐵道部的產權在站屋建成后移交鐵道部。

四、相關對策

（一）加強政府管理協調。綜合客運樞紐作為公共基礎設施的重要組成部分，有利于廣大群眾便利出行，有利于提升交通運輸體系效率，有利于提升政府公共服務職能的高效發揮。綜合樞紐的布局設置要依托于所在城市，需要政府承擔起主體責任，通過組建“政府主導、部門配合、條塊結合、優勢整合”的領導協調機構，根據各城市綜合運輸系統構成，強化對項目規劃、組織建設等相關工作的領導，同時高效協同發改、交通、城鄉規劃、自然資源等部門，有條不紊推進各項工作的積極落實。就地方政府相較于與鐵路部門的談判話語權較弱問題，應積極推進建立省政府與交通運輸部、中鐵總之間的長效協調機制，促進鐵路樞紐站建設與地方城鎮體系與產業協調發展。

（二）統籌各方規劃。綜合客運樞紐承擔了航空、鐵路、公路、城市軌道等多種方式間客運轉換功能，但是在實際建設過程中，各種交通運輸方式存在時間上的先后，而且各自具有不同的布局要求，只有適度超前的統一規劃，強有力的組織協調，同時以法律法規等強制規定做支撐，才能避免樞紐換乘不利的設計與建設。各設區市應高度重視，科學制定市域綜合客運樞紐規劃，同時將規劃納入人大立法，在國土空間規劃中予以明確。在落實工作中，應注重各種運輸方式之間、城市路網與市域外大路網之間、城市客運與貨物運輸之間、既有基礎設施與新建設施之間的有機聯系，注重規劃的科學性、可落地性。

（三）加大資金補助，鼓勵社會資本參與。積極爭取中央財政、省財政、市財政等資金補助，以財政資金為引導，吸引社會資本以股權合資、合作、項目融資等方式，積極參與綜合客運樞紐建設運營管理。同時，鐵路、航空、道路客運等自行投資的站場及配套服務設施予以明晰產權;樞紐的公共區域由市政府統一建設。同時，應充分挖掘綜合客運樞紐建設的商業開發功能，以其為核心因地制宜開發商業、酒店、購物等衍生功能，形成商業開發資金補償項目建設投資的良性補償機制。

（四）建立土地儲備制度。為了更好安排樞紐周圍地區的可經營性土地資源，可通過各地市土地整理儲備部門積極參與，在樞紐周邊區域預留未來商業開發土地。綜合交通樞紐投融資機制和土地儲備機制的結合的重要意義在于將投資于樞紐帶來外部收益，還原于樞紐建設。有意識地預先儲備樞紐影響范圍的土地，才能確保政府在樞紐投資建設中帶來的土地增值收益，通過土地儲備運作機制，納入土地儲備專項資金，從而支持綜合交通樞紐建設。

主要參考文獻：

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