事業單位預算績效管理存在問題及對策建議

陳晨

摘 要：本文結合財政部近期發布的多項辦法和事業單位財政預算績效管理的實際情況，分析事業單位預算績效管理面臨的問題，并針對問題提出改進意見及對策建議。

關鍵詞：財政預算;績效管理;面臨問題;對策建議

《關于全面實施預算績效管理的意見》明確指出要“以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題”“用3？年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效體系”。預算績效管理作為突破口，承擔著推動財政資金聚力增效，增強政府公信力和執行力的重要作用。

預算績效管理以預算資金管理為主線，針對預算編制環節績效導向、執行環節績效監控、決算環節績效評價、強化績效評價結果剛性約束等作為管理手段。事業單位作為我國教育、科技、衛生、文化等重要領域為社會服務的公益性單位，承擔著履行管理和滿足民眾需求的重要職能，其預算資金應規范的用于正確職能的事業，同時保證目標結果的實現。

一、事業單位預算績效管理存在問題

自從2005年財政部發布《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》以來，我國財政預算績效經歷了統一推進、常態化發展、全面實施推進的幾個階段，至今已在發展十年有余，逐漸形成符合我國國情的理論框架，評價范圍也在逐步擴大，已經積累了一定的經驗。但是預算績效管理方面還存在很多的不足。

1.預算績效管理理念認識不足

我國預算績效推進的歷程中，事業單位已基本形成了以財政項目支出績效評價為主的預算績效管理體系概念。但部分預算單位仍沒有對全面預算績效管理的意義和作用有深刻認識，工作上還停留在完成預算執行，完成預算內容的任務上，并沒有將工作重點集中在產出結果及效益上。同時，因為項目立項準備不足，調研不夠深入，預算編制不夠準確，預算資金執行都困難重重，更無暇顧及資金使用效果，自然預算績效管理也流于形式。

2.預算績效目標和績效指標設置不合理

良好的財政資金使用結果應該是向民眾提供的公共服務，能夠充分滿足人民群眾的需求。因此，預算績效目標應是財政預算資金在一定期限內達到的產出和效果。一些事業單位設置的目標沒有滿足本單位戰略發展的要求，沒有考慮中期規劃與短期目標的關系，缺少長期跟蹤評價;績效目標設定的過于宏觀，不夠細化，將發展目標作為績效目標，沒有時間期限特征，沒有單位部門特征，沒有地域空間的特征，無法量化，無法用于評價;同時存在避重就輕，選擇能達到的最低水平，沒有體現出資金使用或發展的應有水平。

績效目標設置不合邏輯，缺少科學性和合理性，主觀臆斷，脫離編制依據。且存在著注重項目的產出，對項目影響效果方面的績效目標關注不夠。而預算單位的上級部門及財政部門，由于專業所限，一般組織領域專家進行項目評審，但受評單位多、項目眾多，一般會針對項目內容及預算資金進行重點審核，對績效目標的審核往往流于形式，導致績效目標的

3.科學性和合理性不足。

績效指標作為績效目標的細化和量化描述。績效標準的設定一般依據或者參考歷史標準、行業標準、計劃標準等。對事業單位而言，歷史標準和行業標準很難獲取，或獲取數據時效性不強，很難作為評價標準使用，計劃標準又是根據事項一事一議，缺乏可比性。

4.預算績效評價結果應用效力不夠

開展績效評價是希望通過運用統一的方法和一定的標準，檢視預算單位是否能夠履行職責，是否能夠實現擬定的績效目標，財政資金使用的效益如何。因此，開展績效評價本身不是目的，而是通過評價將發現的問題、結論信息反饋給有關部門，提供決策參考依據，優化預算資金的安排，才是預算績效評價的最終目標。一些部門將預算績效評價僅僅作為一項任務型工作，不做不行，評價的目的就是給參評的預算單位排個名，重評價，輕應用。另一方面，財政資金大部分用于公益性事項，其評價主要是從社會影響程度、服務對象滿意度等方面進行，但社會效益不同于可以量化的經濟指標，往往只能通過定性方式進行衡量，且需要很長一段時間才能逐步顯現，評價難以推進。

實際評價過程中還存在著評價結果依據不充分，結論不準確的情況。有相當數量的財政設備購置類項目為1？年短期項目，一些大型設備通過招標采購、訂單式生產乃至進口審批等，采購流程往往就需要半年以上，設備到貨后安裝、試運行，往往設備剛剛驗收合格，項目周期就已經結束。設備還沒有真正產生效益，按照規定就要進行績效評價，評價結果當然不盡如人意。同時，對于項目承擔單位而言，項目內部自評工作往往缺少科學性和客觀性，很難發現存在的問題和不足。上級部門或第三方評價由于指標體系、評價標準不統一，評價機構不同，評價結果的權威性存在一定的異議，同時因所屬專業領域不同，不具有可比性，無法真正使資金使用效果得到可信評價。

二、預算績效管理問題解決對策建議

1.建立完善的預算績效管理制度

建立健全完善的事業單位預算績效管理制度，是全面實施預算績效管理的基礎。事業單位具有行業特征明顯、專業性強的特點，上級部門可以從單位的履職效能，社會效益等方面進行分類，根據事業單位行業特點，梳理事業單位預算績效管理的流程體系，突出事前、事中、事后控制，從預算編制環節、預算執行環節、預算評價環節、評價結果應用環節進行制度約束，推動事業單位預算績效管理全面實施，保證改革任務落到實處，提高財政資源配置的效率和使用效益，履行好事業單位職能。

2.設置具有專業特征的預算績效指標體系

根據相關文件內容，要求按照“誰申請資金、誰設定目標”的原則，進行績效目標的設定。文件明確了主體責任，為了績效目標指向明確、可細化量化、合理可行，并與計劃期內的任務數相對應，與預算投資額相匹配。同時，為了使績效評價結果科學性、合理性、可比性，那么設置具有專業特征的預算績效指標體系可以作為一個解決績效管理眾多問題的有效途徑。

例如，按照財政項目類型制定考核指標體系，可分別設置設備購置類、大型修繕類、基礎建設類、信息化建設類、會議培訓類、政策研究類等等績效指標體系，針對項目目標及效果的不同，設置共性指標及個性指標，細化量化績效目標服務的同時，增強了績效評價結果可比性。

針對行業，為實現履職目標，還應研究行業專項績效考核，可作為預算績效目標的補充和完善。例如國家對于三級公立醫院績效考核工作制定的“三級公立醫院績效考核指標”，包括醫療質量、運營效率、持續發展、滿意度評價等四個方面的指標構成，同時確定了國家監測指標。堅持公益性導向，提高醫療服務效率的職能目標的同時，通過信息化的支撐，打破了信息孤島，以績效考核數據的準確性，成為該行業績效考核的有效途徑，充分體現了“突出結果導向、重點考核實績”的要求，其依托大數據分析技術的結果一定程度上具有客觀性和準確性，可作為預算資金的分配的重要參考。

3.做好績效運行監控

2019年7月，財政部印發了《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》（財預〔2019〕136號）。文件針對預算績效運行監控的監控范圍和內容、監控方式和流程、結果應用等進行了規范。預算績效監控是績效管理有效實施的關節環節，連接著績效目標與績效評價，不可或缺。績效運行監控采用目標比較法，需要定量分析與定性分析相結合，選取項目或政策的實質特征、核心指標作為重點，同時采用多種監控方式，注重實地調研跟蹤與原始資料相結合，掌握項目進展第一手資料，做好數據采集工作。對實際值與目標值進行比較分析，針對偏差進行分析，查找原因，做好趨勢預判，并提出糾偏措施。

4.全方位進行績效評價及結果應用

績效評價已作為財政績效管理常態化工作，基本以自評為主，上級部門抽評，財政部門對重點項目進行評價為輔。針對評價結果，根據其結果不斷完善預算管理方案，作為同類預算績效評價指標的參考和借鑒。

績效評價的結果應用可以分為幾個層次，第一層評價結果報告反饋、信息公開。主管部門將評價結果反饋給項目實施單位，同時，根據信息公開的要求，財政部門公開范圍不斷加大，績效評價結果公開信息日趨詳細完整。第二層次是完善政策，加強管理。通過績效考評結果的反饋的分析，反映出預算管理流程、管理重點中的各種問題、各種執行堵點和難點，從而尋求管理流程的優化，完善相關配套制度政策。第三層次是預算安排的依據。“預算績效評價結果同預算安排掛鉤機制”已經作為財政部門預算安排的重要工作。第四層次是問責等懲罰性措施。隨著績效管理的不斷深入，建立嚴格的責任追究制度，本著“誰花錢、誰負責”的原則，逐步實現“花錢必問效、無效必問責”，提升預算管理水平和資金實施效果。

參考文獻

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