我國國土空間規劃存在的問題與對策研究

【摘要】我國幅員遼闊，人口眾多，國土資源豐富，以往的土地利用規劃和城鄉規劃以及其他規劃已經遠遠不能滿足我國現階段的建設需求，現階段我國國土空間規劃有許多類型，關系復雜，存在許多問題，本文主要分析現階段我國空間規劃存在的問題，并提出相應的解決措施。

【關鍵詞】國土空間規劃;問題;對策

2018年中央機構改革，中央成立自然資源部，2019年5月中共中央國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》后（以下簡稱《若干意見》），全國范圍深入加快國土空間規劃體系構建，同步開展建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系并組織編制市縣以上各級國土空間總體規劃，為形成國土空間開發保護“一張圖”而探索。

“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據”【1】。國土空間規劃也將正式從國家引導和控制城鎮化的技術工具上升為生態文明建設基本制度的組成部分，成為治國理政的重要支撐。助力國土空間規劃在探索中前進，研究解決現階段空間規劃的共性問題也成為了重中之重。

1、國土空間規劃中存在的問題

1.1規劃價值目標

我國的國土空間規劃體系價值目標是片面的追求經濟增長單目標模式，雖然國家物質財富急劇增加，但同樣帶來了人口、資源、環境與社會壓力，如何從價值、目標定位出發明確規劃已迫在眉睫。

1.2規劃部門分工雜亂

自然資源部總規劃師莊少勤針對《若干意見》答記者問中提到：我國的行政管理體系分五個層級：國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。雖然《若干意見》中已經明確行政規劃管理體系，但是針對經濟社會發展、國土資源管理、城市建設、生態環境等問題，我國各個部門內部依然出現缺乏聯系溝通，銜接不暢，職能不明，事權不清，各個層級部門專業素養參差不齊等問題。譬如：發改部門偏重經濟建設，林業部門強調生態保護，各部門強調地方發展，更注重地方需求，原國土部門與城建部門管理者管理理念、方法等矛盾沖突明顯，專業素養不達標等。

1.3規劃管理滯后

國土空間規劃由編制、審批、實施、監測、定期評估等一系列問題，具體到分級管控問題上很多管理滯后的問題接踵而至。譬如：因為規劃管理的滯后出現“有地沒項目，有項目沒地、有地有項目沒規劃”現象。

1.4規劃編制問題

在國土空間規劃過程中，國土空間規劃編制存在編制不同步，編制期限不統一，編制標準不統一等問題，其中編制基數不統一，分級不明確問題較為嚴重。

1.4.1規劃基數不統一

隨著國土空間規劃工作的推進，自然資源部印發了《省級國土空間規劃編制指南（試行）》，明確規定由第三次國土調查成果數據為基礎進行統一展開。技術部門在編制過程中發現第三次國土調查成果數據有很多問題，各部門由于規范不統一，基礎數據出現偏差，為后期編制國土空間規劃制造了新的問題。

1.4.2規劃分級不明

在以往的土地利用規劃、城鄉規劃中經常出現規劃定位不明，規劃層級差異性較小，上下級規劃功能交叉，功能重復，指導性差，管制效率低下現象明顯。譬如：項目審批做合規性審查過程中，出現城市總體規劃、控制性詳細規劃、專項規劃要素要求不統一，各規劃交叉重疊、打架等嚴重問題。

1.5規劃法制化建設薄弱

我國國土空間規劃法制建設薄弱，立法滯后，監督困難，執法難度大，操作性匱乏。土地利用規劃法律體系、城鄉規劃法律體系和環境保護法律體系并行，各法律法規體系之間銜接不暢，內容不全。

2、解決我國國土空間規劃問題的對策分析

2.1明確規劃目標與價值

在國土空間規劃實施與管理過程中巧妙地運用“3E”及其衍生理論，從經濟性、效率性、有效性、公平性等對我國國土空間構建實施評價，認真研究生產資源有效的配置（效率）和國民收入在社會成員之間的分配，在資源有限，管理者認知能力有限的情況下，保障土地的生態價值，經濟價值，統籌協調全域發展，合理解決資源配置問題，實現可持續發展。

2.2改善空間規劃管理工作

英國學者文森特·納丁對空間規劃的定義為：“空間規劃是一種通過對地域發展的管理，協調各部門政策對空間的影響，引導空間發展結構的行為”【2】。他闡釋了空間規劃是對空間保護與利用的管制和對不同部門政策在空間上的協調，強調了政府部門在國土空間規劃中起到的決定性作用。

國土空間規劃技術部門需要利用大數據和新技術，推進國土空間規劃要素的數字化和信息化，構建國土空間數字化生態，逐步形成數據精準化、業務協同化、預警實時化、決策科學化、服務一體化的智慧國土空間規劃【3】。對合法合規的空間規劃編織成果及時納入空間規劃體系中，按照“一張圖”要求，對空間規劃做一致性處理，做好規劃銜接協同工作，為國土管控打好基礎。

國土空間規劃部門需要加快管理行政部門建設，理順管理體制，明晰職權劃分，加強各部門協調合作，縮減審批程序，簡政放權，提升專業素養，才能有效提高我國國土空間規劃的運行與管理。

2.3做好規劃基礎工作

國土空間規劃在編制前要統一技術規范，用地分類標準，做好 “ 自然資源承載能力和國土空間開發適宜性評價”、“第三次國土調查”等基礎性工作，堅持以事實為依據，夯實基礎研究，為后期開展國土空間規劃編制打好基礎。

2.4健全空間規劃法制體系

英國法律架構完善，其中最具特色的就是通過設立基礎設施規劃委員會、改進決策標準、細化程序規則等方式，優化行政規劃中公民、政府和開發商三者的權益關系。在國土空間規劃法律尚未擬定完畢時，希望我國空間規劃法參考國外法制建設，充分考慮利益平衡問題，完善從頂層到底層的法律法規，確保空間規劃落到實處，保障其法律效力。

參考文獻：

[1]《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發【2019】18號）

[2]NADIN V.Spatial planning and EUcompetence：draft paper for European Council of Town Planners[C].ESDP Conference，2002.

[3]張鴻輝，洪良，羅偉玲，等.面向“可感知、能學習、善治理、自適應”的智慧國土空間規劃理論框架構建與實踐探索研究[J].城鄉規劃，2019（06）：18-27.

作者簡介：

胡亞萍（1994-），女，碩士，湖南科技大學建筑與藝術設計學院，研究方向：城鄉規劃與城市設計。