多中心治理視角下的當(dāng)代新鄉(xiāng)賢治理

范辰晨

摘要：面對(duì)鄉(xiāng)村治理困境，以浙江省德清縣為代表的一些地方創(chuàng)新發(fā)展出一種當(dāng)代新鄉(xiāng)賢治理模式。通過多中心治理理論進(jìn)行深入分析可以得出，其興起邏輯是鄉(xiāng)村治理制度變遷中地方政府、新鄉(xiāng)賢與村民三方理性的策略選擇;當(dāng)前的新鄉(xiāng)賢治理以鄉(xiāng)賢參事會(huì)為組織載體，將鄉(xiāng)村非正式制度與正式制度有機(jī)結(jié)合，發(fā)展出包含制度創(chuàng)新供給、信任激勵(lì)建構(gòu)、交互監(jiān)督機(jī)制的一套運(yùn)行機(jī)制，搭建了政府與社會(huì)良性互動(dòng)的平臺(tái)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村有效治理。

關(guān)鍵詞：當(dāng)代新鄉(xiāng)賢治理;興起邏輯;運(yùn)行機(jī)制;多中心治理

鄉(xiāng)村是我國(guó)基層治理的重要場(chǎng)域，其治理成效對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，導(dǎo)致村落空心化越發(fā)嚴(yán)重，農(nóng)村發(fā)展缺乏資金、技術(shù)、人才，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理成為現(xiàn)實(shí)難題。近年來，新鄉(xiāng)賢治理在各地興起，在浙江德清，鄉(xiāng)賢參事會(huì)與政府和村委會(huì)、村民一起，形成了鄉(xiāng)村治理的多元主體，取得了一定的治理成效。為進(jìn)一步探尋其興起與運(yùn)作的背后邏輯，本文采用多中心治理理論視角，以浙江省德清縣鄉(xiāng)賢參事會(huì)為案例進(jìn)行分析。

一、當(dāng)代新鄉(xiāng)賢治理的興起邏輯

作為鄉(xiāng)村治理的主體，基層政府、新鄉(xiāng)賢和村民符合多中心治理理論的基本人性假設(shè)，即既是能夠計(jì)算成本收益的理性人，又是受社群的非正式規(guī)范約束的社會(huì)人。新鄉(xiāng)賢治理正是他們依據(jù)自己所面臨的條件和對(duì)成本收益的分析而選擇的行動(dòng)策略。

（一）克服基層農(nóng)村政府失靈的策略選擇

農(nóng)村稅費(fèi)改革后的“鄉(xiāng)政村治”下，基層政府與村民脫節(jié)，變成了“懸浮型政權(quán)”;村委會(huì)也普遍陷入“過度行政化”，與村民矛盾重重。如此，現(xiàn)有農(nóng)村治理制度運(yùn)行的交易費(fèi)用上升：一方面，基層政府公信力與威信逐漸弱化，完成各種上級(jí)布置的項(xiàng)目任務(wù)而進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)以及監(jiān)督的比較成本提高;另一方面，農(nóng)村基層組織與村民的溝通不暢，獲取信息的成本較高，有些官員或村委會(huì)成員追求權(quán)力地位和預(yù)算撥款的機(jī)會(huì)主義行為，還會(huì)損害信息的真實(shí)性，使得政府作出錯(cuò)誤的政策，引起基層群眾的不滿。

德清縣鄉(xiāng)賢參事會(huì)建設(shè)正是基層公共治理體系面對(duì)這些挑戰(zhàn)性難題而做出的選擇。2014年德清縣作為浙江省城鄉(xiāng)體制改革試點(diǎn)縣，圍繞農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村居民人均純收入等八大方面提出了改革目標(biāo)。與緊迫繁重的改革任務(wù)相對(duì)應(yīng)的，是功能與威信力都大大弱化的現(xiàn)村兩委。此時(shí)，東衡村2011年成立的新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)委員會(huì)，讓縣政府看到了當(dāng)代新鄉(xiāng)賢的社會(huì)力量。由此，縣政府經(jīng)過考察開始大力推行建設(shè)鄉(xiāng)賢參事會(huì)，以吸收新鄉(xiāng)賢群體的豐富資源進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。

（二）新鄉(xiāng)賢實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的策略選擇

當(dāng)代新鄉(xiāng)賢群體主要是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域的精英，他們?cè)跐M足了基本的生存需求之后，更加關(guān)注精神訴求的滿足;受地緣與血緣等傳統(tǒng)儒家文化的影響，造福鄉(xiāng)里、光宗耀祖是他們普遍的愿望。鄉(xiāng)村擁有相對(duì)于城市而言更加充裕的特色資源和發(fā)展空間，是他們發(fā)揮自身社會(huì)價(jià)值的最佳場(chǎng)域。浙江德清的農(nóng)村新鄉(xiāng)賢，不僅熱心公益事業(yè)、積極捐資助學(xué)、主動(dòng)扶貧濟(jì)困，還出資設(shè)立民間獎(jiǎng)項(xiàng)，通過獎(jiǎng)勵(lì)好人善行，引領(lǐng)農(nóng)村社會(huì)新風(fēng)尚。

鄉(xiāng)村非正式制度和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的多重功能，也為新鄉(xiāng)賢治理提供了便利。諾思提出，制度“包括規(guī)章、法律這類正式規(guī)則和習(xí)慣、行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范這類非正式規(guī)則。”在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)，人們?cè)陂L(zhǎng)期的共同交往中形成了由傳統(tǒng)道德、家族網(wǎng)絡(luò)、人情信用等要素構(gòu)成的一系列非正式制度，至今仍起著重要作用。因此，新鄉(xiāng)賢可以從鄉(xiāng)村的文化網(wǎng)絡(luò)中汲取“合法性權(quán)威”，將鄉(xiāng)村社會(huì)所固有的許多非正式制度（如習(xí)俗信仰、觀念儀式等）和行為方式，作為重要的治理資源和治理手段，進(jìn)行鄉(xiāng)村有效治理。

（三）村民實(shí)現(xiàn)利益訴求的策略選擇

隨著基層民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，基層村民的民主意識(shí)不斷提高，客觀上需要有一種組織或機(jī)制來聚合和表達(dá)他們的利益訴求，新鄉(xiāng)賢治理是他們根據(jù)村莊治理環(huán)境對(duì)村民自治理想制度所做的一種適應(yīng)性調(diào)整和務(wù)實(shí)性創(chuàng)造。

當(dāng)前的村兩委往往不能滿足村民在政治、經(jīng)濟(jì)和正義三方面的需要。政治上，村兩委往往對(duì)上負(fù)責(zé)多于對(duì)下負(fù)責(zé)，村民的訴求難以向上傳達(dá)。不同于兩委，新鄉(xiāng)賢往往來自于現(xiàn)有行政體制之外且具有豐富社會(huì)資本，可以代表村民更加迅速有效地向上傳遞信息。德清新安鎮(zhèn)新橋村的鄉(xiāng)賢參事會(huì)通過走訪掌握民情需求，積極引導(dǎo)群眾建言獻(xiàn)策，為村兩委決策提供了許多參考。經(jīng)濟(jì)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下村民普遍追求經(jīng)濟(jì)條件改善，農(nóng)村新鄉(xiāng)賢中有許多經(jīng)濟(jì)能人，有足夠的經(jīng)濟(jì)資本和能力進(jìn)入鄉(xiāng)村投資或引進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目，帶領(lǐng)村民致富。德清莫干山鎮(zhèn)燎原村、高峰村的鄉(xiāng)賢就分別為本村聯(lián)系企業(yè)開展“幫扶共建”，為所在村提高經(jīng)常性收入20萬元以上。此外，新鄉(xiāng)賢往往持公共性的價(jià)值觀，且在村莊集體活動(dòng)中有突出的表現(xiàn)或起領(lǐng)導(dǎo)作用，能夠有效地利用村莊的風(fēng)俗習(xí)慣重建鄉(xiāng)村共享規(guī)范，以較低的成本調(diào)解矛盾或解決問題。

二、當(dāng)代新鄉(xiāng)賢治理的運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)多中心治理理論，在鄉(xiāng)村治理中面臨集體行動(dòng)的一群人需要解決三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的難題：新制度的供給、可信承諾和相互監(jiān)督問題，新鄉(xiāng)賢治理較好地解決了這三大難題。

（一）新鄉(xiāng)賢治理的制度創(chuàng)新供給

制度的供給在這三個(gè)問題中居于基礎(chǔ)地位。近年來，在政府有效引導(dǎo)下，德清縣鄉(xiāng)賢參事會(huì)在實(shí)踐中逐步發(fā)展出了一套多層次的制度規(guī)則。

首先，縣政府的政策規(guī)劃確定了憲法層次的規(guī)則。2014年德清縣專門出臺(tái)《培育發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會(huì)，創(chuàng)新基層社會(huì)治理實(shí)施方案》，明確規(guī)定了建設(shè)鄉(xiāng)賢參事會(huì)的基本原則、基本內(nèi)容和組織保障等，并靈活調(diào)整社團(tuán)登記要求，為其建立提供制度空間。例如，通過將不符合相關(guān)條件的鄉(xiāng)賢參事會(huì)備案于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來給予其合法地位。其次，建立了一套較完整的組織制度。以章程為組織的“根本大法”、以會(huì)員大會(huì)作為最高機(jī)構(gòu)、以理事會(huì)作為會(huì)員大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并建立配套的工作制度。最后，在操作層次上，鄉(xiāng)賢參事會(huì)形成了一套運(yùn)行機(jī)制，包括：以自愿參與為原則，采取多種方式推選，最終經(jīng)會(huì)員大會(huì)討論確定的人員遴選機(jī)制;通過一系列民主環(huán)節(jié)參與村級(jí)事務(wù)的決策與協(xié)商的參事議事機(jī)制;以鄉(xiāng)賢基金會(huì)和“縣、鎮(zhèn)（街道）、村”三級(jí)鄉(xiāng)賢基金治理平臺(tái)為代表的資金運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制等。