農村宅基地使用權流轉模式及其比較研究

何丹　馮春林　劉玉林　黃麗

摘要：隨著我國城市化進程的不斷深入，從農村到城市的人口遷徙規模越來越多，在擴大城市規模的同時，也伴隨著兩點突出問題。其一，農村地區出現大量的閑置房屋，既占用土地又影響整體規劃。其二，城市外擴的土地需求不斷增加，與邊緣農村地區形成了激烈的土地競爭。為了解決一系列的相關問題，就必須規范農村宅基地使用權的流轉模式，使其能夠更好地服務于整個社會的經濟發展。文章主要探討農村宅基地使用權的流轉模式，并對其進行比較，最后得出結論。

關鍵詞：農村宅基地;使用權;流轉模式

引言

在對農村宅基地使用權的主要流轉模式進行探討時，應結合實現情況的基礎上加以分析與研究。目前我國現行法律在轉讓農村宅基地使用權時限定其只能轉讓給同一組織內部沒有宅基地的人員，而不能轉讓給包括城市居民在內的非同一組織內的人員。但目前私下轉讓宅基地使用權已經成為了廣大農村地區的普遍現象，通過調研可以看到主要有以下三種模式。其一，農戶將宅基地以低廉的價格出租給城市里的務工人員;其二，農戶利用宅基地開辦工廠等非農業生產活動;其三，對宅基地使用權進行交易。上述三種模式雖然在具體細節上存在差異，但都不同程度地違法了現行的法律制度，如何規范農村宅基地使用權的流轉過程是城市化進程中不得不面對的一大難題，對此加以探析一方面能夠解決諸多的現實問題，在另一方面也能夠保證國民經濟的繁榮穩定。

一、農村宅基地流轉的典型模式與經驗

（一）農村宅基地流轉的典型模式與案例

1.政府引導型

所謂政府引導型，指的即是各級政府根據當地社會經濟的發展情況，主動地參與到農村宅基地使用權的流轉中來，以政府的公信力為依托，通過統一的政策制定與適度的財政支持，在規范農村宅基地使用權轉流過程的同時，也切實保證了農戶的合法利益。目前較為順利的案例有天津市華明鎮宅基地置換、重慶市宅基地回購以及成都市宅基地買賣等。下面以上海市郊區宅基地置換項目為例來進行簡單分析，上海市將15個村作為宅基地置換的試驗點，用已經建設完成的新村來置換農戶的宅基地，并提供了房屋置換與貨幣置換兩種模式供農戶選擇。為了符合農戶的經濟實力以及實際需求，在兩種模式的情況下也制定了相應的浮動措施，特別是在置換過程中，通過政府的統一規劃與指導，有效地避免了暴力拆遷等違法活動，使得整個置換過程變得平穩有序。

2.農戶自發型

所謂農戶自發型，是指在沒有統一的組織領導下，農戶出于個人經濟目的考慮而對自身宅基地使用權進行轉讓、買賣以及質押等一系列行為。目前具有代表性的案例有將宅基地用于建設小產權房并占其中一部分股份;或將宅基地使用權作為資產抵押，用以換取流動資金;亦或是將宅基地使用權作為個人資產進行商業交易等。例如在浙江等地的農村地區，有一部分農戶將宅基地抵押給銀行以換取流動資金，并將資金用于各種生產活動以獲得更大的經濟效益。由此可見，上述幾種情況雖與現有的法律法規存在沖突，但其在流轉過程中具有更高的自由度與靈活性，對其進行探析時需全面客觀地認知優勢與不足，以便找尋到更為合理的調節方式。

3.集體組織型

所謂集體組織型，指的即是將整個村落視為統一的經濟組織，由村組織作為全體農戶的代表，通過對宅基地使用權的合理規劃來保證全體農戶的合法利益。目前比較常見的是將宅基地進行分片規劃出租給企業作為廠房，并按照農戶個人的所占比例分發租金;亦或是將宅基地使用權按照市場價格與其他經濟主體進行交易，并對交易所得進行公平分配。而重慶市的宅基地交易項目則是典型代表，2008年重慶市某村組織將集體所有的宅基地復墾為耕地，并將其申請為建設用地出售給有相關土地需求的企業和單位，在扣除成本后將純收入按宅基地面積比例平均發放到農戶手中。通過該案例可以看到，在集體組織型的宅基地流轉模式中，村組織代表著農戶的集體利益，這樣不僅增加了宅基地使用權流轉帶來的經濟效益，也減輕了農戶自身參與其中所要承擔的經濟風險。

4.市場主導型

由于農村宅基地在性質上仍屬于集體所有制，因而即使是在市場主導型的流轉模式中，也應由政府來進行相關政策的制定并保證整個流轉過程的平穩有序。而重慶市的“地票”項目無疑是市場主導型農村宅基地流轉的成功案例，所謂“地票”模式指的即是重慶市農村地區在滿足農戶居住需求的前提下，在政府的統一規劃之下，將空閑的宅基地以復墾的方式變為耕地。并通過一系列合法合規的變更與申請流程，將其土地屬性轉變為建設用地，最后便可將原本空置的宅基地出租或出售給各種類型的工業企業。這樣不僅能夠拓展城市的發展空間，也能夠達到降低企業用地成本以及增加農戶經濟收入的雙贏局面。

（二）模式比較與經驗梳理

在農村宅基地使用權的四種主要流轉模式中，雖然在根本目的上具有趨同性，但具體細節仍有著顯著差異。在政府引導型流轉模式中，由于其需要最大限度地滿足社會需求，因而在政策的制定上往往存在著針對性不足等客觀問題，特別是在土地定價方面，由于農戶對宅基地的經濟投入以及心理定位有所不同，因而容易在進行統一定價時產生糾紛。在農戶自發型流轉模式中，雖然農戶在宅基地使用權的定價方面具有決定權，但由于個體農戶宅基地的面積較小，因而在市場競爭中時常處于劣勢，且農戶參與相關市場活動的經驗不足，導致其容易遭受額外的經濟損失。在集體組織型流轉模式中，需特別注重村組織具體負責人的選舉工作，避免因為其能力不足而導致的項目失敗。而在市場主導型的流轉模式中，政府與村組織之間的溝通就顯得尤為重要，一方面要照顧到農戶的切身利益，而另一方面也要減少流轉過程中無謂的成本消耗。

二、主要結論與政策建議

（一）主要結論

1.緩解建設用地競爭的局面

通過相關的調查報告可以看到，我國要實現60%的城鎮化發展目標，那么在現有情況的基礎上還需增加1.5億畝的建設用地，而目前我國新增可用建設用地僅為3000萬畝，兩者之間存在著1.2億畝的巨大差額。想要解決這一現實問題，一方面要通過更加科學合理的規劃設計來提升建設用地的利用效率，而另一方面也要加快農村宅基地的流轉進程，使其在符合相關法律法規的前提下，既要保證農戶正當的合法利益，又要為城市發展提供更為廣闊的空間。

2. 彌補農民城鎮化的資金需求

大量人口從農村進入城市是城鎮化發展的必然結果，而從農戶的角度出發，進入城鎮生活一方面能夠在個人發展以及子女教育等方面獲得更多優勢，另一方面也增加了大量的成本支出。相關統計表明，正常情況下三口之家的農戶想要完全進入城鎮生活，其在住房、教育以及日常開銷等方面的基礎投入至少為十萬元，這顯然是一項不小的經濟負擔。而財產性收入在我國農業人口總收入中的比重相對較小，究其原因是宅基地流轉不暢所導致的，因而規范農村宅基地使用權的流轉程序不僅能夠給予廣大農戶切實的經濟效益，更是推動農村人口進入城鎮的有效舉措。

3.帶動和促進經濟發展方式的轉變

經濟全球化不僅是時代發展的主題，也是不可違背的歷史潮流，我國作為世界上的主要經濟體之一，在當前世界經濟較為疲軟的背景下，自然要將擴大內需作為保持自身發展動力的主要措施。但結合現實情況可以看到，在我國廣大的農村地區仍存在著消費力不足等客觀問題，而農戶的財產性收入不足往往是造成這種情況的主要原因。恰因如此，從社會經濟發展的大局出發，就更加應該規范農村宅基地使用權的流轉過程，在保證其穩定推進的同時，也要讓空閑的宅基地能夠以集體出租、變更屬性等多種方式來增加農戶的可支配收入，從而促進經濟發展方式的轉變。

（二）政策建議

1.完善農村宅基地使用權登記制度

客觀來說，目前我國農村宅基地的登記情況不容樂觀，各地均存在著不同程度的混亂現象，假如無法明確土地使用權的歸屬問題，那么想要實施后續的相關措施就會變得極為困難，因而完善農村宅基地使用權登記制度就成為了當前必須解決的現實問題。根據以往經驗需在以下兩點多加注意，其一，需堅持“登記生效”原則。無論對宅基地使用權進行哪種形式的流轉變更，都需相關人員到指定單位辦理登記手續，并以此作為法律擔保。其二，合理解決“一地多戶”等常見問題。由于生活習慣的不同，在農村地區容易出現聚居現象，因而要特別注重經濟利益分配的公平合理。

2. 健全農村房屋與宅基地流轉市場

正規合理的市場是完善農村房屋與宅基地流轉體系的必備條件，而包括國土資源局與住房建設辦公室在內的相關政府部門不僅要充分發揮自身的主導作用，更要對參與各方開展全面的監督工作，在加快流轉市場建設的同時，也要規避因經濟糾紛而造成的惡性事件。

3.制定科學的農村宅基地流轉管理策略

一套科學有效的農村宅基地流轉管理策略應包括以下三點，其一，需確定農村宅基地的流轉原則;其二，需明確政府各部門、村組織以及市場各經濟體在流轉過程中所應承擔的責任和義務;其三，需規范流轉合同的簽訂程序以及使用權變更的登記工作等。在此基礎上，還需根據不斷變化的現實情況與既定政策進行細微調整，以更好地指導相關工作的開展。

三、結語

目前我國農村宅基地流轉中的四種常見模式，即政府引導型、農戶自發型、集體組織型以及市場主導型，通過不同模式的橫向對比，在找尋差異的同時，也對相關經驗進行了歸納總結。并結合現實情況從緩解用地緊張、彌補農民城鎮化資金以及促進經濟發展三個方面闡述了為何要規范農村宅基地使用權的流轉模式，并提出了與之相配套的各項具體建議和策略。除此之外，從決策制定者的角度出發，一定要堅持時間與理論相結合的工作思想，使得相關政策落到實處。

參考文獻：

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[3]章合運，呂穎潔.新農村建設背景下農村宅基地使用權流轉模式的構建[J]. 農村經濟，2008（09）.

*基金項目：2016年度安徽省質量工程項目，房地產經營與管理教學團隊，編號：2016jxtd046;安徽商貿職業技術學院校級科學研究一般項目，新型城鎮化背景下宅基地使用權流轉的社會風險管控策略研究，編號：2018KYR01;安徽商貿職業技術學院“三平臺兩基地”項目：蕪湖市土地財政轉型研究：2019ZDF10。

（作者單位：安徽商貿職業技術學院）