國際產業補貼規則新動向及中國應對策略

王雅

摘 要：一直以來，中國與美歐等發達國家在產業補貼模式上存在較大分歧。為了阻止中國產業鏈的升級能力，美歐謀求在WTO框架下推行國際產業補貼新規，通過中國入世承諾來限制中國產業補貼，謀求擴大公共機構范圍及禁止性補貼范圍，并強化補貼執行透明度。我國必須確立接受產業補貼新規的底線思維，對處于充分競爭行業的國有企業要重塑其商業性，通過博弈建立產業補貼負面清單，積極回應歐美國家關于補貼透明度要求，為相關談判奠定良好基礎。

關鍵詞：產業補貼;國有企業;產業政策;WTO

2018年美國總統特朗普單方面向多個重要貿易伙伴發起貿易戰，并不斷升級對華貿易制裁措施，不僅給世界經濟、中美經濟帶來不利影響，也對全球產業鏈布局產生深遠影響。作為快速崛起且在國際產業鏈上不斷攀升的新興大國，中國不僅承受著來自美國單方面大幅加征關稅等各種貿易保護措施的極限施壓，還承受著來自其他發達經濟體在各種場合提出的所謂“非市場導向政策”和不公平競爭的指責，尤其需要警惕的是，美歐等正聯合推出新的國際補貼規則以限制中國產業升級的能力。維護并支持我國在國際產業鏈地位和發展，就必須對國際產業補貼規則的變化進行預判并積極參與規則博弈。

一、中國與美歐關于產業補貼模式之爭

（一）產業補貼及國有企業作用的爭議

為了避免在產業和科技競爭中被淘汰出局，各大國紛紛推出各自的產業政策規劃，期望通過國家力量或市場力量確保在新興產業變革中保持優勢地位，或實現追趕并超越他國。此外在重構全球產業鏈的動態發展進程中，只有保障產業鏈完整，才能最大限度地保障就業和促進經濟增長，并為科技創新及技術轉化提供基礎。因此，加強全過程產業鏈塑造成為當前大國產業政策的一項主要任務。

美國政府從奧巴馬時期就一直強力推動制造業回流計劃。2017年4月26日，特朗普政府公布稅改計劃，大幅削減企業稅稅率，推出從35%降至15%的減稅措施，還將跨國公司海外收入的稅率降為8.75%;同時在聯邦、州土地和公共設施服務等方面給予巨大的優惠，以促進制造業回流美國。2019年2月，美國聯邦政府推出以《美國未來工業發展規劃》為核心的一系列總統行政令。同一時期，英法等國都推出了不同程度的減稅方案。在高新技術及高端制造業領域，各大國更將相關戰略置于國家發展的首要位置。2019年德國政府將《德國2020高技術戰略》修訂為《國家工業戰略 2030》，加大對高端制造業和高新技術產業的支持力度。因此，產業政策成為大國產業競爭的核心，為取得競爭優勢，歐盟內部強烈呼吁修訂現有的產業補貼政策，以保護歐洲企業的利益，提高歐洲企業的國際競爭力，并限制外國企業進入歐洲市場。

從經濟學角度看，狹義上的產業補貼指的是為了保護特定產業、企業而制定出的支持政策，包括貿易保護、稅收優惠、財政補貼、信貸支持、科研補助、出口援助等。本文的產業補貼是基于狹義產業政策定義和WTO補貼協議的基礎上，為保護或者促進特定產業、企業和目標團體，由政府或任何公共機構提供財政資助并實施的政策。對產業補貼模式，應該采取市場機制還是國家動員機制，換言之，是強調政府主導作用還是主張市場機制作用，以市場來調節資源配置，在理論和實踐中發生過持久的爭論。但無論是發達經濟體還是發展中經濟體，均重視產業補貼對產業發展的支撐作用。美國政府同樣通過各種產業補貼，包括稅收減免、直接貸款和保險、風險投資、政府的建設合同和采購直接給予特定產業以支持。

但是，美歐等實施的是自由資本主義市場經濟，采取的產業補貼措施是以市場和行業為導向。例如，美國的產業補貼政策包括對本國企業或明或暗的研發補助、資金信貸、風險投資等，蘋果、英特爾、聯邦快遞都曾經是美國政府風險投資的受益者，但這些企業都不是國有企業。歐盟的國有企業不僅比中國國有企業規模小，通常是處于市場失靈和外部性影響較大的行業，例如公用事業，而且歐盟有政府援助法限制對國有企業的補貼。

而在中國，國有企業天然具有其他形式企業所不具備的政治優勢。我國憲法第七條明確規定國有經濟即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量，國家保障國有經濟的鞏固和發展。在國家做大做強國有企業的政策導向下，我國政府對國有企業的支持措施較多，特別是對大型基礎設施建設、能源資源保障、國防軍工和戰略性新興產業等領域更是給予大力支持。對此許多外國企業高管和政府官員認為，中國自2010年通過限制外資市場準入、加大技術創新支持等產業補貼政策，使得中國國有企業迅速崛起，能夠在全球范圍內與大型跨國企業開展投資競爭。

（二）遏制中國產業補貼及國有企業的行動

當世界500強企業中出現越來越多中國國有企業的時候，引發了西方國家越來越多的關注，他們認為中國支持國有企業的新興產業政策模式以犧牲外國企業利益為代價，外國私營企業無法與受到補貼的國有企業開展公平競爭;這些“國家領軍企業”是實施國家產業政策、 積累獨立生產和技術能力的工具，能夠向下游企業以優惠定價或雙重價格等方式提供補貼， 以強化中國經濟內部的相互聯系，推動中國向產業價值鏈的上游移動;中國對某些處于破產困境中的國有企業給予補貼以防止其裁員或破產，實際上是將更多成本轉嫁給其他沒有實施此類補貼的國家;中國產業補貼模式特別是對國有企業的補貼與政府的經濟戰略是一致的，甚至成為中國對外經濟政治輸出的工具;中國國有企業已經成為國家資本主義，是對西方自由資本主義的威脅。

中國國有企業不斷向中高端產業鏈的攀爬和進取，侵蝕了美歐等國企業的壟斷利益。在此背景下，中國的補貼模式受到美歐等國的不斷指責。2018年3月22日，美國貿易代表 （USTR）公布《中國貿易實踐的301條款調查》，指責中國通過強制技術轉讓、國家支持國有企業到境外投資并購等手段侵犯美國知識產權。2018年7月26日，美國向世界貿易組織總理事會提交一份名為《中國破壞貿易的經濟模式及其對WTO的影響》的意見書，不僅指控中國的產業政策和國有企業導致嚴重的產能過剩， 損害美國的知識產權、 創新與技術發展， 還把矛頭直接直指中國政府和中國共產黨所構建的“社會主義市場經濟體制”， 認為黨和政府通過國家對關鍵經濟活動所有權的控制以及發布行政指令等手段，直接或間接地對資源分配實施控制，政府主導的經濟模式給WTO其他成員國帶來巨大的經濟壓力和嚴峻挑戰。

美國一方面通過貿易戰要求中國進行所謂“結構性調整”，另一方面，與歐盟、日本聯合行動謀求制定更為嚴格的產業補貼規則。2018年5月31日，歐美日三方聯合發布了《美歐日三國貿易部長三方會議聯合聲明》，就強化對非市場主導的經濟政策、產業補貼政策、 國有企業規則等進行了深入探討，特別是在如何制定有效規則解決國有企業扭曲市場的行為和對抗特別有害的補貼實踐方面制定了相當詳細的對策。可見，在發達經濟體之間已經形成了基本共識，即認為非市場經濟國家產業補貼政策和國有企業帶來的不公平競爭問題根源在于經濟體制本身，世界貿易組織在處理鋁、鋼、顯示器等關鍵產業產能過剩問題上存在制度能力不足的問題。這些西方大國力圖推出新的國際產業補貼規則應對上述問題帶來的挑戰。

二、美歐謀求在WTO框架下制定產業補貼新規

（一）運用中國入世承諾特定條款限制中國的產業補貼

在《補貼與反補貼協議》（SCM協議）中，補貼是否具有專向性，是判斷該項補貼是否應該適用反補貼措施的前提，但是專向性標準非常復雜，專家組也認為通過具體規則來區分可訴補貼和不可訴補貼是十分困難的，很難讓專家組在處理貿易爭端中采用其規則定義。中國在加入WTO的時候，接受了西方國家對國有企業補貼的認定標準與規則。中國接受西方國家關于國有企業補貼的標準和規則，是作為一種西方國家同意中國加入WTO的對價交換。按照《中國加入WTO議定書》的規定，中國政府對國有企業提供的各類補貼和政策支持被視為具有專向性。特別是當前對某些壟斷性國有企業、行業提供補貼被歐美國家視為具備完全的專向性。這就意味著，一旦其他成員國認為我國對國有企業的補貼可能對其市場及產業帶來不利影響，就可以將之視為可訴補貼而采取反補貼措施。《議定書》第15條b款規定，如果貿易伙伴按照SCM協議來確定對中國實施反補貼措施有困難的時候，可以采取特殊的方法來進行認定，如衡量補貼利益等方法。正是因為《議定書》中對“特殊困難”的開放式措辭，為他國針對中國實施反補貼措施提供了廣泛的余地。因此，美歐主張應利用這一開放承諾來約束中國。

（二）謀求擴大“公共機構”的含義

由于SCM協議規定補貼的提供者只能是政府和公共機構，并沒有明確規定國有企業是否具備補貼提供者的資格，導致“中美雙反措施案”（DS379案）中圍繞國有企業和國有商業銀行能否成為“公共機構”發生了激烈爭辯。上訴機構將“公共機構”的范圍嚴格限定在行使政府職能的實體之內，意味著國有企業不應被認定為“公共機構”，但是美國根據自己的標準論證中國某些國有企業是公共機構，而且美國在TPP、UCSMA中通過“非商業援助”等規定使得國有企業成為非商業援助（即補貼）的主體，繞過了“公共機構”的爭議。因此，在WTO改革談判中，歐美大國正在謀求擴大“公共機構”含義，認為中國將某些國有企業指定為行使政府關鍵職能的機構，在國有企業中設立黨委，提高黨委在國有企業生產經營決策中的作用，由此表明這些國有企業已經擁有政府的職能。

（三）擴大禁止性補貼范圍

從各方建議看，在現有SCM協議基礎上，建立不可訴補貼和禁止性補貼清單成為各方博弈的焦點。美歐對禁止或限制的補貼可能采取兩種方式進行規定。一是直接列舉方式，例如2018年9月的美歐日聯合聲明就專門列舉了他們認為扭曲市場的幾種補貼，包括國有銀行對資信不佳的國有企業發放貸款;政府或政府控制的基金（如國家集成電路投資基金）以非商業性條件進行投資;非商業性債轉股（例如我國銀行對國有企業的貸款被轉為股權）;對原材料和能源價格等投入品進行優惠定價;對僵尸企業提供補貼使其繼續生產帶來產能過剩等。二是概括需要禁止的補貼類型。美國、歐盟一直指責中國的非市場化政策和產業補貼政策扭曲了國際市場，因此，在未來推動的補貼新規則中還可能對導致或維持產能過剩的補貼進行管制。

此外，美國極有可能推動對中國省一級產業補貼的約束。TPP國有企業規則在附件17-D中將地方政府擁有或控制的國有企業，以及地方政府授權壟斷的企業按照各國最終談判接受的情況來區別對待。這就使得我國大部分地方國有企業不適用TPP的國有企業規則。雖然TPP已經演變成CPTPP，而且美國也退出了TPP，但新近出臺的《美墨加協定》和《歐日EPA》中的國有企業規則繼承了TPP的國有企業規則。美國一直認為中國地方政府在實施包括補貼在內的許多產業政策方面發揮著關鍵作用，是補貼的重要提供者，所以2019年1月30日在向WTO補貼和反補貼措施委員會就中國關于補貼未能履行全面通知義務，質疑中國在補貼清單中為什么沒有就地方補貼項目提供完整的通知。在中美貿易戰進入關鍵時刻，美國商會（Chamber of Commerce）和中國美國商會（American Chamber of Commerce in China） 2019年1月16日向美國貿易代表羅伯特·萊特希澤提交了一份名為《美中貿易談判的優先建議》的聯合報告，指出中國省級官員仍然持續努力推行中央政府制定的《中國制造2025計劃》， 說明美國高度關注我國省市一級的各類補貼是有現實依據的。美國還認為，我國眾多中央部門關于戰略性新興產業（SEI）計劃和許多潛在的出口補貼項目，沒有向WTO履行通知義務，而這些補貼一旦被認為給美國國內產業帶來損害，美國都將采取反補貼措施。

（四）強化補貼透明度的執行

在WTO反補貼實踐中，透明度履行情況并不理想，補貼的自愿通知制度沒有發揮應有的作用，許多國家完全忽視或拖延向WTO提供補貼通知。WTO秘書處最近編寫的一份背景說明指出，1995年至2017年期間，未提交通知的成員數量急劇上升。截至目前，仍有77個WTO成員未提交2017年補貼通知，62個WTO 成員未提交 2015年補貼通知，55個WTO成員未提交2013年補貼通知。為解決這一問題，美國建議如果一成員方質疑另一成員方補貼措施時，補貼和反補貼委員會應規定被質疑一方答復的截止日期，如果在截止日期未能答復，即可認定其放棄抗辯權利。由于一些發展中成員繼續反對任何包含強制性截止日期的提案，美國在2018年修訂了其提案，要求成員國同意在非強制性截止日期前提交書面答復，期限是60天，并盡可能在30天內答復后續問題。2019年4月1日，美國、歐盟、日本等提交了一份提案，要求對補貼通知確定明確的時間表。

三、中國的立場與對策

（一）確立接受產業補貼新規的底線思維

新結構經濟學認為，產業政策是解決市場失靈，應對高新科技產業對資本、人才規模化要求所帶來的巨額投入和國家間日益激烈競爭的產物。但是如果產業政策目標錯誤或采取了無效率的產業刺激方式時，將會對經濟社會發展帶來難以估量的損失。作為后發國家，我國政府一直奉行“有為政府+市場驅動”的理念，不斷探索政府與市場關系完善的途徑。通過考察發達國家所實施的高新科技行業戰略規劃和產業政策后發現，發達國家政府已不再針對具體項目進行審批或干預定價，而是鼓勵通過加強技術研究來強化技術研發和企業生產經營的對接，支持企業加大人才培養力度等，以此引導產業升級。“企業創新、市場選擇、政府支持”是有效和理性的做法，政府通過減稅、高質量公共服務為境內企業創建公平的競爭環境，對鼓勵發展的產業予以宏觀間接政策引導，為企業創造更完善的成長環境和市場制度，而不是直接進行資源配置。

我國應該逐步實現產業補貼對資源的公平配置，而不是通過產業補貼將資源對國有企業進行傾斜。我國國有企業分類改革正在進行，商業類國有企業分為主業處于充分競爭行業域的商業類國有企業與主業涉及國計民生的重要行業、自然資源壟斷行業、關鍵領域等幾類，對于后者要求國有資本絕對控股，而這些企業能夠在國家產業政策引導下對經濟社會發展發揮重要作用。這些企業政企不分等固有問題必然存在，但是它們負有完成社會目標和實現國家戰略目標的任務，對美國在貿易戰中提出的改革要求不應妥協。

在未來涉及產業補貼規則的談判中，需要在底線思維下確定我國經貿領域核心利益。包括三個方面：第一，不能降低中國在全球價值鏈和產業鏈中的地位;第二，不能動搖中國國有企業在中國經濟結構中的地位;第三，應為中國在全球價值鏈和產業鏈中的地位上升提供一定的空間。但是，我國也應對美歐所關注的技術強制轉讓、市場準入、不合理補貼等予以積極回應。因此，我國應堅持科技研發補貼、新興產業補貼的合法性，為產業升級謀取空間。

（二）對處于充分競爭行業的商業類國有企業要重塑“商業性”或“中立性”身份

對處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股。對充分競爭行業和領域的商業類國有企業，其競爭性業務應按照市場化方向進行混合制改革，引入競爭中立的原則，塑造這類國有企業“商業性”、“中立性”的投資者身份，淡化國家所有制性質，在國內建立公平競爭的秩序和環境，讓此類國有企業按照商業考量和市場規律自主經營，而不是繼續采用政策性優惠貸款、債轉股等補貼政策來對其生產經營進行支持。

（三）通過博弈建立產業補貼負面清單，積極回應補貼透明度要求

美歐日勢必推動將所謂扭曲市場的補貼納入禁止性補貼清單，這對我國產業結構調整和升級帶來巨大壓力。我國可以通過加大改革來清理僵尸企業，放棄對某些國有企業的非商業性補貼，但是對主業涉及國計民生，或有壟斷資源、 承擔特殊任務的國有企業，包括輸電、自來水、鐵路運輸、管道燃氣、水利基礎設施建設等領域的國有企業，因其承擔的公共職能和特定任務，國家可以考慮給予不同于一般商業類國有企業的政策。但這類政策很容易被他國認定為不公平的補貼，考慮到WTO對補貼透明度的要求，中國政府可以公開補貼清單，以便讓這類企業為西方國家接受，從而能夠以普通商業類企業身份參與國際市場競爭。大國產業競爭的焦點是尖端科技，我國對尖端科技產業的扶持不應因為外界的壓力而放棄。一方面我國需要通過博弈建立產業補貼負面清單，并爭取產業補貼負面清單下對高新科技產業補貼的例外豁免;另一方面需要在補貼發放方式上逐步改革，采取向社會招標方式，讓接受補貼的行業和企業能夠完全市場化經營，以消除外界疑慮。最后，我國可以在博弈中對美歐較高的透明度要求予以積極回應，作為談判成功的良好基礎。