高質量發展下土地經營權流轉情況及政策建議研究

張子悅　李雪　吳國鑫

【摘要】農業是我國的經濟根本，而土地是農業發展的基本要素，正確引導土地經營權合理流轉是當前促進農業高質量發展的重要途徑。近年來，我國土地政策不斷調整以適應當前發展的需要，但仔細觀察不難發現，我國土地經營權流轉仍面臨著諸多問題。如土地經營權流轉率偏低，流轉后規模化經營程度低;流轉價格不合理;流轉政策不適配或落實不到位;農業配套設施政策落后，小思想根深蒂固等問題。本文深入研究2017年土地流轉基本情況，提出當前土地流轉應完善相關配套措施健全服務體系;加強對新型經營主體培育;加大財政支持力度;加大力度對農民進行宣傳培訓和對流轉行為進行監督。

【關鍵詞】高質量發展;土地經營權流轉;政策研究

一、引言

農業是國之根本，土地資源更是我國經濟發展的重要資源。自建國以來我國土地政策主要經歷了四個階段：建國初期我國的土地改革旨在廢除封建土地所有制實現土地歸使用權歸農民所有;十年探索期，大力推動土地集體所有制，發展集體經濟;改革開放后，在全國范圍內推行家庭聯產承包責任制，農戶自主經營，自負盈虧，農民擁有了土地的自主使用權;近年來我國土地政策在監聽量產責任承包制基礎上不斷完善，逐步推進土地經營權流轉。在當前推進經濟高質量發展的重要關口，推動土地經營權流轉，正確利用土地資源，實現土地資源效用最大化能夠實現經濟的正確轉型。本文從當前土地流轉政策基本情況出發探討我國土地流轉制度的問題，并為土地政策完善建言獻策。

二、文獻綜述

自建國以來我國土地政策經歷了四個階段：解放區及建國初期，實行土地改革實現農民的土地所有制;十年探索時期，主張建立合作經濟，即建立互助組和初級農業合作社;改革開放時期，在全國范圍內推行家庭聯產承包責任制;近年來我國的土地政策，以推進農業改革，實現鄉村振興為主，其中推進土地流轉就是重要一環（金燕，2018）。

2008年中國中央發布《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》首次提出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地經營權。2014年印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》制定了“三條紅線”引導土地有序流轉。近年來，面對土地經營權流轉規模不斷擴大后的多重困境，2018國務院年印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》進一步強調加強土地經營權流轉和規模經營的管理服務（江慶勇、張亮，2019）。

三、當前土地經營權流轉基本情況

（一）土地經營權流轉率偏低，流轉后規模化經營程度低

自2008年以來，我國逐步深化土地流轉制度，將農民手中土地集中起來，隨著這一政策普及，我國農村土地經營權流轉規模不斷擴大。截止2017年底，全國土地經營權流轉面積已由2007年0.64億畝上升至5.12億畝，承包地面積占比也不斷上升。其中2013年承包耕地流轉面積增速達到峰值，同比增長22.5%。自2014年增速放緩，增速同比不斷下降。2017年流轉面積占家庭承包經營耕地面積的37%，仍處于中下水平（2018）。

數據顯示，2017年我國耕地流轉合同5536萬份，涉及面積3.50億畝，流轉合同簽訂率為68.3%但仍多以出租形式為主，流轉形式單一。這說明我國土地流轉合法化程序逐步普及，但規范化程度仍不高。并且由于短期出租為主的形式，受限于農業投資一般投資期長見效慢，很難實現大的規模化經營（2018）。

（二）流轉價格不合理，流轉政策不適配或落實不到位

數據顯示，我國2017年有5個省市家庭承包耕地流轉比重達到50%以上，分別是：上海75.4%、北京63.2%、江蘇61.5%、浙江56.8%、黑龍江52.1%（2018），多為東部發達地區或平原地區，呈現出東西部不均的情況。受地形和經濟發展水平影響，我國東部地區地勢平坦且農業發展水平高，土地流轉價格偏高，農民愿意將其土地流轉發展新型農業。西部地區交通較為不便地勢崎嶇，土地價格較低，流轉收益往往低于種植收益導致農民不愿意流轉土地。價格的東西部差距使得政策落實情況的差距較大。

在政府方面，由于中央政策下發后存在滯后性，一系列文件在地方并沒有得到嚴格的貫徹實施。在落實過程中，也并沒有結合當地情況，因地制宜地實施流轉規劃，導致流轉亂象叢生。并且政府實施政策存在急于求成的問題，未能好好考核企業，使得量的投機分子有了可乘之機，大量土地被荒置。

（三）農業配套設施政策落后，小農思想根深蒂固

雖然近年來我國一直大力推進基礎設施建設，加大對于農業基礎設施建設的投資，然而由于常年來城鎮化導致農村空心化、農業發展水平低等問題，農業基礎設施建設很難落到實處。再加上我國農村面積大，基礎差等情況使得建設后如何維護也成為一大難題。土地流轉政策需要吸引大量資本投入，基礎設施的落后加大了資本進入的難度，資本進入后也難以站穩腳跟，獲取的金融支持更是十分有限。這些都嚴重制約了土地流轉政策的進一步實施。

再加上農民的小農思想根深蒂固，缺乏市場觀念，對于土地流轉政策不熟悉，對于土地流轉后土地使用權的歸屬問題心存疑慮，仍只愿意將土地握在自己手中，不愿意通過市場行為進行租賃活動，造成了農村土地流轉市場化進程緩慢。

四、土地經營權流轉政策建議

（一）健全土地流轉體系并完善相關配套措施

我國土地流轉政策雖實施已久，全國各地也在積極設立機構為土地流轉工作服務。然而由于我國土地面積大，行政區劃復雜，機關內部權力分配不明確等問題，簡單建立起來的服務機構由于缺乏專業性，難以達到預期目的，其配套措施的實施也面臨著層層阻力。對此，一方面我們要建立專業性更強的服務機構，涉及土地使用權的價值評估和發展規劃、農民權益的保障、矛盾糾紛的仲裁等多個方面，加強和培養基層干部能力和法制觀念，做好服務工作。另一方面，要鼓勵放開服務市場，使得更多企業進入市場為土地流轉提供服務，由政府購買服務，有利于當地政府簡政放權。最后必須建立良好的獎懲機制，最大程度的激發服務機構公職人員的積極性，建立完善的服務體系，從而推進配套措施落實。

（二）加快新型主體培育，加大財政對農業基礎設施建設的支持力度

農民是推動土地流轉發展的一大重要因素，新時期的土地使用權流轉可以同培育新型農業主體相結合，培育新型農業主體，打造職業農民，充分挖掘農業潛力，使農業生產可以產出具有更高附加值的農產品，才能吸引更多農民參與土地經營權流轉，激發農民積極性。除此之外，培育新型農業主體也有利于更多農民投身于發展新型農業，發揮主動性。對此政府可以適當向農民提供培訓和指導，引導農民提高自身技能學習更多農業知識，提高農民的生產能力、經營能力和管理能力。

推動土地流轉發展的另一重要因素是農業基礎設施，農業基礎設施的建設可以直接影響到新型農業的發展，影響到土地經營權的流轉速率。一方面，財政應加大直接對農業基礎設施的投資，有針對性的引導農村建設申請財政補助，制定有效的發展計劃;另一方面加強同企業合作，積極同企業合作投資開發農村，加強基礎設施建設。

（三）加大對農民的宣傳和培訓力度和對流轉行為的監督力度

傳統的小農思想觀念嚴重束縛了農民的土地流轉觀念，政府可以通過宣傳和培訓正確引導農民了解土地流轉政策的優點，消除觀念障礙。首先可以通過調動年輕一代積極性，積極組織農民外出學習，與科研機構合作開展教學活動，強化農民的市場觀念和法律觀念，學習先進典范，做好土地流轉工作，利用市場行為獲取經濟效益。

流轉后要加強對于承包方的監督和管理，遏制土地投機活動，規定土地流轉承包方二次流轉的限制，限制土地承包方多次轉讓，保證農民合法權益;積極完善相關法律法規，提高對于土地流轉活動中的違法行為的打擊力度，嚴厲打擊拖欠租金行為、占地撂荒行為和隨意改變土地用途的行為。

參考文獻：

[1]金燕.淺析我國農村土地資源利用現狀及對策研究[J].經濟研究導刊，2018（13）.

[2]江慶勇，張亮.高質量發展階段引導農村土地經營權有序流轉的政策建議[J].經濟縱橫，2019（1）.

[3]2017《農村家庭承包耕地流轉情況》[J].農村經營管理，2018（10）.