環境問題無國界

陳侃

隨著社會的不斷進步，經濟的發展不能以犧牲生態環境為代價這一理念已經逐漸深入人心，成為一種共識。對于環境保護而言，法治化建設是非常重要的保障。日前，本刊記者連線上海政法學院研究生處處長、環境法副教授趙俊，就我國目前在環境保護立法方面做了深入的分析和探討。

從無到有

趙俊對記者表示，從1979年至今，歷時41年，我國的環境法立法體系、基本框架已經完成。“1979年之前，與環境保護有關的法律，大部分被納入衛生防疫系統之中。但是衛生防疫系統更多的是關注疾病防治，對于水、土壤等其他環境要素，主要審視其中是否存在引起人體健康和公共衛生事件的因素。”

對于我國現行的環境法立法體系，從構成的角度來看，可以分為三大部分。首先，是污染控制類的法律。也就是我們常說的污染防治法，比如《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》等。其次，是自然資源法。包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國野生動物保護法》等。“這些立法在保護資源的生態價值的同時，也注重資源經濟功能的有效發揮。過去針對水資源、土地資源、森林資源等自然資源，我們更多的是注重其經濟屬性，更多的是使用和開發，對這些資源的保護相對比較弱。但是從環境保護的角度來說，既要保證工農業生產所需要的基本的原材料及資源，同時也必須確保這些自然要素的生態功能能夠得到有效的發揮。”最后，是生態保護法。相比于自然資源法，生態保護法更側重確保自然要素中所形成的生態系統的完整性，確保整個生態系統的穩定性和延續性。比如我們常見的國家公園、濕地，還包括一些海島和風景名勝區的保護。這些區域有一個共同的特點，即基本上不提及經濟屬性，主要確保其生態價值。如《自然保護區條例》規定：自然保護區可以分為核心區、緩沖區和試驗區。自然保護區內保存完好的天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應當劃為核心區，禁止任何單位和個人進入;除依照批準之外，也不允許進入從事科學研究活動;核心區外圍可以劃定一定面積的緩沖區，只準進入從事科學研究觀測活動;緩沖區外圍劃為試驗區，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。“法律這樣規定的目的在于保持區域內的自然生態的原始狀態，即便是在一段時間內，區域內部的生態系統發生了一定的變化，比如物種突然出現大量銳減的情形，也必須使其按照自然的狀態持續而不能進行人為的干預。可以說，保證生態功能的多樣性，對于整個生態系統的維護是有重要作用的”。

另一方面，關于環境保護，還存在許多行政法規。不僅僅是生態環境部，其他一些職能部門，包括水利部、農業部、林業部、海事部門以及國土資源部門等，都在各自的職權范圍內制定了生態環境利用和保護的相關行政法規。“這些部門在具體行政執法過程中出臺的規章制度，但凡涉及生態功能整體維護的，都是環境保護行政法規的構成部分。所以從規范的構成角度而言，其經常和行政機關的職能交織在一起，換言之，許多關于環境保護的法規實際上和行政法的法規是融合在一起的。”

環境問題無國界

趙俊告訴記者，環境問題具有全球性以及跨區域性的特點，“在地球的整體生態系統中，各個區域想要擺脫彼此之間的聯系是不可能的，因為環境問題不會因為政治邊界的存在也變得涇渭分明，只要同處一個生態圈，生態圈內所發生的環境問題必然使周邊地區和國家受到影響。比如蘇聯的切爾諾貝利事件、日本福島核事故不僅在本國范圍內造成了重大污染和損害，也對周邊鄰國產生了一定影響。因此，如果各個國家不集體采取行動的話，那么地球生態系統可能會因為各國相互間的不合作，或者各自標準差異過大而產生嚴重的危機”。

毫無疑問，想要真正解決環境問題，需要打破行政壁壘，共同努力。對于我國的環境保護工作來說，亦是如此。以長三角地區為例，長三角地區不論從生態上還是地理位置來看，都是一個密不可分的區域，其自然環境的物理現狀都是密切相關的。舉例來說，如果江蘇范圍內的長江水系發生了水質污染問題，勢必會影響到上海的用水安全，這是顯而易見的。“根據一般常識，下游的水質相比于上游肯定是差了不少。在這樣的情況下，如果上下游之間缺乏協調配合或相互支持的話，就可能使處于下游的城市或省份面臨非常大的水環境壓力。”

空氣是流動的，水也是流動的，這是自然環境的自然屬性所決定的。因此，關于環境保護，諸如“只要將自身的環境標準提高，就可以解決污染問題”之類的觀點其實也是不可取的。事實上，上海的環境保護標準就非常高，以汽車尾氣排放標準為例，上海的標準就比江蘇、浙江等地高出不少，許多在江蘇、浙江等地可以通行的車輛在上海就可能會因為尾氣排放超標而禁止通行。“然而即便按照國際化都市的最高標準來設置，也擋不住空氣的流動，周邊地區的空氣受到污染，很難保證上海的空氣質量不會因此受到影響。”所以，在區域范圍內，只有各省市之間建立起協調合作的機制，整個區域內的生態環境的保護才是有保障的。“在一個相對完整的生態系統中，只有各個生態系統的構成要素是和諧的，該區域的整體生態系統才是平衡和穩定的，這也是需要建立區域聯動機制的原因。”

關于區域聯動機制建立的法律依據，趙俊提到了兩個方面——《中華人民共和國大氣污染防治法》和《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。

“2013年至2015年，我國的大氣污染防治形勢非常嚴峻，全國人大常委會也因此啟動了對大氣污染防治法的修訂。”該次修訂增加了重點區域大氣污染聯合防治的規定，這也是第一次在全國性環境立法中明確提到“聯防聯控”制度，即國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調重點區域內大氣污染防治工作。重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府應當確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯席會議，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施的要求，開展大氣污染聯合防治，落實大氣污染防治目標責任。

另一方面，中共中央、國務院于2019年12月印發實施的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》同樣也屬于區域聯動機制的上位法依據。該綱要明確要求堅持生態保護優先，把保護和修復生態環境擺在重要位置，加強生態空間共保，推動環境協同治理，努力建設綠色美麗長三角。

現實的沖突

盡管立法的框架已經基本構建完成，但是在司法實踐中依然存在不少難點和沖突。在趙俊看來，可以歸結為環境執法和環境司法兩方面的難點。

關于環境執法方面的難點，趙俊表示，主要體現在三個層面：第一，是執法尺度的不統一。造成這一現象的原因可以說很多，一方面，我國環境法的立法條文在表述上存在比較抽象、原則性較強的問題，盡管這在一定程度上給予了較大的行政裁量空間，但同時也造成了標準不甚明確的缺陷。另一方面，還在于執法人員本身的執法水平，對于法律條文理解的差異，以及各個地方不盡相同的執法標準也會從一定程度上導致執法尺度的不統一。第二，存在運動式執法的現象。所謂運動式執法，一般可以理解為執法機關為解決某一領域內突出存在的問題而通過集中優勢人力、物力，采取有組織、有目的、規模較大的執法活動行為。客觀地說，運動式執法并非完全沒有存在的必要，對于社會危害性極大的一些現象和行為，集中人力、物力進行整治的確可以收到不錯的效果，比如一些專項治理、專項行動。但是，環境保護是一項長期工程，其執法自然需要建立常態化的工作機制，而不僅僅是在一段時期內“出重拳”。因此，如何保持執法常態化、持續化是環境執法中需要解決的問題。第三，面對一些公眾關注度高的熱點事件、焦點事件，執法人員難免會出現執法應激的現象。有人曾調侃，現如今的自媒體時代，人人面前都是麥克風，人人都是新聞發言人，人人都是新聞記者。顯然，這也對執法者提出了更高的要求。“面對這一難題，依法及時公開執法信息，同時做到程序規范或許是唯一有效的解決途徑。”

至于環境司法，現實中同樣也存在不少難點。以民事領域的環境公益訴訟為例，第一，環境公益訴訟原告資格的取得并不容易。趙俊向記者介紹，環境公益訴訟原告資格的取得必須符合兩大條件：其一，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;其二，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。“事實上，我國的環境公益組織發展歷史本來就不長，目前來看，只有自然之友等少數公益組織擁有成為環境公益訴訟原告的資格。”第二，涉環境保護案件需要對損害結果進行鑒定，比如企業需要證明自己沒有造成污染損害，需要非常復雜的鑒定，而鑒定的周期本來就很長，客觀上造成了舉證難的狀況。其三，有資格的鑒定機構較少。一方面，環境損害鑒定對于鑒定人的專業水準要求非常高，另一方面，鑒定設備的造價一般都非常昂貴。其四，正是鑒于第三點，導致了環境資源損害的鑒定成本相當高。這些都是環境司法中無法回避的現實性難點。

亟待填補的空白

需要說明的是，任何一部法律都無法做到盡善盡美，作為一個新興的部門法，我國的環境保護立法也面臨同樣的問題。

首先，目前我國的環境立法，依然存在法條文表述過于抽象、原則性較強的問題。比如環境保護法第6條規定，一切單位和個人都有保護環境的義務。但是，對于如果不履行這一義務會有什么樣的結果，需要承擔何種法律責任卻沒有明確、具體的規定;如環境保護法第29條規定：國家實行生態紅線制度。但除了該條的原則性規定外，缺乏推行生態紅線制度的具體方案和措施。另一方面，也存在責權利不統一的現象。2014年修訂的環境保護法中非常重視政府部門在環境保護中的責任，大約有三分之二的條文都提到了政府在環境保護方面的義務，但只規定了義務的履行，沒有規定不履行義務將會承擔何種法律責任。“如果沒有責任追究制度，那么權利保障、義務履行也將成為一紙空文。”

其次，有些領域依然存在立法的空白。比如環境保護法第31條規定，國家建立、健全生態保護補償制度。同時，國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。然而，關于明確的生態補償機制，至今沒有出臺相關的法律法規，導致補償的標準始終存在不統一的狀況。除此之外，在環境民事侵權中關于損失的核算標準，也缺乏相應的法律法規予以明確。比如企業排污造成環境污染，肯定需要相關企業進行賠償，但即便是賠償也需要有明確的依據：排污所導致的環境污染究竟造成多少損失？賠償的數額達到什么水平才能起到修復環境的效果？這些都需要有關部門出臺相應的標準，從而避免實踐中出現選擇性司法的情況。

最后，是地方特色不明顯。前文已經提及，環境問題具有全球性、跨區域性的特點，但是環境保護是一項需要因地制宜的工程。以我國水資源的保護為例，我國水資源分布總體呈現東南多、西北少的格局。因此，北方地區和南方地區的保護措施就必須各有側重，比如前者需要注重水資源的節約使用，后者則可以將重點放在水質的管理。“目前，全國各地關于環境保護的地方性法規呈現‘千省一面的特點。然而，沒有地方性特色很容易使法的效力大打折扣，這也是一個亟待解決的問題。”