上海公共租界防控疫情立法史鑒

立法規定消滅攜帶病毒的宿主

上海公共租界發生疫情以后，會盡快找到病毒宿主，并用立法形式加以規定，果斷消滅宿主，防止疫情進一步蔓延。在狂犬病的防治上就是如此。這是一種致亡率很高的疫病，可達100%，宿主則是帶有狂犬病毒的狗。

據《上海的租界》（馬長林著）一書記載，上海公共租界于1875年發生了第一例致死的狂犬病例，并把狂犬病毒的宿主定位于在租界內游蕩的狗。1876年就規定捕殺在租界內游蕩的所有野狗。1893年又進一步規定，凡在租界馬路上游蕩又沒戴頸圈的狗（不只是野狗），也一律捕捉;如果7天之內無認領者，狗即被殺死。

關于捕捉、捕殺狂犬病毒宿主的規定得到了實施。據1893年的統計，這一年共捕捉游蕩狗4457條，其中有主人認領的750條，其余的都被作為野狗殺死。1899年捕捉游蕩狗的力度加大，共達4758條，其中大部分被殺死。狂犬病因此得到有效控制。

上海公共租界為防治狂犬病印發的宣傳畫

上海公共租界免費接種天花疫苗的宣傳畫

上海公共租界清潔車

消滅狂犬病毒宿主的規定被推廣到上海華界與中國其他一些省份，取得良好的管控效果，以致中國狂犬病的發病率明顯降低，并達到世界的較低水平。

立法使用最有效的病毒防控辦法

在有多種辦法可以防控病毒的情況下，上海公共租界會選擇最佳辦法并用立法加以固定，進行推廣，使市民從中受益。

據《上海租界志》（史梅定主編）記載，1869年12月，上海公共租界發現多例天花病患者，出現了流行該病的征兆。當時的上海已有防治天花病的免疫辦法，稱為“人痘法”（又稱“痘痂法”）。這是一種傳統的免疫辦法，即把天花病患者身上生出的皰瘡愈合后所結的痂取下并制成粉末，來進行防疫。此法曾起過積極作用，還被推廣到其他國家。可是，使用“人痘法”的風險比較大，因為其會成為誘發天花病的傳染源。

當時的歐洲已廣泛使用“牛痘法”，而且效果好于“人痘法”，風險也小于“人痘法”。這為上海公共租界進行接種牛痘來防控天花病毒提供了依據。

上海公共租界面對天花病將要流行的威脅，果斷采取措施，進行立法，并于1870年上半年作出規定。其內容主要是：租界內市民免費接種牛痘，不種人痘;告知市民接種牛痘的地點;前來接種牛痘的市民需要進行登記;培訓接種牛痘的醫生;要準備較為充足的牛痘疫苗等。之后，考慮到兒童是感染天花病的主要人群，便鼓勵租界內兒童接種牛痘。1872年規定，凡接種牛痘而且效果較好的兒童，每人發給獎金300文。

上海公共租界關于接種牛痘防控天花病的規定產生了積極效果。上海公共租界內接種牛痘的辦法被市民所接受，接種的人數也有所增加，特別是一些兒童。據統計，1873年接種牛痘的兒童為488人，1878年增加到1298人，1880年又增加到1472人。往后，接種牛痘防治天花病就成了一種常態。

上海公共租界用“牛痘法”防控天花病所取得的成效，使其周邊的上海華界受到啟發。上海道臺也作出規定，在華界同樣采用“牛痘法”，摒棄“人痘法”。至此，全上海使用牛痘來防治天花病的做法蔚然成風。

推進立法應對新疫情

在上海公共租界，有些疫情會在不同時期變換染病方式反復出現。面對這一情況，立法也需與時俱進，及時應對，使其得到有效管控。在防治霍亂病方面就是這樣。據《上海公共租界城市管理研究》（馬長林等著）一書的記載，按照時間順序，把用立法來控制此病的情況作了梳理。

1879年，日本神戶發生霍亂病。上海公共租界馬上作出規定，實行港口船只的檢疫制度，防止霍亂病毒入侵上海。

1884年，上海公共租界虹口一帶出現了一個外僑因喝未煮牛奶而引發霍亂的病例。上海公共租界很快作出規定，要求市民重視飲用衛生，不喝未經煮沸的水，不吃未煮透或被蒼蠅叮過的食物，在6月至10月間不吃隔夜菜，等等。保證在飲食上阻斷霍亂病的發生。

1886年，上海公共租界又出現霍亂病，發現致病原因是公寓內部衛生情況差造成的。上海公共租界又作出規定，要求各公寓凈化內部環境，在衛生官員的監督下，清掃、粉刷房間等。

上海公共租界衛生宣傳畫

上海公共租界根據不同霍亂疫情的發生，及時采用新方法，適用新規定，收到較好效果。據統計，從19世紀80年代到90年代，租界內居民的霍亂病死亡率從20.6%下降到16.9%。可見，上海公共租界關于防治霍亂的相關立法，解決了疫情的突出問題，因與時俱進，取得了較好成效。

立法規定患傳染病者要入住隔離醫院治療

在上海公共租界發現的疫情中，1895年的霍亂疫情比較嚴重，防控疫情的任務也比較艱巨，建立隔離醫院也就提到議事日程上來了。

霍亂主要通過飲食、飲水傳染，也就是人們常說的病從口入。自從1817年霍亂病在印度大流行后，在世界上其他國家也肆虐過，1884、1886兩年上海公共租界也都曾發現過霍亂病人。由于當時病人不多，就在醫院里隔離治療。

霍亂病的傳染性很強，稍不注意，就會流行，釀成公共衛生事件。1895年，上海公共租界出現大批霍亂患者，醫院里的隔離病房很快捉襟見肘。面對這種流行趨勢，有人建議建造一座隔離醫院，專門收治霍亂病人，有效防控疫情。這一建議最終被采納。

考慮到建造一所永久性隔離醫院耗資大，周期長，最后決定建造一所臨時隔離醫院。該醫院于1898年建成并投入使用，地點設在靶子路（今武進路）。為了防控疫情，充分發揮隔離醫院的作用，上海公共租界規定，霍亂等傳染病的病人要入住此隔離醫院治療。

還有一些規定出臺，采取了其他一些防疫措施。比如，清潔水源、消毒處理、焚燒污染衣物、煮熟食物等等。多管齊下，霍亂病在上海公共租界得到了有效控制，沒有引發大的疫情。

上海公共租界防控疫情的立法在中國近代產生過不小的影響。

今天，上海防控新冠肺炎疫情的任務還未完成，還需不斷努力，不可松懈。上海公共租界通過立法來消滅病毒宿主、使用最有效的病毒防治方法、不斷應對新出現的疫情、患傳染病者入住隔離醫院治療等做法，可為當下及以后的疫情防控提供一定的借鑒，起到近為今用的作用。

[此文作者王立民：華東政法大學教授（二級）、功勛教授、博士生導師。此文是王立民為首席專家的國家社科基金重大招標項目“中國租界法制文獻整理與研究”（19ZDA153）的研究成果之一]

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