制度創新是臨港新片區產業發展的最優途徑

葉金龍

【摘要】中國（上海）自由貿易區臨港新片區的發展歷史就是遵循中國特色社會主義道路，持續不斷進行制度創新的歷史。在當前國際經貿格局發生重大變化，產業和技術競爭更加激烈的形勢下，作為肩負國家進一步改革開放重大戰略任務的自由貿易新片區，更應加大體制機制改革力度，強化社會主義市場經濟配置資源的基礎性作用，推進特殊經濟功能區建設，為其他自由貿易試驗區提供新鮮經驗。

【關鍵詞】自由貿易新片區；產業發展；制度創新

【中圖分類號】F127

2019年8月6日，國務院正式公布《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，這是以習近平同志為核心的黨中央總攬全局，科學決策作出的進一步擴大開放重大戰略部署，是新時代彰顯我國堅持全方位開放鮮明態度，主動引領經濟全球化健康發展的重要舉措。臨港新片區的設立，也表明了從海港新城到臨港新城，再到臨港新片區的重大歷史跨越。臨港地區的產業打造進入了一個新的歷史時期。

一、臨港產業發展的三個階段

（一）重裝備階段

2002年國家正式批準上海國際航運中心洋山深水港項目，國家發改委以及上海發改委、經信委、南匯區委區政府等部門，對國際航運中心建設相關的制造業作了深入研究。麥肯錫、科爾尼和野村綜合研究所等國外咨詢機構也作了專題分析。一致認為在當時國際新一輪產業轉移浪潮和上海城市制造業大規模梯度轉移背景下，按照“依港建城，城以港興”的思想，結合臨港地區擁有碼頭岸線，交通設施，相對廣闊的土地資源等情況，提出了以超重、超大、超限為主的重裝備產業方向，在臨港南部的杭州灣沿線，規劃設立了重裝備產業區。并開展了針對性的招商工作，短期內引進了中船重工、上海電氣、外高橋船廠等一批重型企業，形成了一批具有國內一流國際先進的核電裝置、超臨界發電機組、大直徑曲軸、模塊化海上鉆井平臺技術和產品，取得了初步成果。

（二）智能制造階段

“十二五”規劃伊始，臨港新片區意識到重型裝備制造占地多，土地產出少，占用能源多，生態壓力大，材料消耗多，技術含量少等問題，不符合現代產業更新要求，也不符合上海土地空間局限和城市更新要求。臨港新城管委會、臨港集團等主動提出制造業向輕型化智能化發展的思路。在有關部門指導下，按照國家《2025制造業計劃》制定了臨港智能制造三年行動方案，力爭打造工業2.0版本，著力發展集成電路、航空航天、新能源汽車等新一代戰略性產業。設立創新創業帶、科創城和科創中心；接納中科院、中科大、交通大學等高端科技研發機構；引進了映瑞光電、積塔電子、新松機器人等知名企業，開始了從重型裝備向智能制造的轉移。2018年實現工業總產值1250億元，其中高新技術產值占80%以上。臨港地區成為上海建設具有全球影響力科技創新中心的主體承載區。

（三）前沿產業階段

2019年8月，臨港新片區設立。國務院明確建立以關鍵核心技術為突破口的前沿產業集群。以集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天為主，推動核心芯片、特色工藝、關鍵裝備和基礎材料等重點領域發展，建設人工智能創新及應用示范，推動智能汽車、智能制造、航空發動機、智能機器人等項目建設，成為特殊經濟功能區的支柱產業，也是臨港產業發展進入新階段的主要標志。新片區設立以來，產業集聚勢頭較好。特斯拉超級工廠、盛美半導體、進平新能源、君實生物、藥明康德等大批項目開工或投產，國際技術交易中心、離岸孵化器逐步落戶。累計洽談項目2041個，簽約246個，涉及投資2080億元。

二、臨港產業快速發展的制度因素

自2003年臨港新城開發以來，短短十七年時間，就從遠離上海中心區，沒有一點制造業基礎的荒灘上建起了令世人矚目的產業基地。這其中，制度創新起到了決定性作用。上海市委、市政府和臨港地區的管理機構、開發主體，堅持走中國特色社會主義道路，主動突破，敢于創新，先后發布了《上海市臨港新城管理辦法》《關于在臨港地區實施特別機制和特殊政策的意見》等文件，探索實施一系列改革措施，確保了臨港產業的持續升級和快速增長。

（一）管理體制

《臨港新城管理辦法》規定設立臨港新城管理委員會，作為市政府的派出機構，實行市屬市管模式，負責臨港地區的規劃編制、政策制定、基礎設施建設和產業建設。當地區鎮政府負責配合征地動遷、農業農村和各類社會事業。建立臨港集團和港城集團，分別負責產業區和主城區開發事務。

（二）開發機制

明確各開發主體的投資收益方式。受政府委托建設基礎設施，其投資由管委會逐步回購。土地出讓金除上繳國家外，按工業用地、商業用地等不同性質，按不同比例返回開發主體。不同區域產生的稅收所形成的地方財力，按不同比例反哺開發主體。引進閔行、張江、金橋等國家級開發主體，給予區域地塊統籌開發和項目建設權限，實現自我經濟平衡。

（三）特殊政策

按照產業定位實施招商引資活動，管委會制定了大量優惠政策。原有的特別機制特殊政策即“雙特”政策在產業扶持、科技創新、人才引進、建設定向定價房、公共租賃房，實施東灘和南灘自主圍墾，開展收地運動，實行先征后拆、征轉分離等辦法，都取得了良好效果，充分發揮了政府引導和市場配置兩種力量。2019年以來，國家有關部門發布了7個支持文件，上海市委市政府出臺了50條特殊支持政策，新片區又發布了45個專項政策文件，形成了強有力的政策體系。可以說，臨港是上海制度創新的發源地之一，也為新片區設立提供了較好的制度基礎。

三、充分發揮制度創新優勢，打造前沿產業高地

國務院總體方案明確指出，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持新發展理念，推動經濟發展的質量變革、效率變革和動力變革，對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊功能區。要加大賦權力度，賦予新片區更大的自主發展、自主改革、自主創新管理權限。在風險可控的前提下授權新片區管理機構自主開展貼近市場的創新業務。全國人大十三屆三次會議《政府工作報告》再次提出賦予自貿區更大改革開放的自主權。

目前，國務院臨港新片區總體方案分解的78項任務中，涉及國家事權的49項重點任務分工，已完成30項，形成方案的16項，正在推進的3項。涉及上海市的事項已基本完成。上海市委市政府確定的176項任務，己完成124項。新片區管委會也已發布了45個政策文件，初步形成了相關政策體系。但經分析發現，己出臺的政策措施大多數涉及的是投資貿易便利化，而非國務院要求的“建立以投資貿易自由化為核心的制度體系”。剛剛驗收通過的洋山特殊綜合保稅區僅在首期14.27平方公里內試行“一線放開，二線管住”運營。對此，全國人大代表和臨港新片區負責人仍在此次人代會上疾呼要給新片區更大的自主創新權限。

面對國際經貿格局變化，西方某些國家對我國技術和資本等方面的全面圍堵形勢，我國必須堅持深化改革、擴大開放，堅持道路自信，制度自信，以制度創新突破圍堵，加快新片區產業建設步伐。

（一）加強賦權力度，強化先進制造業發展的法制保障

建議全國人大抓緊出臺相關的法律文件，進一步明確自貿區的法制保障模式，針對新片區進行專門立法，或授權上海市參照經濟特區管理，在新片區暫停適用或變通適用某些法律法規。或賦權上海市人大針對新片區進行適量單獨立法，以保障新片區進行差異化創新等先行先試。

（二）加大對外開放力度，提高制造業自由化程度

鼓勵國際跨國公司，知名企業在新片區設立工廠、研發機構、貿易機構。布局產業鏈，擴大生產貿易規模。鼓勵區內企業開展離岸研發，離岸生產和離岸貿易。設立保稅分撥集拼業務、保稅中心倉。方便國外各類技術人員，管理人員自由進出和工作居住。依托浦東機場海關特殊監管區開展飛機研發、關鍵零部件生產、總裝、維修業務。依托上海技術交易所和科技部技術轉移東部中心，開展國際技術交易、知識產權交易，設立離岸孵化器和加速器，培育壯大科創企業。利用新片區進口設備、材料和易耗品免稅政策，吸引集成電路、生物醫藥等企業入駐。放寬資本自由流動限制，降低資本交易稅費，促進海外并購和企業重組，有利國際先進制造項目進入。

（三）加大市場化力度，推動多種經濟成分共同發展

自貿區應是市場化程度最高的地區。但由于慣性思維和保守做法，實際情況并不理想。特別是在行政管理體制，開發體制和機制方面，存在大量非市場化情況。要按照中共中央國務院《關于新時期加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，進一步發揮市場機制的資源配置能力，處理好政府與市場的關系，提供良好的市場環境。借鑒新加坡、中國香港、迪拜經驗，鼓勵民營企業和外資企業參與新片區內的園區開發和管理，參與保稅工業園區和物流園區的投資經營，參與園區基礎設施、標準廠房、公租房等的投資經營。在各種政策上國有企業和民營企業一視同仁，同臺競技，共同發展。

（四）加大企業賦能力度，提供更好的發展環境

臨港地區實施的特別機制和特殊政策，相比其他地區具有更大的扶持力度。一是在產城融合上，充足的定向定價房、公共租賃房和人才公寓、各類商業、教育、文化、醫療設施，為區內工作者及其家庭提供了完善的生活居住條件。二是良好的生態環境和公共衛生環境。此次新冠肺炎疫情肆虐全球，但新片區沒有一例感染者，為各類投資者所青睞。三是已經形成和正在構建的產業集群，完整和安全的產業鏈和供應鏈是吸引投資者的重要因素。四是新片區超前的信息基礎設施，例如5G網絡率先全覆蓋、工業互聯網頂級節點、國際數據港等，激發新科技新模式新業態的賦能作用，推動人工智能、云計算、物聯網、工業互聯網等發展，建設各類數字園區、知識制造先導區、應用場景等，為新興產業導入和傳統產業升級提供信息化支持。

臨港新片區肩負著特殊經濟功能區的建設重任，目標到2035年實現GDP一萬億元，再造一個新浦東，即用15年時間在相對薄弱的基礎上，達到浦東28年才實現的目標。這是一個宏大和驚人的計劃，唯有制度創新，才有奇跡再現。