浙江省一體化地下空間規(guī)劃管理模式研究

江 勇,趙華勤,趙佩佩

(浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，浙江 杭州 310013)

地下空間開(kāi)發(fā)利用對(duì)于城市功能的完善提升和新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)有重要意義,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地下空間規(guī)劃管理、建設(shè)管理、信息管理及產(chǎn)權(quán)管理等進(jìn)行了研究。鄭懷德[1]提出完善我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理體制的建議；陳曉強(qiáng)等[2]明確了地下空間綜合管理的要求；趙毅等[3]探索了城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃編制與管理的方式；譚章祿等[4]探索了如何構(gòu)建城市地下空間安全管理信息化體系；蔡庚洋等[5]對(duì)創(chuàng)新背景下杭州地下空間產(chǎn)權(quán)與管理模式進(jìn)行了研究。這些研究多偏向單個(gè)方面,從系統(tǒng)層面對(duì)地下空間研究不多,但系統(tǒng)研究地下空間的建設(shè)管理對(duì)于發(fā)揮地下空間的整體效益有重要作用。本文以浙江省為例,從地上地下一體化的視角對(duì)地下空間規(guī)劃管理進(jìn)行研究,通過(guò)構(gòu)建地上地下一體化的規(guī)劃管理、建設(shè)管理、信息管理及組織機(jī)構(gòu)管理模式,提升地下空間綜合管理水平。

1 地下空間開(kāi)發(fā)利用存在的主要問(wèn)題

1.1 地下空間缺乏有效的規(guī)劃管控,一體化規(guī)劃管控模式尚未構(gòu)建

一方面,部分建設(shè)工程未將地下空間建設(shè)管理要求納入規(guī)劃設(shè)計(jì)條件；另一方面,盡管部分規(guī)劃條件包含地下空間的管控要求,但由于地下空間缺乏相應(yīng)的規(guī)劃研究或規(guī)劃研究的深度不足,尤其是控規(guī)或城市設(shè)計(jì)層面的地下空間研究不夠充分,使得地下空間規(guī)劃條件的設(shè)定合理性及地下空間開(kāi)發(fā)利用缺乏科學(xué)指導(dǎo)。

1.2 地下空間信息缺乏全面的普查與匯總,一體化空間信息系統(tǒng)尚未建立

地下空間相關(guān)信息分散在多個(gè)部門,部門之間的信息標(biāo)準(zhǔn)和格式不統(tǒng)一,也使得全面的地下空間信息普查、登記、匯總、更新的難度加大,未能建立統(tǒng)一的城市空間信息系統(tǒng),制約了地下空間建設(shè)和管理水平的提升。

1.3 地下空間建設(shè)管理各自為政,一體化協(xié)調(diào)管理機(jī)制仍未構(gòu)建

城市地下空間管理涉及自然資源、人防、建設(shè)等多個(gè)部門,各管理部門職能交叉,缺乏統(tǒng)籌部門和有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,難以有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌推進(jìn)地下空間的開(kāi)發(fā)利用,使得地下空間開(kāi)發(fā)利用水平總體不高。

1.4 地下空間安全管理及維護(hù)管理權(quán)責(zé)不清,一體化安全維護(hù)管理模式仍未建立

地下空間開(kāi)發(fā)利用存在重建設(shè)輕維護(hù)的現(xiàn)象,尤其在地下空間安全管理和維護(hù)方面缺乏明確的職責(zé)認(rèn)定,造成地下空間開(kāi)發(fā)利用安全管理缺位，維護(hù)管理不到位,地下空間開(kāi)發(fā)利用品質(zhì)總體不高。

1.5 地下空間權(quán)屬登記工作開(kāi)展滯后,一體化權(quán)屬登記模式仍未建立

地下空間開(kāi)發(fā)利用存在權(quán)屬不清晰的問(wèn)題,制約了地下空間復(fù)合利用和維護(hù)管理方面積極性的發(fā)揮,致使地下空間開(kāi)發(fā)利用建設(shè)管理水平不高。

2 浙江一體化地下空間管控策略

2.1 構(gòu)建一體化的城市空間規(guī)劃管控方式

2.1.1 城市地下空間管控納入規(guī)劃條件

明確城市地下空間管控要求,將城市重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域地下空間開(kāi)發(fā)利用要求納入規(guī)劃條件,明確功能、規(guī)模、形態(tài)、層數(shù)、出入口、連通要求等相關(guān)要求,作為出讓地塊開(kāi)發(fā)管控要求,實(shí)現(xiàn)更具針對(duì)性管控提升。

2.1.2 強(qiáng)調(diào)地下空間的銜接與連通

統(tǒng)籌地上與地下在開(kāi)發(fā)規(guī)模、建設(shè)高度、深度、使用功能、停車位、配套設(shè)施建設(shè)等方面的銜接,明確地下空間內(nèi)部連通以及與周邊地塊間的連通要求及連通方式,通過(guò)預(yù)留連通接口、共建連通通道等方式推動(dòng)地下空間內(nèi)部連通以及與周邊地塊連通,尤其是與重大交通基礎(chǔ)設(shè)施如軌道交通設(shè)施等的連通,發(fā)揮整體空間的效益。

2.1.3 推動(dòng)以指標(biāo)和坐標(biāo)為基礎(chǔ)的工程管理

地下空間建設(shè)是精細(xì)化的工程建設(shè),通過(guò)坐標(biāo)化、指標(biāo)化的方式才能更好地形成整體效益。工程建設(shè)管理要求明確地下建(構(gòu))筑物水平投影坐標(biāo)、豎向高程、建筑面積、地下管線坐標(biāo)、連通接口坐標(biāo)等要求,處理好建筑物與地下管線、交通設(shè)施之間的相對(duì)位置,推動(dòng)精確定位、精準(zhǔn)建設(shè),同時(shí)強(qiáng)化指標(biāo)管控,管控建筑物總體規(guī)模、使用功能、水平投影最大面積等指標(biāo)。

2.2 探索重點(diǎn)工程整體開(kāi)發(fā)建設(shè)管理模式

2.2.1 重大建設(shè)工程一體化建設(shè)

對(duì)于重大工程的建設(shè),浙江省強(qiáng)調(diào)一體化開(kāi)發(fā)與管控,如寧波鄞州南部新城采用整體設(shè)計(jì)、整體建設(shè)、一體化運(yùn)營(yíng)的方式,形成了區(qū)塊建設(shè)的整體性效益以及地下空間之間的整體連通。另外,對(duì)于城市核心區(qū),鼓勵(lì)地下空間整體開(kāi)發(fā),要求把地下空間開(kāi)發(fā)利用條件納入規(guī)劃條件,在功能布局方面探索多功能復(fù)合布局,積極運(yùn)用新技術(shù)、新工藝、新科技,實(shí)現(xiàn)功能提升。

2.2.2 探索重大工程一體化管理方式

對(duì)于重大工程的建設(shè),強(qiáng)化多方協(xié)同,突出屬地責(zé)任,明確管控職責(zé),規(guī)范項(xiàng)目管控。如《杭州市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》提出：“地下空間重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域和大型城市綜合體、重要地鐵站點(diǎn)及其周邊的開(kāi)發(fā)建設(shè),由屬地區(qū)政府、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、集聚區(qū)管委會(huì)或者市級(jí)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)。”

2.3 建立信息管理平臺(tái)

2.3.1 提出地下空間信息系統(tǒng)建設(shè)要求

浙江省注重空間信息平臺(tái)的建設(shè),《浙江省人民政府關(guān)于加快城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的若干意見(jiàn)》提出“加快建立城市地下空間開(kāi)發(fā)利用檔案信息平臺(tái)”“……普查建檔,對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整理,并通過(guò)公共信息管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息資源的整合、共享”,《浙江省城市地下空間開(kāi)發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》明確提出到2020年,設(shè)區(qū)市全部建立地下空間信息平臺(tái)。

2.3.2 試點(diǎn)探索地下空間信息系統(tǒng)建設(shè)

1)以地下管線信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)建設(shè)地下空間信息系統(tǒng)。

紹興市以城市地下空間管線信息系統(tǒng)為基礎(chǔ),建設(shè)覆蓋各類建筑物、構(gòu)筑物、各類設(shè)施的地下空間信息管理系統(tǒng),制定了《紹興市管線測(cè)繪管理規(guī)定》《紹興市管線測(cè)繪技術(shù)規(guī)程》,規(guī)范管線測(cè)繪方式與管線信息管理方式,成立了以市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的普查工作領(lǐng)導(dǎo)小組,開(kāi)展了覆蓋全市的地下管線信息普查工作,在全面普查的基礎(chǔ)上建立了地下管線信息系統(tǒng)和管線數(shù)據(jù)庫(kù),提出了數(shù)據(jù)共享與各自更新的管理方式。統(tǒng)一坐標(biāo)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),納入到紹興地理空間框架系統(tǒng),統(tǒng)籌建設(shè)紹興市地下空間信息管理系統(tǒng)。

2)新建一體化的空間信息管理系統(tǒng)。

針對(duì)城市地下空間信息綜合管理的要求,整合到現(xiàn)有空間管理系統(tǒng),新建地下空間信息管理系統(tǒng),如臺(tái)州市對(duì)地下空間分布等數(shù)據(jù)進(jìn)行了普查,統(tǒng)籌建設(shè)地下空間信息管理系統(tǒng),探索與臺(tái)州市地理信息公共服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行集成建設(shè),統(tǒng)一空間坐標(biāo)系,協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的編制及各部門數(shù)據(jù)的匯入,推動(dòng)高效協(xié)同審批。

2.4 建立城市地下空間建設(shè)管理協(xié)調(diào)管理機(jī)制

2.4.1 建立一體化的管理組織機(jī)構(gòu)

1)省級(jí)層面建立地下空間領(lǐng)導(dǎo)小組。

2011年,浙江省政府成立了省城市地下空間開(kāi)發(fā)利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組,成員包括省建設(shè)廳、發(fā)改、人防、國(guó)土、財(cái)政等部門,省級(jí)部門之間建立了良好的溝通合作機(jī)制,定期召開(kāi)地下空間開(kāi)發(fā)利用工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì),推廣地下空間開(kāi)發(fā)利用做法和經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)全省地下空間開(kāi)發(fā)利用工作。

2)市級(jí)層面搭建“1+X”管理架構(gòu)。

杭州、寧波、金華、臺(tái)州等城市成立了地下空間開(kāi)發(fā)利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組,建立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,由市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng),自然資源、建設(shè)、國(guó)土、人防等多個(gè)部門參加,通過(guò)政策法規(guī)的形式明確各相關(guān)部門在地下空間開(kāi)發(fā)利用中的職責(zé),規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)地下空間開(kāi)發(fā)利用管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的日常工作及地下空間開(kāi)發(fā)利用統(tǒng)籌推進(jìn)工作,負(fù)責(zé)地下空間工程建設(shè)的監(jiān)督管理。房產(chǎn)、城管、人防、環(huán)保、公安負(fù)責(zé)地下空間規(guī)劃、用地、房產(chǎn)、維護(hù)、防空、環(huán)保、安全管理等,共同做好城市地下空間開(kāi)發(fā)利用工作。見(jiàn)表1。

表1 各部門在地下空間建設(shè)管理中的職責(zé)

2.4.2 明確組織協(xié)調(diào)方式

杭州、寧波提出建立地下空間開(kāi)發(fā)利用管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,協(xié)調(diào)解決開(kāi)發(fā)利用中的重大問(wèn)題,督促有關(guān)部門依法履行監(jiān)督管理職責(zé),地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)地下空間開(kāi)發(fā)利用的協(xié)調(diào)管理,定期召開(kāi)會(huì)議,討論城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的重大問(wèn)題,通過(guò)溝通與立法推動(dòng)具體問(wèn)題的落實(shí)與推進(jìn)。

2.5 探索產(chǎn)權(quán)一體化登記管理模式

提出產(chǎn)權(quán)登記的要求及產(chǎn)權(quán)確權(quán)方式如下：

1)省級(jí)層面明確地下建筑物登記的基本要求。

2013年,浙江省建設(shè)廳制定了《浙江省地下建筑物登記暫行辦法》,明確了地下車位、車庫(kù)、地下商業(yè)服務(wù)用房、地下倉(cāng)儲(chǔ)用房、其他地下建筑物等地下建筑物的登記方式,對(duì)地下建筑物登記管理的方式,提交的材料,登記內(nèi)容、權(quán)屬附記、轉(zhuǎn)移登記、變更登記和注銷登記提出總體要求。

2)市級(jí)層面探索地下空間登記確權(quán)方式。

杭州等城市在地下空間登記確權(quán)方面進(jìn)行了深入探索,《杭州市地下空間用地審批和不動(dòng)產(chǎn)登記辦法》明確了地下空間用地審批和不動(dòng)產(chǎn)登記的方式,提出可采用分層設(shè)立、分層登記的方式,明確同層地下空間為同一宗地,起止獨(dú)立使用的地下空間的引道(±0.00 m以下部分)應(yīng)當(dāng)劃入相應(yīng)地下空間宗地等要求。

2.6 一體化安全維護(hù)

2.6.1 明確地下空間維護(hù)管護(hù)的責(zé)任主體

杭州、寧波等城市通過(guò)明確責(zé)任主體,確保地下空間得到有效維護(hù),提出“地下空間建(構(gòu))筑物和設(shè)施的所有權(quán)人為地下空間的使用和維護(hù)管理責(zé)任人。所有權(quán)人與實(shí)際使用人不一致的,由所有權(quán)人委托實(shí)際使用人承擔(dān)地下空間使用和維護(hù)管理責(zé)任”“地下空間委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)施日常維護(hù)管理的,應(yīng)當(dāng)簽訂維護(hù)管理協(xié)議,明確地下空間安全使用和維護(hù)管理責(zé)任”。

2.6.2 提出地下空間相關(guān)使用主體的安全責(zé)任

杭州、寧波等城市要求地下空間使用權(quán)人保持通道暢通，保證各類安全設(shè)施正常運(yùn)行，開(kāi)展安全隱患排查等,制訂突發(fā)安全事故應(yīng)急處置預(yù)案,定期組織應(yīng)急疏散、搶險(xiǎn)救援演練。

2.6.3 開(kāi)展地下空間安全維護(hù)的監(jiān)督管理

針對(duì)城市地下空間安全維護(hù)管理,開(kāi)展監(jiān)督巡查,如《寧波市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》提出“城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、人民防空等行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的監(jiān)督檢查。對(duì)相關(guān)主體在地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的信用信息和違法行為處理結(jié)果,納入全市統(tǒng)一的公共信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)”。

3 結(jié) 語(yǔ)

地下空間開(kāi)發(fā)利用作為一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、系統(tǒng)性強(qiáng)的工程,強(qiáng)化地上地下空間一體化管理,對(duì)于更好地開(kāi)發(fā)利用城市地下空間,發(fā)揮城市空間的整體效益,優(yōu)化完善城市功能,提升城市品質(zhì)有重要意義。浙江省在地上地下空間開(kāi)發(fā)利用方面積極探索,通過(guò)地下空間開(kāi)發(fā)利用納入規(guī)劃條件推動(dòng)一體化規(guī)劃管控,通過(guò)統(tǒng)籌建設(shè)城市空間管理系統(tǒng)推動(dòng)一體化空間管理平臺(tái)的建設(shè),通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議等方式開(kāi)展一體化的建設(shè)管理,通過(guò)明確地上地下一體化權(quán)屬登記的方式促進(jìn)一體化權(quán)屬登記管理。通過(guò)一體化地下空間管理的方式,以全局的視角審視城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用,提升地下空間的開(kāi)發(fā)利用水平,為其他省市地下空間的開(kāi)發(fā)利用管理提供參考。