試論我國地方政府債務風險控制

摘 要 無論從新冠肺炎疫情造成的新增防控疫情債，還是從2020年存量到期債，2020年我國各個地方政府債務風險都將有所加大，必須采取堅守財政融資“黃金法則”、適度上移投資性支出責任、強化稅收征管、健全地方債常態化監測機制等措施，合理控制地方政府債務風險。

關鍵詞 新冠肺炎疫情 地方政府債務風險 風險控制

一、新冠肺炎疫情影響下我國地方政府債務風險

2020年初暴發的新冠肺炎疫情進一步加大了我國各個地方政府債務壓力。為了疫情防控，也為了平衡疫情對經濟發展的負面影響，地方政府加快了發債進度，也必將擴大發債規模。僅1月，財政部口徑專項債發行7148億元，占提前下達額度12900億元的55.4%。截至2月24日，全國發行地方政府債9651.54億元，其中專項債8119.6億元，一般債1531.94億元。擴大地方政府債發行規模，既是為了填補各項優惠政策和增加支出所需的資金，又是為了防止廣義信貸塌方和地方政府收支缺口次生災害。據預測，2020年全年地方政府專項債發行規模將突破3萬億元。地方政府債務規模的擴大和發行進度提前必將造成地方政府債務風險加大。

二、新冠肺炎疫情影響下的地方政府債務風險控制對策

（一）堅守公共財政“黃金法則”，合理控制地方政府債務規模

按照公共財政“黃金法則”要求，地方政府在整個經濟周期所借全部債務只能用于投資性項目，注重投資回報，注重債務與收入的平衡。黃金法則限制了地方政府舉債的用途，是地方政府舉債的前提，從資金用途與效益方面控制地方債務規模。按照國際公認的標準，政府債務負擔率（債務余額/GDP）不超過60%。當前相較于美、英、法、日等西方發達經濟體，我國的債務總體水平盡管不高，但我們仍需進一步規范地方債的發行管理，確定合理的舉債規模，控制地方債的用途，可以依據2020年疫情防控和降減社會經濟下行壓力的需要，適度擴大地方專項債發行規模，加大先行資本投資力度，發行必要的再融資債券和置換債券，把控好地方債務風險。由于新冠肺炎疫情和穩投資的需要，2020年1月1日到3月19日，全國共發行地方債13763.1億元，其中專項債10134億元，占提前下達專項債額度的78.6%。為了控制好地方債務風險，應當持續完善有關一般債券、專項債券、再融資債券、置換債券等債券制度，堅守黃金法則，堅持資金項目用途，優化投向結構。

（二）深化財稅體制改革，合理劃分地方政府的投資事權和支出責任

我國政府間投資事權和支出責任劃分不合理、不夠清楚，與近年來地方政府債務風險快速升高密切相關。總體來講，地方政府承擔投資事權和支出責任過多。2019年，在主要財政支出項目中，地方支出比例超過90%的項目占比達到55%，超過50%的項目占比達到77%。過于沉重的職責造成地方政府巨大的支出壓力，也帶來了較大的地方政府債務敞口風險。因此，應當結合全面深化改革，深化財稅體制改革，推進中央與地方投資事權的劃分，適度上移投資性支出責任，這是優化地方債務運行、控制地方債務風險的重要基礎。首先，按照受益范圍、外溢性、決策效率等基本原則，清晰劃分中央和地方政府投資事權和支出責任。一般來說，國防、外交、國家級和基礎性科研項目、全國性和跨區域性重大傳染病防治（如本次新冠肺炎防治耗資巨大，財政部數據顯示，截至3月13日，全國各級財政安排的疫情防控投入已經達到1169億元，但是中央財政僅承擔了其中兩三成，應當大幅提高中央財政承擔比例）、全國性大通道等投資事權歸中央，由中央財政承擔支出責任;基礎教育、醫療衛生、消防、城市公交、自來水、下水道、路燈、垃圾處理、地方交通通道等投資事權由地方政府負責，由地方承擔支出責任;除此之外，對于需要中央和地方共同負責的投資事權，原則上應由中央承擔更多的支出責任。其次，按照財政分權理論，進一步明確地方政府不再承擔穩定經濟的職責，避免地方債務規模因反周期而被迫波動起伏、擴大債務風險敞口。

（三）結合稅制改革，強化征管，確保地方政府擁有必要的債務清償財力

控制地方政府債務風險，還需要確保地方政府擁有必要的債務清償財力。數據顯示，2020年1～2月，我國地方一般公共預算本級收入同比下降8.6%，地方財政收入銳減。為此，必須采取措施，增加地方財力。首先，要在堅決落實降稅減費政策的同時強化征管，充分利用銀稅聯網、大數據等手段，強化重點稅源監控管理，力求應收盡收;其次，要結合稅制改革，建立合理的地方稅體系，繼續落實資源稅、環保稅改革政策，加快房產稅改革，調整消費稅為地方稅，增加增值稅、所得稅等共享稅中地方分成比例;最后，要提高地方政府財政預算的統籌整合水平，減少地方財政資金沉淀，提高資金的使用績效。

（四）健全常態化監測機制，有效防控地方政府隱性債務風險

隨著新《預算法》的實施，地方政府舉債行為得到了一定的規范，但為滿足不斷增加的融資需求，一些地方政府采取了“保底承諾”“回購安排”“明股實債”“優先劣后”等方式違規舉債、變相舉債。因此，必須健全常態化監測機制，建立違法違規擔保定期核查制度、公開通報制度，重點監測銀行、信托、融資租賃等金融企業對地方政府和國有企業投融資環節，重視企業債券的發行監管，加強對PPP項目合同主要條款的核查，堅決遏制隱性債務增量，有效防控地方政府隱性債務風險。另外，要堅持市場化的原則依法穩妥化解存量隱性債務，要加快地方政府融資平臺公司轉型，要完善政府會計制度以增強地方政府債務透明度，要強化監督冋責，從嚴整治違規舉債、變相舉債。

（作者單位為四川行政學院經濟學部）

[作者簡介：黃紹軍（1972—），男，四川仁壽人，副教授，研究方向：政府與企業投融資。]

參考文獻

[1] 劉立峰.政府投資學[M].科學出版社，2018.

[2] 趙全厚.控制地方政府債務風險需要加快體制機制改革[J].中國財政，2017（23）.