基于風險管理下的教育系統(tǒng)內部控制審計研究

陶 莉

一、引言

近年來，在國內持續(xù)推進深化體制改革背景下，財政部先后出臺了關于規(guī)范事業(yè)單位財務管理、內部控制的制度體系，明確強調加強內、外部監(jiān)督，協(xié)調完善組織治理，提升管理效率。教育系統(tǒng)內部多是事業(yè)單位，其風險管理與內部控制關系著教育質量與競爭能力。運用革新審計的理念，在教育系統(tǒng)中從風險管理的視角充分發(fā)揮內部控制審計的“免疫系統(tǒng)”功能，有助于改善管理薄弱環(huán)節(jié)、強化履職能力，更好地為社會主義教育事業(yè)服務，為實現(xiàn)中華民族復興輸送優(yōu)秀的人才。

二、風險管理與內部控制審計的概念梳理

風險管理（Risk Management）強調采取一系列的風險防范措施，如規(guī)避、轉移、減少等手段，將事件推進過程中可能產(chǎn)生的不良影響、損失降至最低。風險具有不確定性，任何單位在經(jīng)營運作中均不可避免地面臨著潛在的風險源，通過內部資源優(yōu)化配置、量度和評估風險源、制定科學的應對策略，遵循成本效益原則展開風險控制，實現(xiàn)運用最小的成本將損失控制在最低。

內部控制審計（Audit of Internal Controls）強調對單位內部的開展的內部控制進行自我評估，對內部控制運行的缺陷進行有效識別，旨在改善單位內部控制、提升風險管理，有效防范人為、操作等可控風險。作為內部控制的再控制，指出運用審計方法對內部控制的充分性、有效性等展開審查與監(jiān)督，客觀地收集與評估證據(jù)，強化財經(jīng)紀律，協(xié)助完善組織治理與內部控制，提升組織管理效率。

風險管理、內部控制、內部控制審計的本質均是幫助組織展開風險，防范潛在的風險源，沿著既定的目標有序經(jīng)營。風險管理是相對廣泛的概念，強調對組織進行整體的評估，采取控制手段進行風險轉移、減少、接受及消除。而內部控制的范圍相對狹窄，強調從組織內部管理的視角對可控風險進行防范，徹底消除風險源，更多的集中于人為、操作等風險。內部控制審計則是對組織內部控制進行“測試”，有效識別缺陷，采取措施彌補缺陷，通過與內控制互動共進的關系，實現(xiàn)可控風險的防范與消除，提升組織內部管理質量與效益，培育核心競爭力。

三、教育系統(tǒng)內部控制審計存在的問題剖析

自2014年實施《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》以來，教育系統(tǒng)已著手推進內部控制體系的建設，如嚴格不相容崗位設置、加強群眾監(jiān)督、強化預算執(zhí)行等，但在內部控制審計工作的推進過程中還存在著一些問題，具體表現(xiàn)于：

（一）法律體系建設不足，未針對事業(yè)單位出臺法規(guī)

相較而言，國內內部控制審計起步較晚，目前工作的開展主要是依據(jù)《內部審計具體準則》中第2201號準則執(zhí)行，但主要適用于企業(yè)單位，教育系統(tǒng)大多為事業(yè)單位，尚無制定具有針對性的操作規(guī)范。由于相關法律體系建設不足，導致教育系統(tǒng)在實施內部控制審計中因操作流程、評價標準等存在差異，無法有效識別內部控制中存在的缺陷，例如控制活動是否有序開展、信息與溝通是否暢通等，更側重于審計人員的主觀評判性，無法為教育系統(tǒng)風險管理、合規(guī)運作提供合理保證。

（二）法人治理結構存在缺陷，內部審計缺乏獨立性

目前教育系統(tǒng)已逐步完善法人治理結構，除由上級部門對校長、書記等職務任命外，還構建了決策機構黨委、監(jiān)督機構職工代表大會等，旨在形成相互制衡、相互督促的治理架構。但管理權力高度集中，例如，黨委決策重大事項，而職工代表大會在學校管理中的話語權弱化，難以發(fā)揮監(jiān)督職責。雖然一些學校特別是高等院校已設立了內部審計部門，但受決策機構獨攬大權的限制，內部審計缺乏獨立性。黨委對本單位職工擁有任免權，且內部審計人員的職務晉升、稱職評定等均由黨委任免或由上級部門推薦，難免制約了內審人員的獨立性，使其即便發(fā)現(xiàn)內控中存在的問題亦可能考慮到自身職業(yè)生涯的成長而不敢“揭露”。同時，教育系統(tǒng)部分單位還存在因人員編制數(shù)量有限，在人員配備上更傾向于教學、科研一線，導致內審人員不足，由部分財務人員兼任，甚至于還存在將內審部門與財務部門合并的情況，大大削弱了內審部門的獨立性與權威性，內部控制審計功能弱化。

（三）管理理念相對滯后，風險管理意識不強

國內教育系統(tǒng)大多為公辦學校，其經(jīng)營運作主要依靠財政撥款，例如全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位等，雖然也有部分學校屬于民辦、私立學校，但整體管理理念相對滯后，更重視教學成績、學術科研，風險管理意識相對不強。近年來，一些學校在擴大教學規(guī)模中，受地域的限制往往著手建設新校區(qū)，這在高等院校、職業(yè)技術學校中現(xiàn)象較為普遍，但因風險管理意識不強，因盲目擴大而導致負債累累，由地方政府進行兜底進行償還，這也進一步證明了教育系統(tǒng)風險管理意識不強，缺乏預警性。長期以來，教育系統(tǒng)的資金運作主要依靠財政資金支持，導致管理者對財務管理、內部控制等不重視，甚至將其視為是后勤保障部門，亦影響了內部控制審計工作的開展。

（四）審計人員專業(yè)素養(yǎng)不足，勝任能力有限

教育系統(tǒng)在人才引進、培養(yǎng)方面，更注重從事教學、學術、科研的高層次人才，而對財務、審計人員的培養(yǎng)重視不足。學校每年的經(jīng)費開支數(shù)額巨大，特別是高等學校、職業(yè)技術學校，對內部控制審計人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求。但專職的審計人員較少，大多為兼職，如財務人員日常從事財務工作，在定期進行內部審計時又兼任內審人員，甚至部分學校未設置內審人員，難以保證內部監(jiān)督功能的發(fā)揮。教育系統(tǒng)在組織培訓時，側重于教學、科研型教師的培養(yǎng)，幾乎不會組織財務、審計人員進行培訓，大多數(shù)人員只是在高校中接受了相關專業(yè)知識，但隨著專業(yè)知識的不斷更新，尤其是學科間的不斷融合，內審人員因知識結構單一而導致專業(yè)勝任能力不足。例如，內審人員不僅需要熟悉會計、審計知識，還要能夠熟練操作電算化，兼具有風險識別、分析能力，但缺乏系統(tǒng)性地培訓，導致專業(yè)素養(yǎng)不足。教育系統(tǒng)更重視教師隊伍建設，在職稱評定上優(yōu)先考慮教學一線人員，由此，難以激發(fā)內審人員自我深造、提升專業(yè)素養(yǎng)的積極性。

四、基于風險管理下教育系統(tǒng)內部控制審計的優(yōu)化對策

隨著審計環(huán)境與模式的不斷演變，以風險管理為導向的審計理念逐步形成，并強調要充分考慮組織的經(jīng)營風險，強調審計重心前移，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，對潛在的風險源進行識別、評估并采取積極的措施，提升審計工作防范風險的科學性、有效性。以下結合教育系統(tǒng)內部控制審計中存在的不足，以風險管理為導向、強調事前控制，提出具體的優(yōu)化對策：

（一）建立健全事業(yè)單位內部控制審計的制度體系

目前國內針對內部控制審計的準則、指引主要適用于企業(yè)單位，而對于行政、事業(yè)單位的指引幾乎還處于空白，這給包括教育系統(tǒng)在內的事業(yè)單位開展內部控制審計造成了困難。借鑒國際經(jīng)驗，應從法律層面建立健全相應的制度體系，例如關于內部審計、事業(yè)單位內部控制審計等方面的法律、法規(guī)，進而從制度體系上對教育系統(tǒng)開展內部控制審計工作進行指導，強化架構建設、規(guī)范操作流程、統(tǒng)一評價標準，有序地識別內部控制中存在的缺陷，并督促內部控制體系的不斷完善，從法規(guī)政策層面提供有效保障，旨在實現(xiàn)為教育系統(tǒng)的風險管理、合規(guī)運作提供合理保證。

（二）完善治理機制，強化內部審計的獨立性與權威性

在教育系統(tǒng)強化內部控制審計工作中，必須要確立內部審計部門的獨立性，將其納入到法人治理結構中，使之在執(zhí)行審計工作時具有權威性，不受管理層的制約與干涉。在風險管理導向審計模式下，成立審計委員會是必要的，定期組織開展教育系統(tǒng)內部審計工作。考慮到國內教育系統(tǒng)下各學校的規(guī)模大小不一，結合學校的實際設立審計委員會，例如高等院校、職業(yè)技術學校大多規(guī)模較大，應在其單位內部設立審計委員會，并賦予其獨立性與權威性。而對于中、小學校，相較規(guī)模較小，可以縣、市作為單位，教育管理部門內設審計委員會，優(yōu)化配置審計資源，既履行管理部門的內部控制審計工作，亦對其管轄范圍內中、小學校展開審計。定期召開內部控制審計匯報會，對內部控制中存在的缺陷、風險點進行通報，特別是對高風險部門進行動態(tài)監(jiān)控，積極采取有效措施進行風險防范。同時，要發(fā)揮職工代表大會的監(jiān)督話語權，調動其參與到內部控制的積極性，共同推進教育系統(tǒng)風險管理水平。

（三）構建風險管理導向型內審機制，全面提升風險意識

隨著國家對教育事業(yè)的重視，教育系統(tǒng)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，財政投資持續(xù)增加，為有效防范職務挪用、侵占等舞弊行為，管理層必須要更新理念，調動全員提升風險意識，做到風險不留死角。對于管理資產(chǎn)、資金的高危崗位，要層層簽訂“經(jīng)濟責任書”，加強風險意識的培養(yǎng)，并加強審計資源的投入，落實風險管理審計工作。責任層層落實，營造全面風險管理文化，關鍵崗位的設置要嚴格職責分離，構建相互監(jiān)督、相互制衡的工作氛圍，重大經(jīng)費的支出要嚴格分層授權審批制度，強化內部控制。落實審計工作前移，開展全面風險點辨識、評估，及時防范潛在風險點，加涉及教育系統(tǒng)經(jīng)費巨大開支的項目，在審計中要予以特別關注，強化領導干部經(jīng)濟責任意識，建立風險責任追究制度。實現(xiàn)教育系統(tǒng)內部控制審計公開制度，增加審計工作的透明度，引導教職工全員性地參與到風險管理與內部控制中，營造良好的審計環(huán)境。

（四）提升內部審計人員的專業(yè)勝任能力

教育系統(tǒng)要從內部審計人員的專業(yè)性著手，加強在職培訓、鼓勵自我深造，特別是會計、審計等專業(yè)知識更新速度快，更需要不斷更新知識體系，增加知識儲備，結合內審工作實際，自覺提升風險意識、培育審計鑒證能力。加強法律、電算化等領域知識的儲備，借助于大數(shù)據(jù)、云計算，運用計算機展開輔助審計、遠程審計，通過財務指標、數(shù)據(jù)勾稽關系等進行風險點識別，進而提升內部審計效率與質量。教育系統(tǒng)要著力改善內部審計隊伍綜合素養(yǎng)，培育“復合型”人才隊伍，引導其樹立終身學習的理念，提升專業(yè)勝任能力，加強推進內部控制審計的實踐與經(jīng)驗總結。同時，教育系統(tǒng)要推進內審人員職業(yè)化步伐，賦予其相應的權利，構建依法開展審計業(yè)務的氛圍，科學設計其職業(yè)生涯發(fā)展通道，調動其工作積極性，保證內審隊伍的穩(wěn)定性。

五、結束語

隨著國家教育經(jīng)費持續(xù)加大投入，教育系統(tǒng)應加強風險管理，引入內部控制審計有助于為合規(guī)運作提供合理保證。構建風險管理視域下的內部控制審計，通過建立健全事業(yè)單位內部控制審計的制度體系、強化內部審計的獨立性與權威性、構建風險管理導向型內審機制、提升內部審計人員的專業(yè)勝任能力，能夠優(yōu)化內部控制審計功能，提升教育系統(tǒng)的管理水平。