湖北省城市設計工作的探索、分析與思考

陸文婷 董文 倪火明

自2014年12月16日召開的全國城市規劃建設工作座談會開始，到2018年中央及住建部召開了多次的會議，強調各省市要加強城市設計工作。在中央頒布《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，明確了城市設計的法定地位和編制的重要內容之后，住建部陸續出臺《城市設計管理辦法》《城市設計技術導則》等系列管理技術文件，2017年又陸續公布兩批包括北京市、上海市、武漢市、襄陽市等在內的共57個城市設計試點城市，城市設計在全國范圍推展開來。

新時期，城市發展正在從增量規劃逐步過渡到存量規劃階段，城市的發展目標對城市建設的品質和效益提出了更新更高的要求，城市設計成為新時期城市規劃工作的重點。湖北省為中部崛起重要戰略支點，長江經濟帶核心區域，荊楚文化悠久，江湖河資源豐富，因此其山水特色、整體風貌、城市肌理、文化形象的保護和塑造，城市特色的體現和延續都十分重要，近年來，雖然湖北省各縣市花費大量的精力編制城市設計成果，但其對城市建設的指引效果并不明顯，因此在新的發展背景下，基于省標《湖北省城市設計技術指引》和中南咨詢集團《湖北省城市設計與控制要素成套技術研究》的研究，對湖北省縣市城市設計項目編制和實施情況進行摸底調查，并對各樣本縣市城市設計成果進行匯總、提煉、總結，歸納湖北省城市設計工作的編制情況，通過分析湖北省城市設計存在的問題，對湖北城市設計工作提出思考和建議。

一、湖北省城市設計編制情況分析

1.研究方法

本次研究采取問卷調查法、樣本研究法、內容分析法，輔以實地調研和部門訪談等對湖北省縣市城市設計工作進行精確整體摸底，其中問卷調查法主要目的，在于深入了解湖北省各縣市城市設計工作開展的情況、城市設計制度建立情況、城市設計的反饋和實施效果，以及各縣市存在的問題和建議；通過問卷調研法，研究甄別回收案例，并選取具有代表性的城市設計樣本進行分析，樣本涵蓋2006-2014年湖北省縣市168項城市設計實踐案例，由于在問卷調研法和樣本研究中，調查者都不同程度地介入對象，有可能主觀影響對象，因此通過內容分析法對收集的成果內容進行客觀系統的分析研究，弄清或檢測樣本中的本質性的實事或者趨勢，揭示湖北省城市設計工作實際進展。最后通過實地調研和部門訪談，驗證成果。

圖1 湖北省城市設計搜集樣本分布

2.湖北省城市設計工作總體情況

在湖北省城市設計實踐的過程中，一方面受到新思路、新理念、新技術的影響；另一方面，由于城市化進程、市場經濟模式和城市規劃體系都具有一定的特殊性，城市設計又有著鮮明的本土化特征。

通過表1分析可知：在所有32個調研樣本縣市中，共編制有168項城市設計，其中已完成審批的有67項、已完成編制尚未審批的有75項、尚未完成編制的有24項。從城市設計覆蓋范圍來看，恩施州的為100%，居于首位，十堰市為72.4%，緊隨其后；與之相對，漢川市的城市設計覆蓋范圍為6.1%，荊門市鐘祥市為4.7%，覆蓋范圍在32縣市中居于末位。在32個縣市中，襄陽市、丹江口市、宜城市、十堰市、隨州市已建立相關城市設計制度。

3.各地城市設計編制情況與特征分析

湖北省現有17個地市州，分別為：省域副中心城市2個，其他地級市9個，自治州1個，省直管市3個，省直管林區1個，神農架林區（見表2）。

表2 湖北省地市一覽表

表3 湖北省城市規模劃分表

完成情況

圖2 各縣市城市設計編制情況

99個縣市區（含市轄區），其中，市轄區38個，縣級市21個，縣38個，自治縣2個。從城市規模來看，僅武漢市為特大城市，中等城市5個分別為襄陽、宜昌、黃石、荊州、十堰，其余均為小城市（見表3）。

（1）省會城市武漢城市設計編制特征

城市設計編制層次完整、類型豐富。自2008年以來，武漢市分類型、分步驟地開展了一系列城市設計編制工作，頒布了《武漢市局部城市設計導則成果編制規定》，以明確局部城市設計技術要素控制要求，規范編制工作，武漢國土規劃局更是利用土地利用與規劃設計相結合的優勢進行城市設計實施的精細化管理?！段錆h市立體空間形態規劃》《武漢市高層建筑布局研究》《城市空間特色研究》《武漢市濱江濱湖及山體規劃》，這些規劃設計研究的開展改變了以前武漢市城市設計僅作為局部地段和具體項目分散開展的狀況，彌補了武漢市在總體層面城市設計的缺失，為進一步開展武漢市重點地區的城市設計工作奠定了良好的基礎。

（2）省域副中心城市編制特征

省域副中心城市襄陽和宜昌城市設計編制層次基本完整，數量眾多。從表格分析結果可以看到，省域副中心城市的城市設計實踐從宏觀到微觀基本形成了比較完整的編制體系?！兑瞬聟^概念規劃及總體城市設計》具有總體層面城市設計的代表性，設計內容與城市功能分區層次對應，重點解決空間發展的整體性和戰略性問題。

襄陽市所編制的城市設計類型豐富，涉及區域多樣，包括中心城區、重點地區、門戶地區、交通樞紐地區等，其中詳細層面的城市設計以《襄陽市東津高鐵站周邊地區用地規劃研究暨核心區城市設計》為代表，與城市重點功能板塊或潛在重點地區對應，重點解決局部地區的發展定位和城市形象問題，兼有咨詢和設計的雙重特征。

（3）地市州城市編制特征

從分析結果來看，地市州所編制的城市設計絕大部分為詳細層次城市設計，普遍缺乏整體城市設計。其關注點基本上落在城市中心及城市重要地段（如：濱水兩岸、道路沿線等）。也有少量專項城市設計，如：《黃岡市遺愛湖周邊地區天際線管控規劃》《荊州市太湖港（引江濟漢-海子湖）生態景觀帶規劃》。地市州的城市設計編制與城市發展的實際需求高度吻合，針對性較強，城市設計項目已經成為研究、指導城市重點空間板塊發展的重要手段。

（4）縣級市、縣城編制特征

縣級市、縣城處于城市設計的起步探索期，城市設計層次單一，地段有限。各縣級市所專門編制的城市設計項目在數量上差別較大，利川、赤壁等城市編制的項目較多。麻城、棗陽、鐘祥等城市在控制性詳細規劃階段同時編制城市設計。其他縣級市縣城單獨編制小規模城市設計或者把詳細規劃等同于城市設計編制。

二、湖北省城市設計編制類型分析

1.湖北省城市設計層次分析

通過對35個縣市城市設計項目的統計與進一步梳理，其規劃編制層次可劃分四個層次：總體層次城市設計、詳細層次城市設計、專項城市設計和其他城市設計。其中總體層次城市設計項目3個，詳細層次城市設計123個，專項城市設計12個，其他城市設計17個（見圖2 編制類型統計）。可以看出湖北省城市設計的編制側重于詳細層次城市設計的編制，一是由于決策者希望通過詳細層次城市設計的編制來指導城市重點地段的城市形象的提升，詳細層次城市設計可以通過具體的空間布置和效果圖直接展示城市形象；二是在市場影響下各開發主體主動編制詳細層次城市設計，針對城市開發建設活動編制城市設計，融入法定規劃或者納入規劃行政許可。除了常規的城市設計項目外，湖北省也出現了與控規結合的城市設計、概念性城市設計，景觀設計等其他類型的城市設計。

2.湖北省城市設計內容類型劃分

根據內容分析法，對收集樣本題目和標題進行分析，在各縣市編制的總體層次城市設計和專項城市設計160個項目中出現較多的詞頻是城市中心、道路沿線、重點區域、重要區域等。將其進行分類，可以概括詳細層面城市設計項目按照內容類型分為城市中心地段、歷史文化地段、道路沿線地段、交通樞紐地段、城市節點地段、城市重要山水地段六種類型（見圖2編制地段類型統計）。從各類型編制數量來看，各縣市普遍對城市中心區、重點區域、門戶道路沿線的重視程度較高。從另外一個角度分析，詳細層面城市設計項目涉及新城占72.1%，老城占27.9%（見圖2編制地區統計），由此可見，各縣市普遍關注城市新區的城市設計，對老城市城市設計重視程度較低。

3.湖北省城市設計實施與管理情況分析

從組織編制主體上，湖北省城市的編制主體90%為地方政府主管部門，部分縣市局部區域由開發業主組織編制。在城市設計制度建立情況的文件統計，僅有少量城市建立了相應的城市設計制度。有些城市通過相關技術規定對城市設計提出了控制要求。如丹江口市發布了《關于進一步加強丹江口市城區建設工程規劃管理工作的通知》；宜城市制定了《宜城市建筑規劃設計導則》；十堰市制定了《十堰市規劃管理技術規定》，根據專項規劃編制了《十堰市風貌特色規劃實施意見》。城市設計實施管控情況主要包括三種類型：與控規同步編制，城市設計控制要求納入控規以及城市設計要求納入用地規劃條件，由于湖北省之前缺乏統一的城市設計管理辦法，各大設計院編制思路和編制方法以及成果形式存在區別，成果大致上可以歸為說明書、圖紙和圖則，城市設計的內容和成果形式千差萬別，有的雖然對城市的具體構想和管控要素進行了研究和描述，但與具體落實和管控還存在一定距離。

三、湖北省城市設計現狀工作存在的問題

1.城市設計制度的建立滯后于各縣市對城市設計工作的重視程度，導致城市設計成果的規范性和實效性不強

根據對2006-2014年湖北省城市設計編制情況的研究，各縣市均較重視城市設計工作，特別是湖北省“一主兩副”三個城市及一些經濟實力較強的城市對城市設計工作進行了大量的編制和研究，但除了武漢、襄陽、十堰、隨州等幾個城市建立了相關城市設計制度，其他縣市均無相關制度管控，因此湖北省城市設計成果五花八門，部分編制經費相對充裕的地級市針對核心地區開展不同深度的城市設計，力求與控規編制和城市管控有效結合；部分編制經費有限的縣級市會選擇重點地區編制城市設計或以控規的編制形式附帶研究城市設計的相關內容。沒有形成城市設計成果標準化、內容系統化、審批規范化和實施管控化的一套制度，導致城市設計成果難以直接落地。

2.城市設計體系的系統性不強，缺乏總體層面的引導研究

在上述城市設計層次分析中，湖北省政府部門較為重視詳細層次的城市設計編制，總體層次的城市設計項目數量較少，缺乏從宏觀層面來研究城市整體空間形態、景觀系統、公共空間等的系統框架，缺乏研究城市空間設計的全局性、系統性、戰略性的總體城市設計成果。這就導致了詳細層面的城市設計缺乏整體性框架內容的引導，僅關注城市的局部區域，忽略了總體的城市特色研究，造成了湖北省城市特色難以挖掘和延續的問題。

3.城市設計數字化平臺的構建落后于法定規劃

目前，城市規劃的管理正在朝著數據化和精細化的方向發展，城市規劃設計成果的數據管理、評估、運用越來越需要數據平臺的建設，與湖北省武漢市、黃石市、宜昌市等城市的“一張圖”數據建設相比，湖北省城市設計工作幾乎無數據平臺的構建，近年來，智慧城市、人工智能等概念日益發展，城市設計的理念和技術方法應該與時俱進，與時代同步。

四、新時期湖北省城市設計工作的建議

1.規劃體系層次化，強調城市設計與法定規劃體系的銜接

建立與法定規劃體系相對應的城市設計體系，強調城市設計的系統性。從總體城市設計、區段城市設計、地塊城市設計、專項城市設計四個方面提出指導意見和技術規定，明確不同類型城市設計和相應管控導則的基本要素、深度要求、成果表達等內容，建立清晰、實用的城市設計編制與管控體系，其中部分研究成果被原住建部吸收采納。

2.強化城市設計管控，制定湖北省城市設計要素庫

通過要素控制和引導的方式介入規劃管理，明確提出在城市設計編制中哪些要素應控制，并在修建性詳細規劃階段和建筑設計中予以落實；對主觀性較強的要素，提出引導性意見，作為方案審查的參考條件。通過湖北省城市設計要素庫的制定，為湖北省城市設計工作系統化、規范化及面向管理方面提供保障。

3.提出總體城市設計層面重點要素

針對總體城市設計主要從形態格局、景觀風貌系統、公共空間系統、立體空間系統四個方面提取12個重點要素，包括空間形態、山水格局、景觀軸線、景觀節點、視線通廊、城市地標、風貌分區、城市色彩、公共活動場所、公共活動通道、城市天際線和高度控制，將總體城市設計層面的主要內容轉化為易于管控的要素。

4.總結湖北經驗，探索湖北特色

積極開展全省城市設計的調查研究，分不同規模、不同類型城市開展詳細的調研工作，摸清全省城市設計在編制、管理、實施等方面的基本情況，對城市設計工作進行系統的歸納、梳理和總結、反思，提出新時期全省城市設計工作的主要改進方向和針對性建議，更好地體現地域特色和時代風貌。