填海建設與海岸生態系統保護的統籌與協同*

陳 天 馬文婧 劉君男

1 引言

數千年來，城市建設體現了人類征服自然、改造自然的過程。世界很多地區，特別是發達經濟體地區沿海城市大都經歷了以“向海要地”解決經濟發展帶來的“空間赤字”問題，也經歷了由量化擴張、環境破壞到關注生態問題而減少圍填海或實施可持續填海建設的新階段。

改革開放以來，我國的濱海城市憑借其區位優勢實現了經濟的高速發展，城市化進程加速，城市人口高度集聚，由此產生建設用地不足的發展困境，人地矛盾日益凸顯。中國沿海各省（市）是全國人口密度最大的區域，以19.4%的國土面積，承載著我國34%以上的人口，創造著超過61%的國內生產總值，沿海地區在我國國民經濟發展中占有舉足輕重的地位[1]。面對日益突出的人地矛盾，各濱海城市開始將目光投向海洋，選擇以填海造陸的方式獲取更多的城市建設空間，以突破城市發展瓶頸。填海造陸（Land Reclamation from the Sea）又稱圍海造地、填海、圍填海，一般指筑堤圍割海域并最終形成陸域的用海活動[2]。近年來，我國濱海城市的填海造陸工程如火如荼地發展，據自然資源部《海域使用管理公報》統計，截至2015年，我國確權填海造地面積達15.84萬公頃（圖1）。

圖1 2002-2015 年間全國填海造地確權面積（公頃）

填海造陸作為破解“空間發展赤字”難題的重要方式，曾為濱海城市帶來了巨大的經濟效益，但其對生態產生的負面影響也日益顯現。一方面，填海造陸為濱海城市提供了大量相對低成本的建設用地，能夠吸引大量投資、帶動近海地區人口就業，同時創造了豐富的岸線資源，百年以來，歐美、東亞日韓及東南亞等地區沿海城市建設帶給地方數千平方公里的新用地以及巨大的經濟收益[3]；另一方面，人為的將海域轉化為陸域空間，將導致沿海地區自然格局改變，生物棲息地破壞，大氣下墊面微氣候變化，也由此引發社會經濟和生態價值方面的損失，如近海漁業收入減少、海水動力系統受影響、濱海地區海洋災害頻發、自然岸線退化、近海灘涂和濕地資源被侵蝕、海洋生物多樣性降低、海洋生態系統失衡等。針對填海造陸對生態產生的復雜影響，近年來國內外學者在圍填海的生態影響機制、生態價值評估、生態管控策略等方面展開了廣泛的學術研究。在生態影響機制方面，Sato（2004）的研究表明日本Isahaya灣填海造陸工程造成濕地動物群種類和平均密度明顯下降，且加劇了“赤潮”的形成[4]，朱高儒等（2011）詳細分析了填海造陸對于土地、水文、生態及氣候、原料源地等多方面的環境效應及其關聯[5]；在生態價值評估方面，Nor Hisham M. Ghazali（2006）對馬來西亞圍填海工程對海岸帶可量化指標及非量化指標的環境影響進行了綜合評估[6]，彭本榮等（2005）通過建立一系列生態—經濟模型對填海造地生態損害的價值以及被填海域作為生產要素的價值進行評估，為制定填海造地規劃和控制填海造地的經濟手段提供科學依據[7]；在生態管控策略方面，于淑玲等（2015）對由圍填海活動造成的濕地損失進行了科學評估與判識，并從多方面建立了不同受損濕地類型的生態補償機制與模式[8]。既有研究以圍填海對生態系統的影響機制及圍填海管控為主，對圍填海空間建設與海岸生態系統保護的耦合機制及統籌協同研究較為欠缺，且缺少對多個濱海城市的橫向比較研究。

在政策方面，十三五以來，由中央政府統籌，國務院及各部委陸續出臺行政舉措，推動地方政府嚴格管控圍填海規劃建設。特別是2017年自然資源部成立，確立了國土空間規劃的法定地位、職責與范圍，明確把“陸海統籌、區域協同”作為編制的重要原則，提出國土空間規劃建設要探索內涵式、集約型、綠色化的高質量發展的新路徑，在資源環境緊約束下編制規劃。其中，海洋功能區劃將作為國土空間規劃中空間管制與統籌的一類重要功能區，與傳統的圍填海建設區相對應。2018年由發展改革委、自然資源部聯合印發的《關于建設海洋經濟發展示范區的通知》明確提出“堅持生態優先、綠色發展，合理利用海洋資源，嚴管嚴控圍填海活動，加強濱海濕地和海島保護，最大程度保護和修復海洋生態環境，構建藍色生態屏障”，對全面統籌協調填海空間的建設與生態保護提出了更高的要求，這就需要圍填海的開發建設要全面辯識其帶來的環境、生態及安全問題，融合國土空間規劃的新要求，構建近海岸城鎮開發的管控機制與體系，完善海岸線生態系統保護機制，實現發展與保護的協同并進。

本文以天津、廈門、深圳三座濱海城市為樣本，通過數據挖掘與對比分析，探究我國填海造地的發展特征與趨勢，并通過近海生態損失的相關數據統計，識別填海造地對濱海城市生態環境的影響特征與機制，為實現圍填海空間建設與海岸帶生態系統保護的統籌與協同提供依據。

2 津、廈、深三城市圍填海建設發展分析

近二十年來，我國沿海城市處于圍填海建設的熱潮中，整體圍填海建設量較大。本文以三個位于不同海域的沿海城市——天津、廈門、深圳為例，以近二十年為研究時間維度，基于文獻、公報、統計年鑒等資料的收集整理和衛星影像識別，對這三座城市的相關數據進行對比分析，識別圍填海與經濟發展的相關性特征。

2.1 填海范圍、規模的變化與對比分析

選取津、廈、深三座城市2000年、2006年、2012年和2018年四個年份的谷歌衛星圖，對其海岸線變化情況和圍填海變化范圍進行研究分析，所得結果如圖2所示。

天津市在1986版城市總體規劃中提出“一個扁擔挑兩頭”的空間結構模式，即在原有主城區基礎上，發展以港口為主導的濱海新城，規劃了港區的小規模填海[3]；而作為國家級的綜合配套改革試驗區的天津濱海新區得到了國家政策的大力支持，這也促成了天津濱海新區成為我國擁有最大填海工程項目的地區，依據《天津濱海新區城市總體規劃（2009年～2020年）》，濱海新區的填海造陸總面積將達到約340平方公里[9]。

圖2 津、廈、深三城2000年-2018年間四個時期填海范圍變化圖

廈門市在1956年版《廈門市城市初步規劃》中提出廈門要逐步向筼筜東側、北側發展，筼筜港一帶為商港，象嶼一帶為漁港，奠定了廈門向海洋擴張土地的初步基礎；廈門經濟特區設立后，廈門成為沿海經濟開放區的重要城市，自該時期起深圳的海岸帶空間發展以擴張生產型為主，開始了中小范圍填海工程[10]；《廈門市城市總體規劃（2004-2020年）》提出的構建海灣型城市使得廈門在由海島型城市向海灣型城市轉型進程中，又進一步通過向海洋拓展城市空間來解決土地稀缺的問題[11]；在新型城鎮化與生態城市建設期，廈門為打造國際港口風景旅游城市，強化了對生態環境的保護，開始對填海進行管控并逐步開展修復工作[11]。

深圳市在《深圳經濟特區總體規劃(1986—2000)》中對機場、港口等重大基礎設施進行了合理布局，是深圳大規模填海建設工程的開端。隨著深圳城市化和工業化進程的深入發展，深圳市土地供需矛盾日益凸顯，填海建設隨之不斷推進；但由于公眾對填海較為敏感，政府在填海項目上較為謹慎，填海規模在2001-2005年間較上期有所下降[12]；深圳市總體規劃（2010-2020）中明確規定“規劃期內，除西部濱海岸線可按擬定計劃開展適當的填海工程外，其他濱海岸線地區原則上不得進行大規模填海造地活動。”深圳市的填海建設也逐步趨于平緩。

總的來說，三座城市填海的起步時期各不相同，但2000年后普遍進入經濟快速發展周期，土地需求量大，因而2000年后三座城市各個版本的總體規劃均支持向海要地的發展戰略；但隨著國家和地方對海洋開發管控和生態環境保護的逐步重視，城市后期的各項規劃對填海的態度趨于理性和謹慎，對填海的管控力度隨之加強。

基于津、廈、深三座城市各年的海岸線變化情況，選取三座城市的各類規劃中首次提到填海造陸的年份作為其累積填海面積統計的基準年份，廈門為1956年，天津和深圳為1986年。通過文獻整理，得到廈門市1956至2000年填海面積約108.11km2，天津市1986至2000年填海面積約54.90km2，深圳市1986至2000年填海面積約44.27km2[11][13][14]。2000后三城市的累積填海面積如表1所示。

將各階段的填海速率定義為每個時間階段填海面積的增量與對應年數的比值，由上表數據可計算津、廈、深三城在2000-2006年、2006-2012年和2012-2020年三個階段的填海速率，如表2所示。

結合上表數據，自2000年來天津市的填海面積呈S形曲線發展，其填海進程呈現出前期緩慢，中期大幅增速，后期趨緩的整體趨勢；廈門市的填海進程相對于天津市來說增長速度緩慢，但其填海增速最快的階段仍是2007-2012年；深圳市的填海進程與廈門市相似，呈緩慢增長趨勢，其中2013-2018年深圳的填海建設基本停滯。總體來說，天津市在三城市中填海熱度最高，速度最快、面積最大，三座城市在經歷了前期的填海建設后，在2013-2018年階段都放緩了填海速度，主要原因是國家和地方出臺的相關政策加強了對填海活動的限制和管理，且該階段的填海活動已由在填階段向成陸階段轉化，以已填陸地的開發建設為主[15]，因而三城市的填海在后期都趨于平緩和停滯。

表1 津、廈、深2000年-2018年各時期填海面積統計表

圖3 津、廈、深2000年-2018年各時期填海面積變化折線圖

表2 津、廈、深2000年-2018年各時間段填海速率統計表

另一方面，除了對填海面積的聚焦，我們也認識到部分濱海城市已填海的土地利用狀況不容樂觀。據2017年啟動的圍填海專項督察結果顯示[38]，沿海各地填而未用等違法違規圍填海現象比較普遍。國家海洋局督察組核查結果指出，天津市填海土地空置面積19202hm2，空置率達69%；深圳市于2007年完成大鏟灣港區項目的填海，但436.14hm2所填土地在10年間沒有項目落地，長期處于閑置狀態，整體填海成陸后空置問題嚴重；廈門市的填海空置問題不突出，但存在違規調整海洋功能區、違規辦理用海項目手續等問題。

2.2 圍填海與經濟發展相關性分析

基于對文獻的研究整理，以及對數據獲取難易程度的考量，選取人均GDP、常住人口數量、港口貨物吞吐量、固定資產投資額和漁業收入五個因素作為衡量城市社會經濟發展的指標[3]，以此進行圍填海與經濟發展的相關性研究。通過查閱地方的政府統計公報和統計年鑒等資料，整理得出三城市社會經濟發展的相關指標情況如表3所示，鑒于深圳市漁業產值信息未知，故選取海產品產量值進行統計。

根據分析結果（表4）可知，天津市填海面積與各項社會經濟發展指標呈很強的正相關；廈門市填海面積與漁業產值呈較弱相關性，與其他各項社會經濟發展指標呈很強的正相關；深圳市填海面積與其海產品產量基本不相關，與固定資產投資額呈較強正相關，與其他各項社會經濟發展指標呈很強的正相關。由于漁業產值和海產品捕撈量受遠洋漁業的影響，因而其與填海面積之間的弱相關性可以在研究中不予考慮。除此之外的數據相關性分析均呈現很強的正相關性，因而可以初步判斷，三城市的填海造陸建設與當地的社會經濟發展呈正相關，圍填海建設能夠一定程度上推動當地社會經濟的發展。

表3 津、廈、深2000年-2018年各時期社會經濟發展指標統計表

表4 津、廈、深填海面積與各項社會經濟發展指標相關性分析統計表

3 津、廈、深城市圍填海建設與生態損失相關性分析

3.1 生態損失的變化與對比分析

3.1.1 海岸線變化統計分析

圖4 津、廈、深2000年-2018年各時期人工岸線及自然岸線變化圖

表5 津、廈、深2000年-2018年各時期岸線變化統計表

自然岸線包括砂質岸線、生物岸線、基巖岸線、淤泥質岸線等，具有涵養生態、提高生物多樣性等生態功能；人工岸線包括建設圍堤、交通圍堤、碼頭岸線、農田圍堤、養殖圍堤、鹽田圍堤等，對近海岸生態系統存在消極影響。對津、廈、深三城2000-2018年各時期的海岸線總長度、自然岸線長度和人工岸線長度分別進行統計(部分較小島嶼未進行統計)（圖4，表5，圖5）可見，在2000-2018年間，天津市的自然岸線保有率呈先大幅下降后小幅度上升趨勢，其中2006-2012年下降速度最快，達1.91km/a，在2012-2018年間自然岸線保有率有一定的上升，但2018年時天津在三城市中自然岸線保有率最低；廈門市在2000年時自然岸線保有率最低，但整體變化幅度較小，三個階段中先下降，再小幅度上升，最終其自然岸線保有率略高于天津，為16.55%；深圳市整體自然岸線保有率處于較高水平，主要得益于其東南部的大鵬半島有極佳的生態景觀資源和蜿蜒曲折的自然礁石岸線，具有很高的生態保護和旅游開發價值，深圳市自然岸線保有率變化趨勢與廈門市相似，呈先下降，后上升的發展態勢，2018年深圳市的自然岸線保有率遠高于津廈二城。津、廈、深三市自然岸線后期呈上升態勢的原因在于三市在其近海區域進行了大量生態補償性建設以及岸線整治工作，逐步通過對岸線的修復恢復其海洋生態環境。

圖5 津、廈、深2000年-2018年各時期自然岸線保有率變化折線圖

3.1.2 近海濕地損失狀況分析

據全國第一次和第二次濕地資源調查結果顯示，2003年到2013的10年間，全國濕地平均減少率為8.82%，而近海與海岸濕地面積減少了136.12萬公頃，減少率為22.91%，居各類濕地減少速率之首。中國濱海濕地保護管理戰略研究項目的研究成果表明：快速、大范圍的圍墾和填海是造成濱海濕地面積銳減的主要原因[16]。

由于填海活動頻繁，天津濱海新區濕地面積由2006年的1015.03km2下降到2012年的929.8km2，且灘涂濕地幾乎消失，但2016年隨著天津市頒布濕地保護條例，濱海新區自然濕地面積有所增加[17][18]。深圳市1990至2010年間，濕地面積損失達2940.72公頃，其中2000年后由于海岸帶開發利用強度的加劇導致濕地面積損失速度進一步加快[19]。此外，作為一種稀缺的自然資源和重要的海洋生態系統，深圳市的紅樹林由842.26公頃減少至720.12公頃，對海鳥的覓食棲息、近海的防災固岸和空氣凈化等功能造成了一定的損害[20]。同時，由于填海造地工程對濱海灘涂的開發利用，深圳近岸水域面積由1990年的94592.6公頃減少至2015年的87837.8公頃，海域邊界逐漸萎縮[20]。廈門灣濱海濕地在人為因素的干擾下退化程度也在不斷加劇，自然濕地面積從1989年的275.82km2降至2010年的238.60km2[21]，紅樹林面積由20世紀60年代的320 hm2將至2005年的21hm2，已瀕臨滅絕[22]。2010年至今，廈門下潭尾濱海濕地生態公園已種植60hm2人工紅樹林，旨在實現2017年金磚國家領導人廈門會晤的碳中和目標以及廈門濱海濕地的修復。

3.1.3 其他生態損失狀況分析

除海岸線與濱海濕地外，圍填海活動也對近海區域其他生態資源造成了不同程度影響。天津市近岸海域水質污染狀況不容樂觀，據天津市海洋環境監測數據顯示，2017年天津符合一、二類海水水質標準的海域面積占27%，較2016年的34.1%有所下降；填海工程對近岸沉積物施加的累積性影響導致部分海域硫化物和有機碳含量有所升高；此外天津市海洋生物資源多樣性降低，魚類群落由高營養層次向低營養層次演變，品質結構呈現低質化[23-24]。天津市近岸海域富營養化程度仍處于較高水平，近年來年均赤潮次數三次，對海洋生物的生存環境和漁業捕撈量都有所影響。深圳市2010-2015年來近岸COD和活性磷酸鹽濃度有所增高，生物多樣性較10年前有所下降；漁業資源快速衰退的勢頭得到遏制，但漁業資源養護形勢依舊嚴峻；包含大鵬灣在內的珠江口海域和大亞灣海域赤潮頻發[25]。2017年廈門市海洋生態環境狀況公報顯示廈門灣局部海域水質狀況穩定，符合一、二類海水水質標準的海域面積占69.1%，但海水富營養化風險仍較大，生物多樣性狀況保持穩定。

3.2 圍填海與生態損失相關性分析

岸線資源是海岸帶地區最重要的生態資源，其中自然岸線保有率對海岸帶生態環境的直接影響與相關性已得到學界普遍證實[1][26][27]。因此，本文選取自然岸線保有率作為近海生態損失的衡量指標進行圍填海與生態損失的相關性研究，總結歸納圍填海對生態損失的影響特征與機制。借助SPSS軟件對津、廈、深各時期自然岸線變化數據與三城市的累計填海面積數據進行相關性分析，根據分析結果可以發現，天津市的填海面積與自然岸線保有率呈較強的負相關，而廈門市和深圳市的填海面積與自然岸線保有率相關性系數卻較低。推測呈現如此結果的原因是天津市截至2018年雖有進行岸線修復工作，但涉及到的岸線規模相對較少，而廈門市和深圳市則進行了較大規模的岸線修復的工作，因而廈深兩城自然岸線因人為開發建設而受到的損失因后期的整治和生態補償性建設獲得了抵消，局部提高了自然岸線保有率，使相關系數降低，但岸線修復區域之外的自然岸線依舊因填海工程受到不同程度的侵蝕。因而可以初步判斷，自然岸線保有率與填海造地面積雖有一定相關性，但同時也受到環境保護政策的影響[28]。

另一方面，濱海城市的近海濕地灘涂、紅樹林種植面積也會因人類開發活動而不斷減少，同時帶來近海水質惡化、生物多樣性減少等問題，這些生態損失與濱海城市圍填海建設的推進密切相關。在岸線修復整治活動的推進以及對填海建設的嚴格管控下，近岸的生態環境能夠得到一定程度的恢復，但各類生態問題依舊存在，值得我們進行長期的關注，岸線修復和海洋生態環境的保護的工作任重而道遠。

4 津、廈、深城市圍填海區域生態補償性建設統計

2015年的中共十八屆五中全會首度將增強生態文明建設寫入國家五年規劃，“優（優化國土空間開發格局）、節（全面促進資源節約）、保（加大自然生態系統和環境保護力度）、建（加強生態文明制度建設）”四大戰略任務已成為目前城市規劃建設工作的著眼支點和立足之基，基于濱海區域的生態脆弱性，在濱海區域開發建設中應以生態環境復育和海岸資源保護作為前提，從生態保護利用和科學開發建設兩方面合理拓展城市空間[29]。

表7 津、廈、深填海面積與自然岸線保有率相關性分析統計表

基于上述的原則和理念，近五年來，津、廈、深三座城市都對河流入海口、原損失的自然岸線、海岸線地帶等區域開展了多項生態修復工程，進行生態補償性建設。在滿足濱海生態復育共生與功能防護基本條件下，導入新功能活化海岸，以期實現城市生態、經濟、社會、文化等多方面效應的綜合提升[29]。本文對津、廈、深三城市通過生態性補償建設和岸線整治工程所恢復及新增的生態岸線長度進行了粗略統計，如表8所示。

天津市陸續在原海岸線地帶建設了很多大型生態修復綠地公園，包括生態城海堤公園（含印象海堤公園、貝殼堤濕地公園、遺鷗公園）、靠近永定新河河口的永定洲公園、南堤濱海步道公園、東堤公園、東疆灣沙灘景區、臨港經濟區生態濕地公園等。經天津市政府批準，天津市規劃和自然資源局組織編制的《天津市“藍色海灣”整治修復規劃（海岸線保護與利用規劃）（2019—2035）》已印發實施，根據規劃，天津市到2020年，將整治修復岸線不少于4公里，整治修復濱海濕地400公頃。

廈門市積極實施濕地及近岸海域生態修復工作，建設了杏林灣園博苑生態休閑島公園、下潭尾濱海紅樹林濕地公園、五緣灣濕地公園等生態公園，此外還先后完成了觀音山沙灘、會展中心沙灘、白城沙灘、曾厝垵沙灘和環島路長尾礁至五通段黃金沙灘等沙灘修復整治工程，有效提升了海岸帶的價值和功能，實現了海洋經濟發展和海洋生態文明的共贏[30]。截至2019年底，廈門市累計修復岸線30多公里，種植紅樹林近100萬平方米。

表8 津、廈、深通過生態性補償建設和岸線整治工程所恢復及新增的生態岸線長度

圖6 天津市生態性補償性建設項目分布圖

圖7 天津市部分生態性補償性建設項目航拍圖(從左上到右下分別為貝殼堤濕地公園、印象海堤公園、永定洲公園、國家海洋博物館海濱公園)

深圳市也陸續規劃建設了很多大型生態修復綠地公園，例如在原填海岸線規劃建設了深圳灣公園、紅樹林海濱生態公園、海韻公園、深圳人才公園（環湖公園）、西灣紅樹林濕地公園、海上田園生態濕地景區、壩光銀葉樹濕地園等。近日通過的《深圳經濟特區海域使用管理條例》提出構建科學合理的自然岸線格局，構筑海洋生態安全屏障，并且規定深圳市自然岸線保有率控制目標為不低于40%[31]。

5 圍填海空間建設與海岸生態系統保護的統籌與協同策略

圖8 廈門市生態性補償性建設項目分布圖

圖9 廈門市海濱公園及濱海綠地、沙灘實景圖

5.1 強化國土空間規劃的陸海統籌戰略

我國作為一個海洋大國，東南海域寬闊，擁有豐富的海洋資源和優越的港灣資源，具備接替和補充陸地空間和資源不足的巨大潛力，因而合理開發利用海洋資源，陸海統籌協調發展成為順應當前時代發展的必然趨勢，而陸地與海洋作為兩大國土空間，促進海陸的統籌發展是優化國土空間開發格局的戰略任務之一[32]。

圖10 深圳市生態性補償性建設項目分布

圖11 深圳市深圳灣海濱公園及人才公園航拍圖

優化陸海統籌的國土空間開發格局，應結合“多規合一”“統籌發展”等原則，推進各涉海規劃部門的協同管理，從而實現海域功能分區與沿岸陸域功能分區的協調，達到合理配置海洋產業和沿岸的陸域產業、避免海域使用的沖突、提高海洋經濟和陸域經濟的綜合效益的目的[33]。構建長效的陸海統籌管理新模式，統一制定生態環境領域政策、規劃和標準，責任到人，由專人負責指定區域的生態環境保護和監測，探索建立“灘長制”“海長制”等城市區域聯動責任目標管理機制，推進海岸帶生態環境健康發展[34]。

利用遙感衛星加強對海岸帶的監測，并利用GIS等技術構建海洋管理的統一化數字化平臺，多部門資源信息共享對接，從而更好地實現陸地和海洋資源的信息共享，陸海管理的統籌協調，為更完善合理的陸海空間規劃編制提供有效平臺和科學的依據。

海岸帶地區作為海陸系統的聯系空間載體，具有高度敏感的生態系統，因而在對海陸兩個單元尤其是海岸帶區域進行規劃時，需要切實考慮地區的環境承載力[32]。對海岸帶地區應進行專題規劃的編制，作為陸海統籌的重要規劃紐帶，將海洋開發與國土規劃有機結合，對沿海地區的統籌發展進行明確化、精細化規定與管理，確保海洋資源的有序合理開發，在保護海洋生態環境的前提上發展海洋經濟，建設海洋強國。

5.2 完善圍填海增量空間的生態底線管控策略

國務院印發的《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》中取消了圍填海地方年度計劃指標，除國家重大戰略項目外，地方無權審批新增的填海項目，沿海地區 “向海索地”的工作思路將逐步發生轉變。《通知》對圍填海建設進行了更高要求、更嚴格和更具體的管控措施，在“源頭”進行底線管控，從而有效地統籌陸海國土空間開發保護，實現海洋資源嚴格保護、有效修復、集約利用。確需進行圍填海的國家重大戰略項目則應由國家發改委、自然資源部會同相關部門依照嚴格管控、生態優先、節約集約的原則對其選址、規模和生態影響提出審核意見再報國務院審批，以確保其生態效益；對于生態脆弱敏感、自凈能力弱的海域嚴格限制圍填海建設，且嚴禁國家產業政策淘汰類、限制類項目在濱海濕地布局。

對于仍未進行填海的區域嚴格落實海岸帶的管控措施，加強管控監督力度，健全調查監測體系，嚴防違規填海、違規改變用途等違法圍填海行為的發生。對正在開展的圍填海工程進行分類處理，對于在填階段和已填未建的未經獲批的違規圍填海建設項目，依法進行整治，對違規填海區域進行拆除并對原有岸線的自然生態環境進行恢復；對于經審批的合規填海項目，對其造成的生態損失進行測定和評估，并依據其土地利用類型進行生態補償性的建設或進行其他方式的補償，以恢復海岸帶的自然生態功能和生態岸線的公共屬性。此外，建議以分階段、延長周期的方式完成填海項目，各階段填海需符合實地生態承載力，經一段時期的生態恢復與保育后再進行下一個階段的施工，以達到生態消耗和恢復在一定程度上的平衡，從而減輕對生態格局的破壞[9]。

對包括近岸濕地在內的現存近海生態資源進行全面的調查記錄工作，并對生態資源劃定生態保護紅線，將亟需保護的重要濱海生態資源和重要物種棲息地納入自然保護區的保護范圍之內。設定幾類生態敏感區與重要的沿海標志性生態區進行整體的針對性保護，例如主要河流入海口地區、近海岸的與河湖聯系的濕地、瀉湖系統、候鳥保護地、自然灘涂與潮間帶系統、近海岸的生態防護林系統、近海島礁與山地生態系統等。

5.3 關注圍填海存量空間的生態優化與提升策略

許多濱海城市由于早期缺乏“底線意識”的粗放發展模式，進行了大量的圍填海建設，對濱海的生態系統造成了不同程度的損害，濱海濕地和自然岸線大量減少，因而嚴守生態保護紅線的同時，大力推進海洋生態修復，是實現陸海統籌發展、保護海洋生態的重要手段。《通知》中明確要求對濱海濕地的整治修復要堅持自然恢復為主、人工修復為輔的方式，通過存量退圍還海、退養還灘、退耕還濕等方式逐步修復已經因填海等人為開發活動收到破壞的濕地與生態岸線。“藍色海灣”“南紅北柳”“生態島礁”等重大生態修復工程正在大力推行中，各沿海城市在生態修復方面也已經取得一定的成效，例如深圳市紅樹林濕地修復項目成功恢復紅樹林濕地面積超過135公頃，成為城市生態文明建設的標桿工程。

針對超量的閑置性圍填海建設用地，建議學習借鑒荷蘭沿海城市規劃建設經驗，適當對其進行生態化改良，改造為生態型緩沖灘涂濕地，候鳥遷徙保護基地，城市濱海郊野旅游公園等，進而恢復部分海岸生態敏感區的生態功能，減少人工過度干預的消極性影響，增強海岸帶地區的生態與安全韌性，實施因地制宜的海岸線地帶退行性生態修復舉措。

針對會對濱海生態造成破壞的填海項目，構建濱海地區生態補償機制。以“保護者受益，損害者付費，受益者補償”為根本原則，對濱海生態造成破壞的損害者要依法進行行政與經濟處罰，而濱海生態保護的受益者也應給予生態保護者一定的補償，其中政府出于公共利益和基本職責的考量也應對濱海生態保護提供一定的財政補貼[35]。生態補償的標準制定有協商法和核算法，即通過利益相關者之間的協商決定補償和通過測算生態環境的治理成本或者生態環境保護投入和生態環境損失生態價值來確定補償標準，二者可以組合使用進行生態補償標準的制定[36]。生態補償的方式可以有多種，如政策補償、資金補償、實物補償、技術與智力補償以及自愿捐贈等方式[36]。生態補償機制的科學構建，對于推進沿海地區生態系統的保護和修復，促進海洋經濟可持續發展具有重要作用。其中，2018年，廈門市政府辦公廳印發《廈門市海洋生態補償管理辦法》，市海洋主管部門印發《廈門市海洋開發利用活動生態損害補償標準》，廈門成為全國首個出臺海洋生態補償管理辦法和補償標準的沿海城市，目前，廈門已批復繳交11個項目海洋生態補償金2809.44萬元，對海洋生態保護與修復提供資金保障[37]。

6 結語

本文研究對比了天津、廈門、深圳三市在2000年-2018年各時期填海造陸的變化數據，并結合津、廈、深各時期的各項社會經濟發展數據和自然岸線損失數據進行圍填海建設與社會經濟發展和生態損失的相關性特征研究。研究結果顯示，三城市的社會經濟發展與圍填海面積之間具有較強的正相關性，圍填海建設在一定程度上能夠促進當地社會經濟發展。另一方面，天津市的自然岸線保有率與其圍填海面積之間呈較強的負相關，而在后期進行了大量岸線修復工作的廈深二市則未呈現上述結果，因而在不考慮人工修復岸線的情況下圍填海建設會對自然岸線造成損害，降低自然岸線的保有率；此外，填海造陸還造成了近海地區濕地減少、生態多樣性降低、海洋災害頻率增大等生態與安全問題問題，但隨著生態修復工作的推進，這一狀況逐步得到了緩解。針對研究內容，融合國土空間規劃的新要求，提出近海岸的生態系統保護與開發的有機協同策略，分別從強化國土空間規劃的陸海統籌戰略、完善圍填海增量空間的生態底線管控策略和關注圍填海存量空間的生態優化與提升策略三個方面提出建議，旨在對濱海城市圍填海空間建設與海岸生態系統保護的統籌與協同發展方面的規劃與管理提供借鑒與參考。