淺述EPC+F項目招標實施風險及應對措施

寧維超

隨著PPP政策收緊，工程項目由原來的EPC模式衍生出EPC+F模式，本文分析了EPC+F項目招標過程中存在的實施風險問題，并提出了對應的解決方案，目的在于規范該類項目招投標活動，推動類似項目合法合規發展。

一、EPC+F涵義及應用范圍

1.EPC+F是一種衍生模式

根據住房和城鄉建設部《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市[2016]93號）對工程總承包（EPC）的定義，EPC是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。

而EPC＋F模式則是應業主及市場需求，在EPC基礎上衍生出的一種新型項目管理模式，F為融資投資，簡而言之就是工程總承包加投融資，由項目業主負責選擇承包商，并由承包商負責項目設計、采購、施工建設以及籌資或協助項目融資，待項目竣工后，再由項目業主按照合同約定進行債務償還的一種合作模式。

2.實施背景

EPC+F項目原本是為國內工程承包商“走出去”服務的。國內承包商參與的海外項目大部分位于發展中國家，一方面所在國當地政府面臨經濟發展的迫切需求，卻無財力實施投資金額巨大的基建項目；另一方面國際工程領域競爭加劇，國內承包商為拿到項目依托國內金融機構支持，“帶資進場”成為非常重要的一種手段。因此中國承包商為所在國提供EPC+F的項目運作模式，把國內的技術、資金等各項資源帶出國門。值得注意的是，國際工程領域的EPC+F項目承包商只提供融資支持服務，融資責任仍由業主承擔，業主通過申請主權擔保，與金融機構簽訂買方信貸協議。

3.EPC+F模式在國內的興起

2017年以來，財政部等部委陸續出臺多項政策對PPP模式的操作亂象進行整頓與規范，要求各地防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。在PPP模式受到限制、地方發債額度偏低的情況下，地方政府開始嘗試用國際工程承包領域的EPC+F模式來解決公共項目建設和運營過程中的資金問題，推動當地公共建筑和基礎設施項目建設；或者為了弱化地方政府在項目中的角色、規避政府隱性債務風險，指定政府下屬的國有資本經營公司作為EPC+F項目建設主體。

二、實施風險

無論是地方政府部門，還是國有資本經營公司作為建設單位，EPC+F項目必然需要按照法律法規進行招標，本文試圖從招標角度對EPC+F模式的實施風險進行初步分析：

1.建設資金風險

《中華人民共和國招標投標法》第九條第二款規定“招標人應當有進行招標項目的相應資金或者資金來源已經落實，……”

而EPC+F項目建設單位招標時通常是不具備資金或僅具備預付款資金，需要承包商直接向銀行、擔保機構或間接籌措項目所需建設資金，承擔項目融資責任，客觀上存在融資困難、資金不到位的風險。建設單位將資金投資責任及風險轉嫁給承包商，承包商不僅面臨建設單位不按時支付資金的風險，而且要面對資金支付不及時、貸款償還困難時的銀行追償壓力，因此EPC+F項目招標實際上不具備法律法規規定的資金落實要求。

2.隱形債務風險

今年出臺的《政府投資條例》（國務院令第712號）第二十二條規定“政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。政府投資項目不得由施工單位墊資建設”，建設部《關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》（建市[2006]6號）明確“政府投資項目一律不得以建筑業企業帶資承包的方式進行建設，不得將建筑業企業帶資承包作為招投標條件；嚴禁將此類內容寫入工程承包合同及補充條款……”

政府投資項目按照EPC+F模式進行招標，并由承包單位負責籌措建設資金，建設單位一般采取延付方式，約定五年內或者更長期限內逐年支付工程款項及融資費用。這種融資、建設、移交方式與BT模式高度吻合，延期支付屬于一種工程款支付方式，本質上就是變相的政府舉債，一方面會形成政府隱性債務，另一方面形成拖欠民營、國有企業工程款甚至農民工工資的問題，違背了國家要求地方政府加強隱性債務管理和加速解決拖欠民營企業工程款的要求。

3.排斥投標人風險

必須招標的項目在招標時，法律法規對投標人資格的要求，僅限于企業資質、安全生產許可、項目負責人執業資格方面，且明確要求禁止以不合理條件限制或者排斥潛在投標人。

但EPC+F項目招標時，要求承包單位以代融資或借款或墊資等方式向項目業主提供建設資金，對投標人資格提出了銀行授信等融資能力的要求，屬于添加與工程招標無關的條件，排斥了具有建筑業承包工程資質的中小EPC承包商。

4.監管真空風險

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第二條規定了工程建設項目招標的范圍是指工程以及與工程建設有關的貨物、服務。工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。

山東省住房和城鄉建設廳在對德州市住房和城鄉建設局《關于明確工程建設有關服務招標投標監管事項的復函》（魯建建管函〔2017〕34號，以下簡稱《復函》）明確“各級住房城鄉建設行政主管部門負責房屋建筑和市政工程的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料采購招投標活動的監督管理，其他不屬于住房城鄉建設行政主管部門業務范疇的相關服務，其招標投標活動不宜納入監管范圍。”

從工程屬性來說，EPC+F項目增加了融資的內容，而融資又不屬于工程以及與工程建設密切相關的貨物、服務，因此EPC+F項目難以定義為工程。參照山東省住房和城鄉建設廳《復函》，既然EPC+F項目不能定義為工程，亦不宜納入城鄉主管部門的監督管理，而以地方國企為建設單位的EPC+F項目又不屬于政府采購范圍，造成主管部門無法對EPC+F項目進行有效監管，導致此類項目處于招標監管的真空地帶。

三、應對措施

1.回歸EPC模式本源

去除其“融資”功能，通過政府債券或財政預算資金內，合法合規開展建設工程EPC，建設單位落實資金并確保按時到位，及時支付承包商工程費用；承包商按照合同約定承擔工程項目的設計、采購、施工、試運行服務等工作，并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責，最終向業主提交一個滿足使用功能、具備使用條件的工程項目。

2.采用PPP模式

考慮到地方政府財力不足問題，建議采用PPP模式來加強公共建筑和基礎設施建設，嚴格按照PPP項目入庫、招投標流程實施，保證項目的合規性。在具體條件設置時，可以要求承包商既要符合PPP項目采購的資格條件，又要符合建設工程招標的資質條件，將社會資本方招標采購和工程招標合二為一；如果承包商不具備工程資質，則必須按照法定程序進行二次招標確定施工單位。

四、結語

在現有的招投標法律法規下，按照EPC+F模式招標存在合法合規性不足，不少地方EPC+F項目脫離監管、自行招標。因此需要規范此類項目發展，回歸真正的EPC模式，或轉變為PPP模式。