我國民族地區立法自治權的反思與重構

丁花瓊

摘 要： 在民族區域自治制度中“自治權”是關鍵，而立法自治權又是自治權中最為重要的內容，是實現民族地區立法變通需求的基本方式，但在實踐中立法自治權的運行還存在著較多問題。本文以廣西壯族自治區為藍本，深入研究了其立法自治權的運用現狀并歸納總結出其存在的問題。在此基礎上，從中央、地方等兩個維度提出初步完善路徑，以期推動我國自治區民族立法工作的發展。

關鍵詞： 立法自治權;廣西壯族自治區;完善建議

1 廣西壯族自治區立法自治權運行現狀

根據中國人大網的數據顯示：截至2016年，全國僅有967份有效的單行條例。截至2017年，單行條例為24部，而自治條例僅1部，已向全國人大常委會提交的自治條例為15項，另提出248項單行條例。從整體上來看，全國出臺的自治條例和單行條例數量不多，并且在出臺數量的省份排名中，五個自治區皆未上榜。五大自治區是我國少數民族最多的聚居區，但其出臺的自治條例和單行條例少之又少，其問題及原因值得深入研究。

1.1 自治條例的立法狀況

民族地區的自治機關為了更好地管理本民族的內部事務，大多都制定了變通規定和補充條例，但目前我國的民族法制體系仍不完整。在這不完整之中，最令人遺憾的是，到目前為止五大自治區仍沒有形成一部正式的自治條例。廣西從1957年就已經開始啟動制定自治條例的立法工作，在之后的三十五年里也先后擬出了十九稿自治條例草案，但由于種種原因，其始終沒有進入到正式的立法程序。此外，截至2017年，廣西下轄的12個自治縣也僅有12項自治條例生效。總而言之，廣西壯族自治區的自治條例的立法狀況不容樂觀，亟待自治區集中各方力量重新啟動自治條例的立法工作。

1.2 單行條例立法狀況

截至2017年，廣西共有244項地方性法規生效，其中包含了13項單行條例。截至2018年，廣西下轄的12個自治縣共有14部單行條例生效，且其中包含了金秀瑤族自治縣、三江侗族自治縣各4項單行條例，都安瑤族自治縣、融水瑤族自治縣以及環江毛南族自治縣三個自治縣都沒有出臺相應的單行條例。總體而言，其出臺的單行條例的數量較少且其內容主要涵蓋在少數民族村莊的保護及發展、城市道路、臍橙產業、森林資源保護和養豬業等幾個方面。相對于其他的地方性法規，無論是覆蓋范圍、數量還是所占比例，都不占優勢。

2 廣西壯族自治區立法自治權現存問題分析

2.1 權限范圍不明晰

當前自治區的立法權限范圍仍不夠明晰，雖然民族地方的自治權涉及的內容相對較廣泛，但分析各項具體自治權可以發現，自治權的內容仍是不完備的，特別是在財政稅收方面。根據我國的稅收征管體制的規定，民族地區的自治機關不享有稅收立法權，這對民族地區而言顯然是不公平、不合理的。此外，部分自治權的內容規定過于原則化、概括化，缺乏必要的可操作性，特別在自治條例的立法上，由于權限范圍劃分不明晰，自治區在細化自治權的過程中難以準確把握其界線，結果在自治條例草案中不可避免地就出現了一些越權性的條文。在出現中央與民族地區的權限矛盾時，也往往以民族地方妥協而告終。

2.2 重視程度不夠

2.2.1 中央對立法權自治權缺乏認識

中央對自治區的民族立法工作的重要性認識不夠，在較大程度上影響了地方民族立法工作的開展和推動。繼廣西1957年啟動自治條例立法工作后，其他四大自治區也相繼開始探索制定本自治區的自治條例，但幾十年來中央對自治區自治條例的立法工作并沒有給予高度的重視和支持，尤其是最高立法機關還沒有把它提高到一個重要的位置。此外，國務院相關部門對自治區的立法自治權尊重程度也不高，這集中體現在對廣西壯族自治區自治條例第十八稿的意見上，有些部門對該草案中要求執行特殊政策的規定和需要中央給予政策上優惠照顧的條文幾乎全部否定。

2.2.2 自治區對行使立法自治權的積極性不高

整體上看，自治區對民族立法的積極性不高。究其原因主要有以下三方面：一是制定難度較大。自治條例、單行條例涉及的領域較廣，內容紛呈復雜，需要召集各領域的專家以及各方力量為其制定工作獻言獻策，消耗財力之巨大，長此以往，自治區的財政難以承受其立法成本的壓力。二是立法程序復雜、耗時較長。自治條例和單行條例從起草、審議、通過到批準都要經過法定的程序，整個程序走下來需要耗費大量的時間。因此，自治機關更傾向通過地方性法規來進行調整，而對具有民族特色的特殊社會關系。相對于法律調整的原則性，政策調整更具有靈活性和可操作性且還能節省立法成本，因此，自治機關并不會將自治條例和單行條例作為一項必須的立法。三是各自治區持相互觀望的態度。對于制定自治區自治條例，目前還沒有現行的經驗和模版可供借鑒，如果自治區未能準確地把握好本自治區的民族特點及準確地界定其精神內涵。但從目前的情況來看，五大自治區顯然都不想成為這個“先驅”。

2.3 立法質量不高

目前廣西的法律專業人才短缺，對民族立法工作有深入認識且愿意從事民族立法的專業人員更是稀少。再加上對相關調研活動的深度與廣度不夠，在客觀上都限制了立法的質量，特別是內容缺乏針對性和民族特色，實用性較低。這集中體現在以下兩個方面：一是自治條例在和單行條例內容上大多照搬民族區域自治法或者其他上位法的規定，在文字表達上也普遍相似。二是在一些條例中政治性語言泛濫，表達缺乏嚴謹性。

2.4 監督機制不健全

由于目前廣西壯族自治區的立法及執行監督機制不健全，監督力度不夠，從而出現自治條例、單行條例難以制定或執行的局面，最終導致“立與不立一個樣”的結果，很多單行條例成為一紙空文，難以發揮民族法律應有的作用。

3 廣西壯族自治區立法自治權完善路徑探析

3.1 合理配置中央與自治區的立法權限

如何合理配置中央與自治區的立法權益，可以說是一個歷史難題。如果中央與自治區權益劃分不適當將會衍生出一系列問題，如重復立法、越權立法、懈怠立法等。合理配置中央與自治區的權力和利益，是處理好兩者關系的前提，也是自治區高效行使立法自治權的關鍵。解決好立法權限不明晰的問題，需要中央以法律的形式完善自治區自治權的內容，確保自治權的完整性，明確中央與自治區經濟權限以及事權的界線。同時，要求中央及上級國家機關嚴格貫徹落實“支持和幫助民族地區建設和發展”的精神，結合當前的政策適度放權讓利，進一步加大對民族自治地區的扶持力度。

3.2 強化自治區的自治意識

相對于地方性法規而言，民族立法規范范圍更廣泛，更能凸顯本民族的特色。因此，更需要自治機關，特別是從事民族立法工作的人員增強自治意識，以當前廣西的實際情況為基點，制定自治條例、單行條例，使廣西的民族立法內容更具本民族特色。具體作法可通過深入調研，召開學者討論會、論證會等方式，鼓勵廣大群眾參與討論、積極建言獻策，并采納合理化的意見和建議，以此加強群眾的主人翁意識和自治意識。

3.3 提高立法質量

3.3.1 提升立法技術水平

從當前廣西的經濟環境以及民族情況來說，提高立法質量已迫在眉睫。具體做法如下：一是配備高水平的立法工作者。引進專業的法律人才，成立立法隊伍，加大對立法工作者的培訓力度，提高立法工作者的素質，使其能準確把握立法規律和本地區的民族特點。二是堅持民主立法。通過調研，召開專家討論會、論證會以及開通網絡渠道等方式廣泛聽取各方的立法建議和意見;三是細化原則性的規定。在條文中盡量使用清晰明確的詞語，以避免出現不必要的歧義和解釋;四是堅持科學立法。以西部大開發、中國-東盟自由貿易區為契機，結合本自治區的政治、經濟、文化及民習民情特點，探索出獨具廣西特色的立法路徑。

3.3.2 堅持民族特色立法

廣西目前除了漢族以外，還有11個少數民族在此聚居，民族情況較復雜。這就要求廣西的立法既要解決一般性的需求，又要突出解決上位法沒有涉及到的民族問題。具體作法為：一是適當融入少數民族的習慣法。民族習慣法的內容相較于制定法而言，更具有民族特性和地方特色，并且在當地具有較高的認可度。自治機關可適當的將那些與國家立法精神相符合且制定法沒有涉及到的民族習慣法內容融入到民族立法條文中。二是重視少數民族干部的建議和意見。少數民族干部大多數是土生土長的本地居民，他們普遍較了解本民族的發展歷史、民情民俗，通曉本民族的語言和文字。自治區自治機關應當重視少數民族干部所提的建議和意見并適當地將其合理的建議或意見納入到自治區的民族立法條文中。

3.4 設立專門的監督機構

民族立法相較于一般地方立法而言，更具有特殊性、敏感性等特點。其涉及的領域范圍相對廣泛，調整的社會關系也比較復雜，需要考慮的民族特色因素相對較多。在遵循自治區自治條例和單行條例的立法程序前提下，界定好監督機構的監督范圍，規定其“由全國人大常委會直接領導，憲法和法律委員會具體開展監督工作。若監督機構發現報送批準的自治區自治條例、單行條例與上位法相沖突時，可對制定機關提出質詢并要求其到會答復或召開專家聽證會來補足立法活動中的缺陷”。總而言之，設立專門的監督機構，符合當代法治建設中民主監督的要求。

4 結語

由于自治區的政治、經濟、文化和民情民俗等各方面的因素較全國其他省份具有明顯的差異性，其特殊性決定了全國性的一般立法不能完全無差別的在自治區適用，需要由自治區的自治機關根據本地方的具體情況制定自治條例、單行條例或對全國性法律或行政法規進行適當變通，以保障民族地區的各項事務有序進行，實現漢族與少數民族的協同聯動發展。國家的發展與壯大，離不開法律的保駕護航，因此，保障民族地區的立法自治權和變通權的有效運行具有重要意義。

參考文獻

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