法治化進程中的中國足協內部糾紛解決機制：進展與問題

摘 要： 中國足球協會（以下簡稱“中國足協”）內部治理的法治化為各體育行業協會之典范，但相關糾紛解決機制仍存在若干需要改進之處。現行中國足協糾紛解決規則在管轄范圍、仲裁申請、仲裁受理與答辯、仲裁庭組成、庭審方式、舉證規則、仲裁裁決等方面還存在提升空間。中國足協內部糾紛解決機制在國家法治與行業自治初步區分、糾紛裁決權力與行政權力初步分離層面呈現兩大法治化亮點，但也存在外部監督機制缺失、內部救濟機制不足、仲裁機構獨立有限等法治化不足。建議：修改已經過時的《中國足球協會仲裁委員會工作規則》;增補有關內部仲裁程序的規則;提高仲裁委員會的獨立性，消除中國足協內部可能存在的行政干預;加大調解機制的作用;完善內部救濟和外部監督機制。

關鍵詞： 中國足協; 《中國足球協會章程》; 內部治理; 糾紛解決機制; 仲裁委員會; 法治化

中圖分類號： G80-05 ? 文獻標志碼： A ? ? ?文章編號： 1000-5498（2020）06-0012-11

DOI： 10.16099/j.sus.2020.06.002

1 問題的提出

1.1 中國足協內部治理的法治化

2017年11月，在中國足球協會（以下簡稱“中國足協”）官方網站（http：//www.thecfa.cn/）首頁右上角，出現了一個名為“仲裁入口”的鏈接。這標志著經過多年籌備，中國足協網上仲裁平臺正式上線。網上仲裁平臺首頁由“案件受理公告”和“開庭公告”組成，“北京國安球員張稀哲向中國足協紀律委員會申訴”成為平臺刊載的首條信息。中國足協仲裁委員會的工作第1次回應了社會長期以來公開、透明的需求，這無疑成為新時代中國足協內部糾紛解決機制邁向法治化的一個重要表征。

按照現代法治觀念，自2015年足球改革大幕開啟以來，中國足協在管理架構和規則建設上的法治化進展成效卓著。在內部治理架構上，中國足協已初步形成權力、行政和糾紛解決機構的分立。在規則建設上，制度化管理已成為常態，特別是2015年足球改革以來，規則建設力度巨大，協會章程幾經修正，各種規則不斷出臺。2019年8月，中國足協第11屆會員大會選出了新的仲裁委員會主任委員。學界普遍認為，中國足協內部治理的法治精神已成為各體育協會之典范[1]。

1.2 個案促進法治

在進步的贊譽之下亦不乏隱憂。體育協會內部糾紛解決機制的法治化是體育協會內部治理法治化的重要組成部分[2]。在添設網上仲裁平臺的積極表征下，中國足協內部糾紛解決機制的法治化狀況究竟如何？轟動一時的“劉健案”給我們提供了通過具體個案進行檢視的機會。

2014年1月3日，廣州恒大俱樂部（以下簡稱“廣州恒大”）單方面宣布與劉健正式簽約。當晚，青島中能俱樂部（以下簡稱“青島中能”）發布《關于劉健私下簽約恒大事宜的聲明》，表示該俱樂部與劉健的合同至2017年1月1日才到期，不同意劉健轉會。隨后，劉健公布了2份與青島中能的合同：一份為在中國足協備案的合同，于2013年12月31日到期;另一份為與俱樂部實際執行的合同，于2014年1月1日到期。這2份合同都無續約條款。然而，青島中能出示了1份與劉健續約到2017年1月1日的合同，劉健認為這是偽造的。2014年1月6日，劉健向中國足協仲裁委員會提交仲裁申請書，要求確認其與青島中能之間的工作合同終止，后又請求對上述合同進行筆跡鑒定。爭議正式進入中國足協的仲裁程序。

2014年2月18日的首次開庭沒有結果，劉健也因此接連錯過了中超和亞冠聯賽的報名。2014年4月4日有媒體曝出，據廣州恒大方面主動透露的消息，鑒定結果已出，青島中能所持劉建續約合同系他人偽造簽名。在2014年4月8日的庭審中，幾方初步達成庭外和解意向，但最終和解“崩盤”。廣州恒大堅持劉健必須以“自由身”轉會，青島中能則要求向中國足協提交補充證據，并再找權威機構補充鑒定。當晚，青島中能召開新聞發布會，稱不接受此事的仲裁結果，將繼續申訴。

2014年4月11日，中國足協做出[2014]足仲裁字第017號案裁決書，確認劉健為“自由身”，并即刻開始為劉健補辦轉會手續。隨后廣州恒大發布《關于劉健正式完成報名注冊手續的公告》，確認劉健加盟廣州恒大并完成報名注冊手續。當晚，中國足協發布《關于劉健與青島中能足球俱樂部有限公司工作合同仲裁案的情況通報》，稱仲裁庭已將裁決結果發送至雙方當事人，關于該案其他相關問題，中國足協將進一步核查。2014年8月14日，中國足協發布《關于對青島中能足球俱樂部違規違紀的處罰決定》，認定青島中能存在弄虛作假行為，扣除其中甲聯賽積分7分，罰款40萬元[3-4]。2014年8月15日，青島中能召開新聞發布會，對“劉健案”仲裁過程中涉及的違法違規問題表達單方意見，包括“本案仲裁受理程序嚴重違規，仲裁庭的組成不合法，仲裁員的身份和資格存在重大瑕疵，委托鑒定程序不合法，鑒定報告出具后應當中止審理，仲裁委員會未通知鑒定人出庭作證，鑒定報告應不予采信，對我部仲裁申請‘不予處理，嚴重違法、違規，仲裁裁決書無仲裁員簽字，不能產生法律效力，仲裁中合同效力認定邏輯混亂、是非顛倒、明顯偏袒對方”等多個問題[5]。

為回應上述質疑，2014年9月16日中國足協發布《關于劉健與青島中能俱樂部工作合同糾紛的情況通告》，詳細介紹了該案的受理、審理工作，并對仲裁庭的組成和裁決書的制作、司法鑒定機構的選擇等問題進行了詳細說明。

從實體上看，“劉健案”再次將中國足球行業存在的“陰陽合同”問題曝光于眾[6]，這也許是促成中國足協在2018年末到2019年初下大決心整治該問題，并頒發《中國足球協會職業俱樂部財務監管規程（2019年版）》（足球字[2018]708號）等治理辦法的重要原因[7]。除此之外，最受當事方及社會輿論詬病的是中國足協內部的仲裁程序問題。程序正義體現了法治與人治之間的基本區別，即使對于行業協會的內部糾紛解決機制而言，也須符合基本的程序法治理念。顯然，“劉健案”顯現的中國足協內部糾紛解決機制的法治化水平還須進一步提升。基于此，從程序法治視角檢視正處于法治化進程中的中國足協內部糾紛解決機制不乏理論與實踐意義。

2 中國足協內部糾紛解決機制的探索與改進

體育作為一個具有較強專業技術性和相對封閉性的特殊領域，體育組織的權威地位和自律作用非常突出，體育自治客觀上需保留體育組織的內部糾紛解決機制[8]52-53。一般的體育糾紛多在體育組織的系統內部解決，足球糾紛也不例外。中國足協內部糾紛解決機制由此開始建立并獲得了快速發展，積累了體育行業協會內部治理法治化的寶貴經驗。

2.1 《中國足球協會訴訟委員會工作條例》的探索

2000年3月31日，中國足協常務委員會頒發了《中國足球協會訴訟委員會工作條例》，代替了原有的《中國足球協會訴訟委員會工作條例》（試行）。根據該工作條例第2條，中國足協訴訟委員會（以下簡稱“訴訟委員會”）是中國足協處理行業糾紛的權力機構。該工作條例也詳細規定了訴訟委員會的管轄和程序規則。然而，這一條例也受到了許多學界批評，表現在以下幾個方面。

（1）“名不正，言不順”。在“朱永勝訴陜西國力俱樂部欠薪案”中，朱永勝的代理律師劉陸訓曾質疑道，中國足協作為一個民間社團如何能夠成立自己的訴訟機構，擁有訴訟這一國家才能行使的公權力機制，這不僅違法，而且違憲[9]。顯然，這一機構有“訴訟”之名，卻無行使司法機關專屬的訴訟權力之實。劉陸訓建議，將這一訴訟條例改為調解條例才更為合適。還有學者[10]487建議，將訴訟委員會改為“中國足球協會糾紛處理委員會”。

（2）組成人員選定不明確。該工作條例僅在第20條簡單規定，訴訟委員會由中國足協常務委員會指定人選組成。但對這些組成人員的任職資質、任命程序、人數等都未規定。在實踐中，主要由中國足協的內部官員擔任，還可能與紀律委員會成員發生重疊，這都違背了基本的獨立和程序正義原則。另外，中國足協內部規則之間也經常發生矛盾。當時的《中國足球協會章程》規定，中國足協主席會議確定紀律委員會和訴訟委員會成員。主席會議與常務委員會的構成人員并不相同，前者由主席、專職副主席、秘書長和司庫組成，后者由主席、專職副主席、副主席、秘書長和司庫組成。2個機構的性質和職權也不同，主席會議是執行機構，常務委員會是權力機構中國足協全國代表大會的常設機構。這些沖突與混淆造成了許多理論上的批評[10]484-485。

（3）糾紛解決程序相對簡單。無論對裁決申請、案件受理，還是對裁決庭組成、是否開庭、提出證據、作出裁決等，都只進行了簡單規定。而且，對于現代程序法治中的一些重要制度，如裁決應遵循的基本原則、回避、申訴人資格、被申訴人答辯、案件審理方式、質證等均無規定。

2.2 《中國足球協會仲裁委員會工作規則》的改進

2005年1月中國足協特別會員代表大會通過的《中國足球協會章程》出現了“本會下設……仲裁委員會……等專項委員會”“會員協會、注冊俱樂部及其成員……只能向本會的仲裁委員會提出申訴”“仲裁委員會在《仲裁委員會工作條例》規定的范圍內，作出的最終決定，對各方均具有約束力”等表述。這說明，中國足協已在考慮放棄“訴訟委員會”這一稱謂。2009年6月16日，《中國足球協會仲裁委員會工作規則》（以下簡稱《工作規則》）正式頒布，替代了飽受學界和實務界批評的《中國足球協會訴訟委員會工作條例》。有學者[11]認為，這標志著中國足協全面走向了法治化。相關改進措施包括以下幾點。

（1）改換名稱。行業內部糾紛解決機構改名為“中國足球協會仲裁委員會”。但需注意的是，此“仲裁”并非仲裁法意義上的“仲裁”，本質上只是行業協會內部一個不具有獨立性和中立性的糾紛解決機構，與規范法學意義上的仲裁制度不同，但與“訴訟委員會”這一名稱相比，至少不再具有篡奪國家司法權力的色彩，體現了糾紛解決機制的民間性。

（2）修改組成人員選定規則。根據《工作規則》第25條，仲裁委員會的組成人員由中國足協主席會議決定。這可能是為了與原《中國足球協會章程》的規定達成一致。就當時適用的2005年版《中國足球協會章程》而言，常務委員會已被執行委員會（以下簡稱“執委會”）取代。該版章程第23條規定，主席會議的職權之一是決定各機構主要負責人;但第25條又規定，秘書長的職權是提名副秘書長以及各辦事機構、分支機構、代表機構和實體機構主要負責人，交執委會或主席會議決定。對于其他組成人員的選任，該版章程則未作規定。最新的2019年版《中國足球協會章程》第35條第（七）項規定，“決定分支機構負責人和成員”是執委會的職責;第42條規定，主席只擁有向執委會提名秘書長和各分支機構主要負責人的職責。可以發現，中國足協內部規則在仲裁委員會組成人員選任上的沖突仍未解決。此外，2019年版《中國足球協會章程》也不存在有關主席會議的表述，第46條規定的只有“主席辦公會議制度”，指在執委會閉會期間，由主席召集，副主席、專職執委、秘書長參加的，落實章程有關執委會職責的要求，行使指導、管理、服務、監督的工作職能，全面主持中國足協各項工作的會議決策機制。顯然，“主席辦公會議制度”與主席會議并不相同。

（3）增加糾紛解決機制的民主性和參與性。根據《工作規則》第28條，對于俱樂部與球員的糾紛，可選擇當事人之外的1～2個俱樂部或球員代表參加案件審理，且有權對案件裁決獨立發表意見。這一機制對于防止仲裁庭的獨斷具有積極意義[11]。

（4）細化糾紛審理程序的規定。《工作規則》第3條和第4條分別強調了獨立審理案件原則和一裁終局原則;第10條則增加了回避規則。程序的細致化顯然是程序法治建立的先決條件。

（5）注重發揮多元化糾紛解決方式的作用。《工作規則》第16條專門明確了調解機制的作用，鼓勵仲裁庭在裁決作出前先行對爭議雙方進行調解，承認調解書與裁決書具有同等效力。

3 現行中國足協內部糾紛解決機制的法理審視

現行中國足協內部糾紛解決機制由兩部分構成：《中國足球協會章程》的概括規定和《工作規則》的具體細化。從法理視角對之進行詳細審視，構成了評估中國足協內部治理法治化的重要內容。需要說明的是，調解雖然在理論上是體育行會內部糾紛解決機制的重要組成部分，但由于中國在實踐中并未形成專門的體育調解制度，也無專門的調解機構，《體育法》第33條和《工作規則》第16條也都將調解機制納入仲裁制度，所以此處對中國足協內部糾紛解決機制的法理審視主要是以仲裁解決機制為重心展開的。

3.1 管轄范圍

從法理上審視中國足協仲裁委員會的管轄范圍，有以下3個要點。

（1）中國足協仲裁委員會與法院（以及作為前置程序的勞動人事仲裁）之間的受案分工問題。從現代治理的角度看，行業自治本質上展現的是契約自治，國家司法對之應保留空間，只應適度介入而非完全介入[1]。根據現行《中國足球協會章程》第54條第（一）項規定：“除本章程和國際足聯另有規定外，本會及本會管轄范圍內的足球組織和足球從業人員不將爭議訴諸法院。”可以看出，“除本章程和國際足聯另有規定外”預留了國家司法介入的空間，“足球組織和足球從業人員”表達的是行業自治所能處理的爭議主體，“與足球運動有關的行業內部糾紛”則是行業自治可以管轄的爭議客體。這意味著若糾紛與足球行業無關，如因國家體育總局足球運動管理中心（以下簡稱“足管中心”）撤銷導致的“原足管中心綜合部副主任、財務主管蘇小春訴足管中心繼續履行聘用合同、支付工資案”[12]，就屬于人事爭議，歸北京市人事爭議仲裁委員會管轄，而不在中國足協仲裁委員會的受案范圍內。那么，何為“與足球運動有關的行業內部糾紛”？《工作規則》第5條主要列舉了3點：①中國足協的紀律處罰決定;②會員協會、俱樂部、球員、教練員、經紀人相互間，就注冊、轉會、參賽資格、工作合同、經紀人合同等發生的屬于行業管理范疇的爭議;③仲裁委員會認為應受理的其他爭議。這些多為基于足球運動本身發生的爭議。值得注意的是，此處中國足協并未將自身與其他足球組織或球員的爭議列入。可以得出一個初步結論：除非法院從外部司法介入，否則，在中國足協自定的中國足球行業自治體系內，中國足協具有絕對的權力。

（2）中國足協仲裁委員會與國際足球聯合會（以下簡稱“國際足聯”）、國際體育仲裁院（CAS）的受案分工問題。這實際上體現的是協會自治與行業自治的分工協調問題。根據現行《中國足球協會章程》第54條第（二）項：國內爭議由中國足協仲裁委員會管轄，其他皆為國際爭議，由國際足聯管轄。第55條則專門處理的是與CAS的關系。根據該條規定，只有對國際足聯的裁決不服，才可向CAS上訴。這意味著國內爭議的唯一解決機構只有中國足協仲裁委員會。當然，根據CAS規則，如果雙方有約定，涉外球員的合同可直接由CAS管轄，而無須先經過國際足聯的程序。另外，現在的球員合同相當復雜，有的會涉及形象權商業合同。如果是涉外爭議，根據CAS規則，CAS具有管轄權，但國際足聯根據其自身規定并無權處理任何商業性合同[13]。如果是國內爭議，由于其很難構成“與足球運動有關的行業內部糾紛”以符合《工作規則》第5條的管轄范圍，中國足協仲裁委員會也無管轄權，應交由法院處理。在“上訴人大連阿爾濱足球俱樂部有限公司與被上訴人紀堯姆·瓦羅個人肖像權解除協議糾紛案”中，兩審法院皆持此立場[14-15]。

（3）中國足協內部機構之間的受案分工問題。首先需要討論的是仲裁委員會與紀律委員會的分工。按照《工作規則》第5條的規定，仲裁委員會一般受理不服紀律委員會處罰的案件，但并非所有紀律處罰都可向仲裁委員會提起。根據2019年版《中國足球協會紀律準則》第106條，只有明確列舉的“停賽或禁止進入體育場、休息室、替補席5場或5個月以上”“退回獎項”“減少轉會名額”“限制引進外籍球員”等10類處罰可向仲裁委員會申請仲裁，“其他處罰不得申訴”。其次還應厘清仲裁委員會與主席會議（現在似乎應在“主席辦公會議”的語境下討論）的分工。根據《工作規則》第27條，對于重大或特殊案件，仲裁委員會可將案件交由主席會議處理，不受本規則約束。但何為“重大或特殊案件”，在實務操作中并不明確。從法條文義看，主席會議也并非仲裁委員會的上訴機構，兩者對案件的管轄是平行關系，但主動權還是在仲裁委員會一方，因為是否移交主席會議處理，由仲裁委員會全權決定。值得注意的是，2005年版《中國足球協會章程》第62條第3款曾規定可向執委會申訴特定爭議的程序;原《中國足球協會訴訟委員會工作條例》第3條也曾規定，對于罰款10萬元以上和停賽或停止工作3年以上的裁決，可向中國足協常務委員會進行申訴。但最新版《中國足球協會章程》和目前的《工作規則》皆未規定申訴程序。這在一定程度上強化了中國足協仲裁委員會的權威，可把一裁終局貫徹得更徹底，但也使國內爭議當事人的救濟渠道變得狹窄，如在劉健轉會糾紛裁決作出后，盡管青島中能方面不認可這個裁決，“并打算向中國足協提出復核申請”[16]，但從現有規則看，并不存在所謂的“復核”或申訴渠道。

3.2 仲裁申請

《工作規則》第6條區分了不同案件的仲裁申請期限：如對紀律處罰不服，應在處罰決定公布之日起7 d內提出;其他案件則從知道或應當知道權利被侵害之日起1 a內提出;超期將不予受理。第7條則規定了仲裁申請書中應載明的具體事項和所附證據目錄、證據材料。第6條實際上也是時效規則，但被認為時效太短，不利于保護當事人權益[11]。事實上，國際足聯和一些國家的足球協會對此一般都規定為2 a。在中國足協對青島中能進行扣7分、罰款40萬元的處罰后，根據當時的《中國足球協會紀律準則》，這已經屬于可以申訴的事項，且“受理申訴的機構為中國足球協會仲裁委員會”。然而，青島中能卻向中國足協紀律委員會提交了一份《關于查閱足紀字[2014]060號處罰決定相關文件資料的申請書》。中國足協工作人員則收下了該材料，表示將研究后作決定。1周后青島中能才正式向中國足協仲裁委員會提交申訴，要求撤銷相關處罰決定。第2天又在未見到仲裁委員會相關人員的情況下，與中國足協規劃法務部負責人進行了溝通[17]，后續則無“下文”。從中可以看出，中國足球行業的法治環境仍有待改善。

3.3 仲裁受理與答辯

仲裁受理與答辯是仲裁程序中的重要環節。根據《工作規則》第8條，除非重大或疑難案件，否則仲裁委員會應在收到申請書7 d內作出是否受理的決定，如果不受理還應說明理由。決定受理后，又應在10 d內組成仲裁庭。組成仲裁庭后，應將組成情況通知雙方當事人，向被申請人發送相關文書（仲裁受理通知書和仲裁申請書）及證據副本。被申請人在收到相關文書后15 d內向仲裁庭提交書面答辯材料。第10條還規定，當事人有請求仲裁庭組成人員回避的權利，仲裁委員會對此進行決定，仲裁委員會會議則對要求仲裁委員會主任回避的申請進行決定。在“劉健案”中，根據青島中能的主張，其于2014年2月8日向仲裁委員會提出了仲裁反申請，仲裁委員會亦已受理，但在裁決中，對這些請求全部“不予處理”[5]。如果該主張為真，則程序上的確存在可改進之處，因為《中華人民共和國仲裁法》明確規定，被申請人有權提出反請求。這暴露出中國足協的仲裁規則還比較簡單，對于現行商事仲裁規則和勞動爭議仲裁規則中普遍存在的反請求（反申請）并無規定，留下了被人質疑的漏洞。

3.4 仲裁庭的組成

就仲裁庭的組成而言，現行規則和實踐呈現一定的不公開、不透明、不民主的問題，較受理論界和實務界詬病。根據《工作規則》第8條，仲裁庭由3名仲裁員組成，全部由仲裁委員會主任在仲裁委員中指定。但《工作規則》第25條又規定，由中國足協主席會議決定通過仲裁委員會的組成人員。然而，到底這些組成人員是怎么遴選、產生的，任職資格為何，皆不得而知。有學者[8]327注意到，仲裁委員會中無運動員代表，使得從事足球運動的最關鍵群體的意見和立場無法得到表達。將仲裁員的任命完全交由中國足協的做法，難免讓人在糾紛中懷疑其獨立性和公正性。特別是不考慮當事人的意見，剝奪當事人選定仲裁員的權利，違背了基本的仲裁法原理。無論是《中華人民共和國仲裁法》還是CAS仲裁規則，都賦予了在仲裁庭由3人以上組成時，當事人至少可指定1名仲裁員的權利。在“劉健案”中，青島中能抗議其被剝奪了參與和監督仲裁庭組成的權利，增加了暗箱操作的可能性;且對于仲裁庭組成人員是否系根據中國足協仲裁規則任命的仲裁委員會組成人員、是否具有參加仲裁的資格，青島中能也無從知曉[5]。雖然根據《工作規則》第10條，當事人在對仲裁庭組成人員有正當理由懷疑時，可提出回避申請，且中國足協也在《關于劉健與青島中能俱樂部工作合同糾紛的情況通告》中解釋，案件仲裁庭組建后，仲裁委員會已經提前發出書面受理和組庭通知書并當庭詢問雙方是否對仲裁員申請回避，雙方均未申請回避，但現行規則對仲裁委員會組成人員的選定和個案仲裁員指定上的“隨意性”，仍是程序上可受指責的疏漏。

3.5 庭審方式

根據《工作規則》第11條，仲裁庭審理案件既可開庭也可不開庭。如果采取開庭方式，則除仲裁參與人外，其他人不得參加。青島中能對此質疑道，“劉健案”在完全保密的情況下進行秘密審判，無法保障公平性、公正性[5]。事實上，“劉健案”并非不開庭審理，在2014年2月18日、3月4日與4月10日都開過庭[18]。就《中華人民共和國仲裁法》而言，也是以開庭審理為原則，不開庭為例外，并專門規定，仲裁不公開進行，除非當事人協議公開且不屬于國家秘密。在法理上，這體現為仲裁方式的秘密性原則。事實上，《工作規則》第28條已經有了為學界肯定的突破，允許仲裁委員會隨機抽取當事人之外的球員和俱樂部人員各1～2名參加案件審理，且要求仲裁委員會在裁決作出之前，充分聽取他們獨立發表的意見。這被認為是體育仲裁透明化的一種表現，體現了體育仲裁公益化的內在要求[1]。

3.6 舉證規則

根據《工作規則》第13條，除紀律處罰糾紛外，一般采用“誰主張、誰舉證”原則，紀律處罰案件則由紀律委員會負舉證義務。第14條規定仲裁庭也可自行調查、收集證據。但該規則并未像《中華人民共和國仲裁法》那樣，規定專門的質證、證據保全規則。對于在“劉健案”中爭議非常大的鑒定程序亦未規定。根據《中華人民共和國仲裁法》第44條，鑒定部門既可由當事人約定，也可由仲裁庭指定;基于當事人的請求或仲裁庭的要求，鑒定部門應派鑒定人參與開庭，當事人還有權經仲裁庭許可后向鑒定人提問。在“劉健案”中，青島中能有3項質疑都與鑒定程序有關：①鑒定機構的選定未征詢其意見，剝奪了其申請鑒定人員回避的權利;②鑒定報告出臺后，因出現《工作規則》第23條規定的“相關事項尚無處理結果”的情況，案件應中止審理;③未通知鑒定人出庭作證，因而鑒定報告不具有可信度[5]。中國足協則在《關于劉健與青島中能俱樂部工作合同糾紛的情況通告》中回應：“仲裁庭選定的鑒定機構系具備司法鑒定資質的合法鑒定機構且在司法鑒定行業內具有權威性。在相關談話筆錄中告知了仲裁庭選定鑒定機構事項，當事人雙方均表示無異議。”雖然輿論認為，“劉健案”通過專業機構提供鑒定報告是一個進步，是在中國足協行業糾紛處理上開先例的做法 [17]，然而具體規則和程序的缺失必然使當事人對鑒定結果存有疑問。

3.7 仲裁裁決

對仲裁裁決進行法理審視，至少在裁決時限、裁決書內容、裁決書送達等技術性問題上存在改進空間。

（1）裁決時限問題。《工作規則》第17條規定，紀律處罰案件裁決時限為3個月，其他案件為6個月，鑒定、公告、公證、送達、通知、調解等期間不計入時限。這被認為審限過長，使當事人在較長時間內處于一種權利義務的未決狀態，不利于足球運動開展[12]。在此背景下，引入CAS和國際足聯爭端解決程序中廣泛采用的“臨時措施”機制相當必要。在2009年效力于大連實德俱樂部的馮瀟霆轉投韓國K聯賽、2013年效力于上海申花俱樂部的德羅巴轉會土耳其加拉塔薩雷俱樂部的爭議中，國際足聯均在短時間內簽發臨時轉會證，以保護球員合法權益。“臨時措施”意味著：如果最終裁定球員未違約，則臨時注冊轉為正式注冊;如果裁定球員違約，則球員賠償原俱樂部損失，甚至對球員處以4～6個月的停賽處罰。但球員在賠償損失或禁賽期結束后，仍可為新俱樂部效力，代表新俱樂部參賽。在“劉健案”中，劉健的律師團隊多次提交申請，要求仲裁委員會加快仲裁程序，并請求在仲裁程序不能及時完成的情況下適用“臨時措施”。據其中的吳煒律師介紹，律師團隊曾先后3次分別向中國足協仲裁委、注冊辦、聯賽執行局提交書面申請，要求適用“臨時措施”，但由于在國內適用“臨時措施”無先例，相關部門采取了謹慎態度。最終裁決雖以劉健勝訴告終，但此時球員已因仲裁程序未及時完成錯過了5場中超聯賽，以及上半賽季6場亞冠聯賽，競技狀態受到嚴重影響，球員及新加盟俱樂部皆受到巨大損失[19]。當然，對于一些案情簡單、事實與法律問題清楚的案件，引入獨任仲裁程序也可能對加快審理速度發揮作用。另外，還有學者[20]建議審限為15 d。

（2）裁決書的內容要求。根據《工作規則》第21條，裁決書內容應包括仲裁請求、爭議事實、裁決理由、裁決結果、仲裁費用負擔和裁決日期。在“劉健案”中，青島中能提出，無論根據《中華人民共和國仲裁法》還是CAS仲裁規則，仲裁員在裁決書上簽名都是基本要求，除非仲裁員持不同意見才可不簽名。對于該案裁決，青島中能認為因缺乏仲裁員簽名和仲裁委員會蓋章而不具法律效力，因為這可能表明該案仲裁員對裁決均持不同意見[5]。中國足協的回應則是，裁決書經過3名仲裁員充分合議并取得了一致意見，加蓋了仲裁委員會主任的個人名章，而3名仲裁員的名字已在裁決書中被列出，無須本人簽名[19]。顯然，這也是中國足協仲裁程序中的瑕疵，因為程序的不規范會影響仲裁的公信力。

（3）裁決書送達問題。據媒體披露，2014年4月11日16：40，廣州恒大率先發布聲明宣布中國足協裁定劉健為“自由身”，但青島中能18：00召開的新聞發布會稱未收到中國足協仲裁結果，而直到20：00，中國足協在廣州恒大發布聲明后近4 h才公布了有關案件裁決結果的情況通報[21]，且該情況通報并未提及重要的爭議事實和裁決理由，僅簡單敘述了案件流程與處理依據。中國足協在《關于劉健與青島中能俱樂部工作合同糾紛的情況通告》中解釋，4月11日14：00左右，仲裁庭分別向雙方當事人以傳真方式發送了該案裁決書。有學者[20]認為，體育仲裁裁決因其較高的公眾關注度和所涉及的公共利益，應有仲裁裁決公布環節，爭議在被裁決并送達當事人后，應立即公告且以公告方式披露裁決內容。公告中應包括仲裁雙方和仲裁員的身份，裁決內容應包括裁決理由。

4 現行中國足協內部糾紛解決機制的法治化亮點與不足

4.1 法治化亮點

（1）國家法治與行業自治的初步區分。伯爾曼[22]說：“一切法律最終都依賴于行業習慣與慣例。”體育秩序有賴于國家法治與體育自治的共同維護，作為國家法治的基礎與有效補充，體育自治在實現體育社會秩序的有序發展中發揮重要作用。在社會發展與體育事務愈加分化的復雜背景下，體育的行業性日趨強化。體育自治法基于契約和組織產生規范力量，其效力來源于成員承認，協會章程只適用于自愿接受章程管轄的人員，由此呈現自治性、專業性和契約性等特點[23]。就中國足協的內部爭端解決機制而言，它通過在章程中明確仲裁委員會的職權，賦予了仲裁委員會權威。以私法的術語表達，章程就是要約，而會員加入中國足協的申請就是承諾，由此達成了仲裁合意。所以，現行《中國足球協會章程》第14條規定的會員義務包括了承認并接受中國足協仲裁委員會和國際足聯爭議解決機構對行內糾紛的管轄權規定。這是中國足協擁有內部爭端仲裁權的正當性基礎，它意味著對所有參與中國足協活動的人構成了一個準入條件，他們已經通過言行接受了仲裁要約[1]。現行《中國足球協會章程》又通過規定仲裁委員會負責處理“與足球運動有關的行業內部糾紛”，在國家法治與行業自治之間劃出一條界限，將業內爭議交給行業自治，業外爭議則歸國家司法管轄。這是對行業自治所持的有限介入態度，意味著國家法治并非無所不包，在行業內部也有著其無法延展的“觸角”。

（2）糾紛裁決權力與行政權力的初步分離。法治理念意味著，糾紛解決機構及其職能應獨立于行政機構及其職能，目的在于對行政權力進行合理規范與制約。行業內部有序自治的形成亦有賴于此。雖然中國足協仲裁委員會是中國足協內部的下屬機構，但區分糾紛裁決權力與行政權力的制度設計已有所體現。《工作規則》第3條規定，仲裁委員會獨立審理案件。在與行政機關的關系上，現行《中國足球協會章程》第48條規定，仲裁委員會主任不能由執委會成員擔任;第34條亦規定，執委會成員不得同時擔任仲裁委員會成員;第52條則規定，紀律委員會、道德與公平競賽委員會成員不得同時擔任其他機構職務，這也包括了仲裁委員會。這都是從人員上保障仲裁委員會獨立性的表現。另外，《工作規則》第10條規定了回避機制：仲裁委員會主任決定仲裁員的回避，仲裁委員會會議決定仲裁委員會主任的回避;第20條規定，仲裁庭在裁決無法達成多數意見時，報仲裁委員會決定;第22條第3款規定，仲裁委員會如果裁決撤銷紀律委員會處罰決定的案件，只需報中國足協主席會議備案，無需聽取其意見。這些規定都體現了仲裁委員會獨立辦案且不受行政機構干預的精神。

4.2 法治化不足

（1）外部監督機制缺失。盡管我們承認體育行業基于契約的自治正當性，但它并非是脫離國家管控的法外空間。體育行業的內部治理必須與國家的法治進程相一致，并依照后者調整自己的治理方式。如果體育行業的內部糾紛解決機制向司法程序開放，則可獲得更高程度的法治補償[24]。然而，現行《中國足球協會章程》第54條第（一）項禁止將足球行業爭議訴諸法院的規定（除非該章程或國際足聯另有規定），卻體現了相當程度的自我封閉性。《工作規則》設置的一裁終局制度也將自身仲裁裁決的效力設定為最高，剝奪了外部監督的可能性。但即使這些規則存在，也可能只是中國足協自身的一廂情愿，很難認為此類規定具有法律約束力。在德國體育協會的實踐中，一起糾紛在經過協會內部的行政解決程序后，可先向協會內設的某一委員會上訴，最后還可向協會權力機關組建的最終裁決委員會尋求救濟。即使大部分協會都規定，經過此終局裁決，不能再找尋其他糾紛解決機構，有的還明確表達禁止向法院上訴，但德國法院的態度是清晰的：該類禁止向法院起訴的條款無效，體育協會章程不能排除國家司法管轄[10]206-209。讓法院成為社會糾紛的最終解決機構才是現代法治國家的普遍做法，而只有合法有效的仲裁條款才可排除法院的司法管轄，但中國足協的內部仲裁機制并非一種中立的仲裁機制，不能排除法院管轄權。相較而言，國際足聯對此持更為開放的態度。雖然《國際足聯章程》也要求不將足球內部爭議提交普通法院，但《國際足聯球員身份和轉會規定》明確規定，如果有球員和俱樂部試圖通過國家法院解決雇傭糾紛，將不受國際足聯管轄權之妨礙，這顯示，國際足聯的爭議解決程序可與一國的民事法庭程序并行。甚至《國際足聯章程》也并未完全排除司法介入體育糾紛的可能性，針對一些國家法律允許俱樂部或俱樂部會員將體育組織決定訴諸法院的做法，國際足聯的態度并非一概否定，而是要求除非國家足協在職權范圍內已無法通過體育方法獲得解決途徑時才可行。所以，如果缺乏外部監督機制，中國足協內部糾紛解決機制就會喪失應有的機制外制約，增加了暗箱操作甚至“獨裁”的可能性，這并不利于足球事業的發展。

（2）內部救濟機制不足。中國足協內部糾紛解決機制在內部救濟機制上也存在制度供給不足的問題。根據現行《中國足球協會章程》：足球行業的國內爭議只能提交給中國足協仲裁委員會，且一裁終局，無其他救濟渠道或上訴、申訴機制;國際爭議則由國際足聯管轄，在國際足聯的爭端解決機制中，設有向CAS甚至瑞士聯邦法院上訴的機制。這一方面表明，國內足球爭議的救濟機制不如國際足球爭議，前者的相關當事人被剝奪了進一步救濟的權利;另一方面表明，即使是效力于同一俱樂部的球員，國內球員的救濟渠道也比外籍球員少，這并不公平[25]。相較而言，原《中國足球協會訴訟委員會工作條例》對一些特定案件（罰款10萬元以上、停賽或停止工作3 a以上）規定了可在7 d內向中國足協常務委員會申訴的程序，至少多給了相關當事人一個發表意見的機會。而且，只要規定好申訴審限，并不會浪費太多時間。有學者[8]330建議，應將執委會作為最后上訴機構，在進行審查時，只審查程序和法律問題，不審查事實與實體問題。

（3）仲裁機構獨立有限。形式上的獨立才是真正符合法治理念的獨立，在體育行業，CAS作為行業內的最高上訴法庭，被瑞士法庭認可為中立仲裁機構，獨立于國際奧委會或國際足聯這樣的國際體育單項聯合會。然而，中國足協的內部糾紛解決機制處于中國足協的內部框架中，形式上就不滿足這種獨立性[1]。按照現行《中國足球協會章程》第48條給予的定位，仲裁委員會屬于中國足協的分支機構，只是中國足協下設16個專項委員會之一。在內部機構的職權劃分中，雖已初步考量行政機構與糾紛解決機構的分立，但仲裁委員會也在相當層面受制于行政機構。現行《中國足球協會章程》第35條規定，執委會的職責之一是決定分支機構的設立、變更、注銷及其主要負責人和成員;第52條更明確規定，執委會規定仲裁委員會的組成、管轄權和仲裁程序，這表明無論從設置上還是人員組成上，仲裁委員會都受制于行政機構，后者決定前者。根據《工作規則》第27條，對于重大和疑難案件，可能的處理機構為主席會議，該機構在處理案件時不受此規則約束。另外，仲裁委員會也可能受到紀律委員會的不當干預;第22條規定，如果當事人不履行仲裁委員會的裁決，仲裁委員會只能向紀律委員會提出處罰申請，這表明仲裁委員會自身并無執行其裁決的強制權，卻將其賦予了作為行政機構的紀律委員會。那么，如果拒不履行裁決的一方就是紀律委員會，它將如何對自身不履行裁決的行為進行處罰？進一步而言，如果紀律委員會對不執行裁決的當事人進行了處罰，當事人可否享有再次向仲裁委員會尋求救濟的權利？如果不可，紀律委員會的決定就將因無法接受糾紛解決機構監督而不符合法治精神;但如果可以，又會陷入2個機構之間的無窮循環[1]。這些都是在設計制度時忽略了糾紛解決機構與行政機構應有分工而導致的問題。

5 完善中國足協內部糾紛解決機制的建議

5.1 內部治理之完善

完善中國足協內部糾紛解決機制是中國足協內部治理法治化的重要組成部分。相較于程序繁冗的國家立法確認模式，完善現有內部治理規則更為靈便且更具可操作性。基于前述問題，建議如下。

（1）修改已經過時的《工作規則》。由于《中國足球協會章程》在2014年、2015年、2017年和2019年經歷了多次修改，2009年頒布的《工作規則》已有諸多與現行章程不一致之處，特別是已經不存在的“主席會議”這一機構。應通過修改《工作規則》，實現與《中國足球協會章程》相一致，最低限度地將相關“主席會議”之表述改為“執委會”。這樣，在仲裁委員會組成人員的選定規則上，《工作規則》第25條將不再與現行《中國足球協會章程》第35條發生沖突。

（2）增補有關內部仲裁程序的規則。與商事仲裁程序相比，中國足協內部仲裁程序過于簡單，除了上述討論中已提到的增加反請求規則、仲裁庭人員組成規則、資質規則、保障運動員代表參與仲裁庭組成規則，增加質證、證據保全、鑒定、獨任仲裁、“臨時措施”規則，完善裁決書內容與簽名、裁決書送達規則，延長時效、縮短審限外，還缺乏相當一部分可保障當事人必要程序權利的制度安排。如現行規則并未規定當事人查閱案卷、提出管轄權異議的權利，也未設置讓當事人對提出的事實證據進行辯論的環節。特別是未規定作為“正當法律程序原則”2項基本要求之一的公平聽證權[11]。聽證符合仲裁程序靈活、快速、經濟的特點，有利于對仲裁員的監督和仲裁員水平的提高，有助于形成仲裁判斷思路，避免大起大落，由此使得仲裁裁決更具公正性和權威性。另外，對于不同案件體現的不同復雜性，現行機制也未進行區別化處理，如現行機制一律采用普通仲裁程序，對于一些簡單爭議而言未免過于復雜，因此有必要增加簡易仲裁程序[20]。

（3）提高仲裁委員會的獨立性，消除中國足協內部可能存在的行政干預。在行業協會的內部治理中，糾紛解決機構的獨立性問題是核心問題，是制度機制問題，是最大的控制性工程。從法理上看，糾紛解決機構應實現與行政機構的分離，否則相關裁決就會喪失公信力。糾紛解決機構與行政機構的徹底分離符合現代法治理念，權力機構作為兩者共同的領導機構，可以較好地發揮對兩者的監督、溝通和協調作用。就具體制度改進措施而言：①剝離仲裁委員會作為專項委員會或分支機構的角色，減少作為行政機構的執委會對其的控制;②建立仲裁委員會直接向會員大會負責并報告工作的機制，在涉及仲裁委員會成員設置、管轄權、程序規則等重大事項時，交由作為權力機構的會員大會決定;③擴大仲裁委員會的權力。修改《工作規則》中有關重大、疑難案件可歸行政機關管轄和強制執行權歸于紀律委員會的規定，將其歸入仲裁委員會統一行使。強制執行權的歸入可增強仲裁委員會作為協會內部糾紛解決機構的權威，重大、疑難案件審理權的歸入則可得到作為行業和法律專家的各位仲裁員的專業保障。

（4）加大調解機制的作用。足球糾紛的內部解決機制既有仲裁也有調解。調解機制具有效率高、節約資源等優點，可在足球行業糾紛的解決上發揮獨特作用。《工作規則》第16條規定了在仲裁程序中適用的調解機制，但仍缺乏實施細則，需要進一步完善調解的程序和實體規則。按照《中華人民共和國人民調解法》第34條的規定，社會團體有權設立人民調解委員會。這為中國足協在未來設置專門的、獨立的糾紛調解機構，進一步加大調解機制的作用鋪平了道路。

（5）完善內部救濟和外部監督機制。在國際足聯的內部糾紛救濟模式中，球員身份委員會負責解決有關球員身份、球員解雇、教練員雇傭和不同協會俱樂部之間的糾紛;糾紛解決委員會主要解決球員工作合同、培訓補償糾紛;上訴委員會則負責紀律處罰糾紛。這種設置是較為科學的，也不會使人產生名為仲裁、實為內部糾紛解決機制的困惑。國際足聯發布的《國家足協爭議解決委員會標準章程》倡導各國足球協會在內部設立“爭議解決委員會”，管轄球員工作合同糾紛、合同關系穩定性糾紛和培訓補償糾紛。這表明國際足聯對內部糾紛解決機制與外部仲裁的區別有著清醒的認識，對于中國足協內部糾紛解決機制的完善而言，不應機械套用外部仲裁規則。中國足協應積極回應國際足聯的倡導，使其內部制度設計與國際足聯相協調。如將現有仲裁委員會改為爭議解決委員會，還能解決“名不正，言不順”的問題。對于紀律處罰糾紛，則應設置專門的上訴委員會。畢竟球員工作合同、轉會糾紛和紀律處罰糾紛的性質差異太大，客觀上應適用不同規則。當然，從現有條件看，沒有必要像國際足聯那樣設計3個糾紛救濟機構，用上訴委員會處理紀律處罰糾紛、爭議解決委員會處理其他糾紛已經足夠。那么，無論是上訴委員會還是爭議解決委員會，其裁決是一裁終局還是可在行業內部繼續獲得申訴機會？是否可再次上訴到作為行政機構的執委會？有學者[12]建議，若對中國足協仲裁委員會和上訴委員會作出的決定不服，應允許當事人再向中國足協相關機構提出申訴。還有學者[26]認為，執委會就應是終局性內部裁決機構。從提高效率和減少行政干預的角度，這種做法并不可取，“同為中國足協內部機構根本起不到監督目的，實屬浪費”[20]，而應引入外部監督機制。

從捍衛基本人權的角度看，體育組織內部救濟規則的制度目的是要充分保障當事人獲得仲裁救濟或司法救濟的機會，這也是“接近正義”法治精神的基本要求[27]。所以，中國足協不能自我設定內部程序的最高效力而排斥外部監督。如果未來能夠建立獨立的體育仲裁機構，足球行業當事人應被允許通過自愿約定將爭議提交到這個仲裁機構。該機構的裁決應是終局裁決嗎？可以借鑒《中華人民共和國仲裁法》第58條的規定：除非出現特定腐敗事由或嚴重程序瑕疵（如仲裁員徇私枉法、沒有仲裁協議、程序違法、沒有管轄權、證據偽造等），法院才有權撤銷裁決，否則裁決的效力就應得到尊重。即使未約定仲裁，也應準許司法救濟程序介入。當然，不應把這種司法救濟理解為全能救濟、訴訟救濟，而應只是一種廣義的救濟即機會保障。應秉持司法謙抑理念，對行業自治進行有限介入、謹慎介入，貫徹以下基本原則：①用盡內部救濟原則;②技術規則例外原則，技術規則只關乎運動本身，屬于足球行業自治范疇;③程序審查原則，主要審查裁決是否遵守正當程序，僅對那些嚴重違反實體性公共秩序或有重大程序性錯誤的裁決予以監督，同時慎用國內強行法[28]。司法監督的方式也應與獨立仲裁機構的做法類似，以撤銷裁決為主，而不應作出實體性判決。

5.2 國家立法之展望

長遠而言，欲提高體育協會內部糾紛解決機構的獨立性、減少行政干預，最好的方案是設立一個獨立于中國足協的體育仲裁機構。《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）第33條對此有明文規定，并要求國務院規定該機構的設立方案。《體育法》施行已愈20年，雖經體育行業有識之士不斷呼吁，但受制于多種原因，該機構仍遲遲未能設立。特別是比《體育法》后立的《立法法》又規定，仲裁制度作為中國基本的司法制度，只能通過法律予以規定。即使欲再根據《體育法》第33條設立體育仲裁機構，也面臨著《立法法》的障礙。所以，在相當長一段時間內，有關體育仲裁的國家立法走入了困局，獨立仲裁機構的設想只能停留在理論層面。有學者[29]建議，在此背景下，只能同樣通過行業自治模式，如在中華全國體育總會內部設置“中國體育行業內部仲裁委員會”，盡可能減少各協會對內部糾紛解決的干預。還有學者[27]建議，依托中國仲裁協會或中華全國體育總會設置“中國體育仲裁院”。這些方案盡顯了學者們的智慧，但也存在一定的理想色彩。

困局之中亦有轉機。《體育法》修改已提上議事日程，國家體育總局專門為此成立了修法工作組，《體育發展“十三五”規劃》提出了“建立中國特色的體育仲裁制度”的明確目標。由此，在《體育法》中直接規定中國的體育仲裁機構——如在中國奧委會或中華全國體育總會下設“中國體育仲裁委員會”[30]，已經成為可能。修法甚至可以一步到位，不再需要國務院授權，而是在《體育法》中直接規定有關體育仲裁機構的“一攬子”規則。顯然，國家立法會為中國足協內部糾紛解決機制之完善提供更為強有力的保障。

在足球改革作為中國體育改革先行者的背景下，對于單獨制定《足球法》或《足球產業促進法》的呼吁也日益增強[31]。如果這些設想成真，毫無疑問，這種單行的足球法同樣可為中國足協內部治理和足球行業糾紛解決機制的完善提供立法保障[32]。

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Abstract： The rule of law in the inner governance of Chinese Football Association is a good example among various Chinese sports associations.There are still some problems to be improved in the ?relevant dispute resolution system.The present dispute resolution rules of Chinese Football Association have much room to improve in the aspects of the extent of jurisdiction， arbitration application，acceptance and reply of arbitration， composition of arbitral tribunal， way of trial，rules of proof，and arbitral decision， etc. Certainly the dispute resolution system of Chinese Football Association has two good spots in terms of rule of law：one is the preliminary difference of national rule of law and industrial autonomy;the other is the initial separation of judicial power and administrative power. But the weak points are also obvious， including the lack of outer supervision system， the shortage of inner relief system and the limited independence of arbitral body. The suggestions are offered as follows： revising the outdated Work Rules of Arbitration Commission of Chinese Football Association，completing and adding the rules related to inner arbitration rules，improving the independence of arbitration commission while eliminating administrative intervention，increase the role of mediation system，and completing the inner relief system as well as outer supervision system.

Key words： Chinese Football Association; Constitution of Chinese Football Association; inner governance; dispute resolution system; arbitration commission; rule of law