關于深化基層“放管服”改革的思考

包恒

摘 ? 要：“放管服”改革是新時代以來我國深入實施簡政放權、加快推進國家治理體系和治理能力現代化的一步“先手棋”。基層政府（縣、鄉）作為“放管服”改革工作重要的承接主體，同時也是“放管服”改革研究最容易忽視的盲區。“放管服”改革的本質是全面清理政府職能，厘清政府、市場和社會的關系，實現政府職能的法定化，從而激發市場活力。基層“放管服”改革當然也不能脫離“放管服”改革的本質，否則可能偏離改革最初設定的方向。因此，要兼顧先行先試與頂層設計，及時化解改革引發的司法問題，激活存量權力，提高服務質量。

關鍵詞：基層;放管服;簡政放權;法治政府

中圖分類號：D63 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.012

文章編號：1009-6922（2020）01-60-06

2015年5月12日，國務院召開全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議，首次提出了“放管服”改革的概念。“放管服”改革是在當前推動我國國家治理能力現代化目標下，從深化行政審批改革入手的政府管理創新。作為轉變政府職能的重大舉措，“放管服”改革圍繞處理好政府與市場關系，簡政放權、放管結合、優化服務三管齊下推動政府職能轉變、優化營商環境、激發市場活力和社會創造力。自黨的十八大首次提出“放管服”改革思路以來，各級政府都在奮力推進“放管服”改革走深走實。基層政府作為國家最基礎的行政單元和直接面對群眾的工作一線，也是“放管服”改革反饋問題最多、檢驗改革成效最直接的地方。由此，專項的基層“放管服”改革研究，對于促進基層“放管服”改革持續深化、提升基層“放管服”改革整體質量、建設人民滿意的服務型政府極為必要。

一、基層“放管服”改革取得的主要成效

目前，關于“放管服”改革的研究已較為豐富，筆者在《國家哲學社會科學學術期刊數據庫》輸入“放管服”進行關鍵詞檢索，共搜索到逾400條記錄，我國基層“放管服”改革成效顯著。

（一）基層“放管服”改革推進迅速

新時代以來國家推進各項改革決心夠、力度強，在全面深化改革的氛圍里，基層政府積極探索“放管服”改革措施有力，推進迅速。許多部門自實施“放管服”改革以來，將該取消或該下放的行政審批事項全部取消或下放，切實做到簡政放權;通過推行重點管理、分級分類管理、臺賬式管理和網上跟蹤管理等方式，切實增強管理水平;大力實施軟、硬件建設工程，推出預約辦理、延時服務、限時辦結等措施，切實提高服務質量。不少地方通過實行清單化管理、推行事中事后監管和提升政務服務效能的組合拳達到了簡政放權、深化改革的目的。

（二）基層“放管服”改革經驗豐富

部分地區在“放管服”改革工作中不斷探索新思路和新方法。如廣州市白云區用自助服務與購買服務相結合的方式，在全市率先開設24小時自助服務區，方便群眾自助辦理業務。同時圍繞民生事項開展政府采購，提供各種形式的社會服務。成都市高新區以集中系統培訓和分類專業培訓相結合的方式對基層一線的辦事人員進行培訓，極大地提升了基層工作人員的業務能力和辦事水平。成都市武侯區設立行政審批局，試行相對集中行政許可權試點，依法將全區22個部門的170余項行政權力進行集中行使，顯著提高了服務事項的辦結效率。

（三）基層“放管服”改革效果明顯

李克強總理指出，“放管服”改革是處理好政府與市場關系的重大改革之舉，對近幾年擴大就業、壯大新動能、經濟穩中向好起到了重要支撐作用。近年來，各地“放管服”改革社會效果十分顯著。如廣州市白云區通過大力實施政府購買公共服務，圍繞民生事項構建全方位、多層次的公共服務供給體系，既方便了群眾辦事、促進了社區發展，又破解了基層承接公共服務資源不足的問題;成都市武侯區引入五星級酒店管理理念，制定政務服務規范化手冊，加強政務服務標準化建設，近幾年公眾滿意度測評指數顯著提升;上海市長寧區借助大數據并充分調動公眾廣泛參與，讓監督工作更具公正性。

二、當前基層“放管服”改革存在的主要問題

黨的十九大報告再次強調：“轉變政府職能，深化簡政放權，增強政府的公信力和執行力。”“放管服”改革被許多人視作是全面深化改革的“當頭炮”，而基層“放管服”改革無疑是“放管服”改革的前沿陣地。不過，目前關于基層“放管服”改革的研究還不夠充分，基層“放管服”改革還面臨許多問題亟待解決。

（一）基層“放管服”改革缺乏與立法的銜接

有學者總結，中國過去搞改革開放的一個重要經驗是漸進式改革，即“摸著石頭過河”，但當改革轉入“深水區”后，漸進式改革的模式似乎遭遇到了瓶頸，能否在某些領域或某些環節采取激進式的變革引發了越來越多的思考。漸進式改革所呈現出來的一個特征是碎片化，相對而言，激進式改革則更多地體現出整體性的特點。基于這樣的差異性，激進式改革對改革的頂層設計提出了更高的要求。

當前，在“放管服”改革工作中，各級政府取消下放行政審批事項，多以規范性文件的方式代替，但法律法規所設定的行政許可的效力并不會因為政府簡政放權的相關政策而歸于消滅。為主動適應“放管服”改革的需要，全國人民代表大會以及國務院已經分批分次地對與簡政放權有關的法律法規進行修改或廢止。而作為全國“放管服”改革工作的前沿陣地，基層“放管服”改革至今仍缺乏與立法工作的有效銜接。筆者認為，基層“放管服”改革同時兼具漸進式改革與激進式改革的屬性，此前由于更多地關注基層“放管服”改革作為“探索者”的一面而忽視了基層“放管服”改革同樣也需要搞好頂層設計，需要同立法工作協調與互動。黨的十八屆四中全會指出，凡屬重大改革都要于法有據，立法要主動適應改革和經濟社會發展的需要，基層“放管服”改革若是缺乏與立法工作的銜接和協調，則可能使改革工作受到制約，阻礙改革的順利推進。

2.完善事權下放的梳理和評估。“放管服”改革的本意是將行政事權向基層轉移，突出上級政府的協調和監督職能，并進一步強化基層政府的服務職能。但有學者在研究中發現部分區縣在“放管服”改革中將本應由自己承擔的職能轉移給下級政府，出現了事權過度下沉的現象。也有區縣將上級政府的文件直接轉發給鄉鎮政府，自己充當起了“文件轉發室”的角色。鑒于此，基層“放管服”改革應當統籌做好下放事權的梳理和評估工作，一方面應當全面梳理各類下放事權事項，杜絕出現事權過度下沉、事權下放隨意和不合理的現象;另一方面應當全面評估基層政府的事權承接能力，并建立事權下放的動態調整機制，避免出現事權下放過快或過慢、下放事權超出基層政府承接能力的現象。

3.合理統籌安排基層執行資源。現有的諸多研究都提到了基層執行資源匱乏的問題，基層“放管服”改革與機構精簡人員縮編處于疊加期，加之部分基層工作人員素質不高、服務意識不強，可能難以保障整體的服務質量。也有研究提出近年來上級政府不斷強化基層政策執行的剛性約束，部分基層政府應接不暇、失去工作重心。因此，基層“放管服”改革應當統籌考慮基層執行資源：一方面需要合理安排基層特別是鄉鎮級的財力支出，逐步建立行政事權與支出責任相適應的“事權—財權”體系;另一方面也需要考慮基層服務資源閑散不均、部分服務平臺資源利用率不高的問題，根據不同地區經濟與人口等因素合理配置各類基層服務資源。

（二）及時化解改革引發的司法問題

我們根據簡政放權的分權化程度可以給不同形式的放權作如下排列：直接下放>業務下沉（事權下移）>授權>委托。其中，權力事項的直接下放是上級政府將行政權力完全下放給下級政府，而業務下沉、授權和委托三種放權方式其權力本身依然屬于上級政府，其放權程度均低于權力事項的直接下放。就“放管服”改革的本質來看，直接下放權力事項是放權最徹底也最符合“放管服”改革目的的方式，其余的放權方式則因放權不夠徹底可能引發其他問題。譬如有研究提出事權下移因為僅僅轉移事權，因此是割裂化的放權。然而，就改革所引發的司法問題來看，權力事項的直接下放、業務下沉和授權都可能導致行政訴訟被訴主體的轉移。基于基層政府應訴資源稀缺的現實情況，基層“放管服”改革采用權力委托下放的方式最不易引發司法問題（見表1）。

筆者認為，解決好基層“放管服”改革與立法工作相銜接和協調的問題在一定程度上能夠消解改革引發的司法隱憂。至于改革可能會加重基層政府的司法責任，筆者認為：一是要做好權力下放的跟蹤評估工作，避免基層政府權力事項短時期內增長過快，同時也要評估哪些服務事項下放到基層容易引發司法糾紛;二是要做好權力事項下放方式的合理安排，比如一般的服務事項可以通過直接下放的方式下放到基層，而涉及行政審批和行政處罰的，則更多考慮以委托下放的方式下放到基層;三是要增強基層政府應對訴訟糾紛的能力，譬如可以通過政府購買公共服務的方式，建立基層依法化解各類糾紛的綜合平臺，提高基層解決訴訟糾紛的綜合能力。

（三）激活存量權力，提高服務質量

權力“沉睡”現象是研究基層“放管服”改革所不容忽視的問題。若基層政府將上級政府下放的權力事項束之高閣，使之變為“沉睡”的權力，那權力下放也就失去了意義。優化配置和使用法定職權，激活基層政府的存量權力，不斷提高基層政府的服務質量，同樣是基層“放管服”改革的重要內容。

基層政府擁有的法定職權數量極其龐大。以成都市青羊區為例，各區級行政部門總共擁有4800余項各類行政權力，此外，青羊區各街道辦事處還擁有法律、法規和規章所規定的285項行政權力。在權力清單制度實施之后，部分地區嘗試推出行政權力“掛起”制度，并將權力“掛起”制度視作對權力清單制度改革的一種優化。所謂行政權力掛起，是指行政執法機關將具有法定依據的行政權力如在上一年度內未使用的，暫停其使用;如確需使用，須提前申報并事后備案。行政權力掛起是一種權力約束和動態管理機制。然而，權力“掛起”制度的實施無疑具有地方政府規避簡政放權改革的嫌疑，實施權力“掛起”制度既可以達到簡政放權的表面效果，又可以消解地方政府因清單制度帶來的喪權之痛。

于是，我們看到了一個很有趣的現象，一方面是大量的行政權力處于擱置和“沉睡”的狀態，另一方面部分地方政府又借用權力“掛起”等制度規避或對抗清單制度對政府權力事項的削減。

因此，要順利推進基層“放管服”改革，使之既不減速，又不偏離既定方向，至少應當做好以下幾項工作：一是切實推進政府職能法定化。基層政府行使的各項職權必須要有法律、法規或規章的授權，對于法律、法規和規章授權之外的行政權力要及時清理或廢除。同樣的，權力“掛起”等制度的實施也需要服膺于職權法定原則，如果確需必要，也要以立法的方式來合理規范權力“掛起”制度的實施。與此同時，要做好法律、法規和規章的清理工作，對于和“放管服”改革不相適應的法律、法規和規章要及時修訂或廢止。二是要著力解決政府部門行使職權“難”的問題。一方面是部分行政職權本身行使難。調查顯示，許多行政職權長期未予行使是因為其本身難以行使，不合理的法律、法規和規章規定制約了行政職權的有效行使。不少法律、法規和規章設定的行政權力規定和現實情況存在明顯脫節，尤其是針對基層政府的行政權力設定經常不符合基層的實際情況，而熟悉基層實際情況的人卻又難以參與到法律、法規和規章的制定活動中去。另一方面，基層政府行使職權多數是直接面對行政相對人，權力行使的剛性約束一定程度上制約了權力的有效行使，根據權力類型等因素的不同，區分行政職權的行使方式可能會部分緩解這一緊張局面。三是要研究制定激活基層工作人員工作動力的有效機制，合法合理地行使法定的行政職權，既要根據基層“放管服”改革工作動態對基層政府予以財政、人力等資源的保障，也要做好基層干部的知識技能培訓，提高基層人員整體素質，強化基層服務意識。

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責任編輯：楊 ? 靜