政策工具視角下社區治理政策文本計量分析

許曉東 朱虹 郜啊龍

摘要：黨的十八屆三中全會報告中提出創新社會治理，社區治理逐漸成為各界關注的焦點。采用政策文本計量方法分析我國社區治理政策，提出政策工具分析的三維研究框架，對我國國家層面的111份社區治理政策進行了量化分析。研究發現，我國社區治理經過了四個階段，面臨著強制性工具使用過度、“重應對，輕規劃”、社會力量參與不足、政策目標模糊等問題。面對此類問題，建議國家創制并積極使用社區治理的混合型、自愿型政策工具，化碎片化的應對性治理為整體化治理，積極引導公眾參與社區治理，提高政策目標的明確性。

關鍵詞：社區治理;政策工具;文本分析

中圖分類號：D669

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（ 2020） 03-0058-66

收稿日期：2019 -12 -17

1研究背景與目的

社區治理是國家治理的末端組成部分，也是國家治理不可或缺的一部分。隨著我國城鎮化速度的加快，城市社會不斷轉型，社區治理也發生了深刻的變革。根據民政部的統計，自2004年黨的十六屆四中全會明確提出“加強社區建設與管理”以來，社區居委會數量持續增長，截至2017年達到10.8萬個。2015年，習近平總書記在中央城市工作會議上也明確了城市治理的重心應落實到城鄉社區治理。

目前對于社區治理的研究有以下幾個層面：一是通過對社區治理發展現狀的分析和總結，提出相應的政策建議，例如：有學者以城市社區為研究對象，指出了社區在社區體制機制、社區居民參與意識及社區人才方面存在的問題，并提出了完善社區職能劃分、健全居民表達機制、加大人才吸引力度的三個措施（張文軒，2019）。另一方面是研究社區治理中的居民參與，社區居民參與是基層民主的重要基石，當前也成為社區治理研究的熱點，主要涉及社區選舉、民主協商等。很多研究者采用深度參與觀察的方式研究社區選舉，認為社區參與是披著“高投票率的數字”掩飾下的政治冷漠（熊易寒，2008）。針對基層民主自治意識的淡薄，學者提出了社區協商民主，激發社區居民的參與意愿，從而使得基層民主運行起來成為可能（閔學勤，2015）。此外，對社區治理模式的研究，學者們概括了我國社區治理模式的演變進程：行政型一合作型一自治型，其中合作型與自治型是日后社區治理模式的方向（魏娜，2003）。自治型社區治理是最為理想的社區治理模式，主要特點在于社區居民發揮主導作用（張平，2019）。

社區治理是一項復雜的系統工程，涉及交通、醫療、教育、治安等諸多層面，我國已出臺一系列基層社區治理相關的公共政策。上述研究雖然覆蓋了社區治理的重要議題，但對社區治理政策的研究匱乏。其一，對已有社區治理政策的外部特征缺乏整體描述和分析，進而影響對演進脈絡的認識;其二，對政策工具的類型缺乏定量分析，影響對現有政策工具性質的判斷;其三，對政策的核心要素即政策目標的明確性不夠聚焦，影響對政策發揮作用的原因分析。鑒于此，本文運用定性與定量相結合的方法對社區治理政策文本內容進行研究。具體步驟如下：首先，提出政策工具分析的三維研究框架;接著，選擇本文研究的政策樣本，再次，力圖全方位多角度地揭示社區政策的研究現狀，最后，針對量化結果提出對于社區發展的政策建議，同時為之后政策制定提供理論基礎。

2分析框架及研究樣本

2.1三維模型構建

社區治理政策是公共政策的重要組成部分，政策文本計量法是從公開政策文本中挖掘潛在信息的方法，是對政策文本的定量化分析。本研究借鑒已有政策文本計量研究的方法，結合社區治理政策的特點，建立國家層級社區治理政策的三維分析框架，如圖1所示。第一個維度是社區治理政策的政策數量、執行效力等外部特征，體現政策的權威性、政府的重視程度。第二個維度是政策工具性質的分類，體現政府實現政策目標的實際手段，本研究參考了國內外政策工具的分類方法，并結合社區治理自身的特征，采用了M.Howlett和M.Ramesh的政策工具分類方式，對社區治理政策工具進行重新分類。第三個維度是政策目標的明確性，體現政策方案的方向正確性和任務精確性。三個維度是政策分析的核心，同時也是當前研究不足的三個方面。

2.1.1 X維度：政策外部結構特征

本文將政策年度、政策執行效力及政策方向歸納為政策外部結構特征。通過對歷年社區治理政策頒布數量的統計，可以對歷年來政策頒布的頻率及密度進行具體分析，從而明確社區治理政策的演進脈絡。政策執行效力具體指的是政策頒布主體及政策文種，分析發文機構，能清晰地了解管理機構對社區治理的重視程度、探究部門間的合作情況，文種類型體現了政策的約束性。通過對研究樣本的整理可見，文種涵蓋了辦法、通知、意見、標準、法規、公告、規劃、決定和批復等。發文機構來源有國家頂層機構（黨中央、全國人大、國務院）發文，也有政府部門（民政部、財政部、教育部、衛計委）單獨發文，還有各部門之間的聯合發文。

2.1.2 Y維度：政策工具維度

政策工具是政策目標向政策效果轉化的紐帶，政策工具的選擇對政策目標的達成具有決定性影響。工具的選擇是政策工具研究的基礎，基于本文的研究需求及前人的研究成果，本文采用M.Howlett和M.Ramesh的分類方法，根據政府介入程度的高低，將政策工具劃分為：強制型工具、混合型工具、自愿型工具。這一分類方法構成的政策工具分析維度在我國公共政策研究領域受到歡迎，大批學者應用該種政策工具劃分方法，并逐漸形成了一套科學的分析框架。結合社區治理的內在特征，對具體分類加以調整，如圖2所示。

其中，強制型工具是指借助政府的權威和強制力，對社區治理進行控制和指導，政府可以選擇管制、直接提供的手段來實現其目標;自愿型工具的核心特征是它很少或幾乎沒有政府干預，治理主體主要包括社區自治組織、社會團體及個人等;混合性工具結合了自愿性工具和強制性工具的特征，政府對非政府主體稍加干預，目的是方便非政府主體更好地進行社區治理，決策主體仍然是非政府主體。主要包括以下三種形式：信息提供、激勵、能力建設。

2.1.3 Z維度：政策目標明確性

西蒙認為目標是指引決策和活動的方向，從這個意義上來說，明確的政策目標有利于目標的執行，相反，目標含糊不清則會對政策的實施帶來巨大的挑戰。通過對政策目標明確性進行分析，能厘清已有的政策中目標明確的程度，從而分析明確性對于政策實施及地方政府決策的影響。政策目標明確性三層次劃分，如表1所示。

本文采用出主客觀測量法相結合的方式對政策目標的明確性進行論斷，本文結合社區治理政策的特征，將目標明確性分為：目標明確、目標模糊及無目標三大類別。其中依據目標模糊的特征不同，并借鑒Rainey的目標模糊性三層次模型將目標模糊分為指令性目標模糊、評估性目標模糊及優先性目標模糊。其中，指令性模糊指的是沒有明確的數據，評估性目標模糊指的是目標中沒有規范的評價指標，優先性目標模糊指的是多元目標之間的優先次序不清晰。

2.2研究樣本

本文以2000-2018年近20年來有關社區治理的政策文本為研究對象，由于各地的政策差異較大，代表性不強，因此本文選取的均為中央政府及各部門的政策文件。資料來源于公開資料，主要來源于北大法意網，為避免遺漏重要政策文件，通過政府機構官方網站上的文件加以補充與驗證。首先通過上述渠道初步收集了相關的政策文件151份，剔除諸如社區矯正執法、社區戒毒等不屬于社區治理范疇的政策，最終可納入本文研究的政策文本共有111份。主要文件類型有通知、意見、決定、批復等，由于研究時間跨度較大，涉及的部分機構被合并名稱也有所改變，本文進行整理時統一按照現階段的名稱進行整理。

3政策文本數據量化統計分析

3.1政策外部結構特征

3.1.1政策年度數量

通過政策文本年度統計圖，如圖3所示，可見，其一，中國近20年來頒布的社區治理政策數量呈螺旋式上升趨勢，并逐漸豐富和體系化。可以看出，國家對社區治理的重視程度正在逐步加深。其二，圖中2006年及2016年達到了政策發布的高峰，主要原因如下：2004年，黨的十六屆四中全會明確提出“加強社區建設與管理”，從而促進了社區治理的政策的發布，2006年出現一個高峰，隨后社區治理政策的出臺逐漸減緩;2012年，黨的十八大報告首次把“社區治理”的概念寫入到黨的綱領性文件當中，自此，社區治理政策的數量大幅度上升，并在2016年出現第二個高峰。

通過對政策文本的分析，可以發現2000年以來，社區治理經歷了兩個發展階段。

第一階段是從2000年至201 1年的社區建設階段。2000年11月，民政部出臺了《關于在全國推進城市社區建設的意見》一文，同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳加以轉發，標志著社區建設真正得到制度化推進，該文件成為了指導我國城市社區建設的里程碑性文件。隨后，社區建設如火如荼推進，相關政策逐年增加。2006年，國務院印發了《關于加強和改進社區服務工作的意見》，第一次提出了關于加強社區服務體系建設的要求，此后，社區建設開始注重社區服務體系建設。針對基層社區居委會建設中存在的問題，2010年，中共中央、國務院印發了《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，統籌考慮城市社區建設與居民委員會建設。可以看出，這一階段，政策越來越關注社區與政府之間的關系，體現了國家對社區加強建設和管理的意志。

第二階段是2012年至今的社區治理階段。2012年，十八大首次將社區治理寫入報告，十八屆三中全會也將社區治理納入到國家治理體系和治理能力現代化的改革布局當中。社區工作開始由社區建設向社區治理過渡。2017年，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》的出臺回應了我國社區治理中社區自治相對較弱，基層群眾自治形式單一等現實問題，并作出了明確指導，此外，明確了社區治理的目標任務，是社區治理工作的根本遵循，標志著社區治理進入制度化探索階段。

3.1.2政策執行效度

3.1.2.1政策頒布主體

社區治理涉及部門非常廣泛，包括國家頂層權力機構及民政部、教育部、衛計委、商務部等多個主體。政策頒布主體的不同導致政策文本性質、適用范圍的不同。政策頒布主體發文數量統計結果，如表2所示。

從主體的分布來看，主要有三種類型：一是國家頂層機構發文，主要包括中共中央、全國人大、國務院。綜合性政策數量不多，但對各部委政策的制定具有指導和規范作用，這一類政策的缺乏會導致各部委發文沒有參照標準，對社區治理政策的發展不利。第二種是各部委聯合發文，多部門聯合政策可以更好地發揮政策效應。根據統計發現，我國社區治理聯合發文政策數量占總量的33.33%，政策配合相對比較緊密，部門之間的協同程度較高。還有一類是國務院各部委單獨發文，單獨發文數量最多的是民政部，這與民政部的主要職責有關，負責擬訂社區治理及基層自治相關政策，提出加強和改進基層建設的建議，從而推動基層建設。總體來看，我國社區治理政策制定主體涉及多部門，各部門之間的政策配合也相當緊密。

3.1.2.2政策文種

這1 1 1份有關社區治理的政策大致可以歸為：通知、意見、決定、批復、標準、規劃、辦法、法規這8類。其中，將法規、標準這兩種規范性文種歸納為規章類文種;將辦法、通知、批復、意見、決定這5類以問題為導向的、聚焦操作實施的文種統稱為指示類文種;最后將規劃這一類特殊劃分為計劃類文種。政策文本類型數量統計如表3所示。

通過對政策文種類型統計發現，指示類文種占比最大;“通知”類文本最常出現，占比64.870/0，緊隨其后的是“意見”，占21.62%，“決定”“批復”等類型文種出現較少。計劃類政策微乎其微，說明政策長期處于“重應對，輕謀劃”狀態，容易導致社區治理政策的框架散亂，不利于政策目標的實現與執行效力的提升。規章的制定可以有效的規范社區治理，目前規章類文本數量較少，說明我國社區治理的法治化水平有待提高。總體而言，我國多以效率為主的“通知”作為主要政策文種形式，帶有“新公共管理”色彩;政策文本類型豐富，但不平衡，缺乏規章、計劃層面的政策，社區治理政策有待進一步改進。

3.2政策工具層面

政策工具是政府為了實現其政策目標所采取的一列政策手段，本文以社區治理政策的政策條款為分析內容，分別編制了2000年-2018年的111個政策文本的條款。由于同樣的政策中包含著不同的政策條款，不同的條款可能屬于不同的政策工具。因此本文采用“政策編號一章節號一條款號”的格式對政策進行編碼。基于此，對不同政策工具應用的狀況進行分析，如表4所示。

強制型政策工具的使用頻率最高，占政策工具的58.2%，這與社區治理發展水平密切相關，我國開展社區建設起步較晚，歷時較短，當前首要目標是完善社區公共服務供給水平，加快社區治理的發展步伐。在強制型政策工具中，管制這一類政策工具使用最多，占比55.7%，說明監管力度較大。直接提供這一類別的政策使用較為頻繁，在工具占比中位居第二。例如，2010年中共中央辦公廳頒布了《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，指出要將社區建設多項經費納入財政預算，隨后，國家體育總局、民政部等部門陸續頒布《關于2012年援建社區多功能公共運動場的通知》、《關于加快推進社區社會工作服務的意見》等多項政策，文件中均提出逐步加大財政投入力度，經濟基礎決定上層建筑，唯有政府提高對社區治理的重視程度，加大資金投入，社區治理才能更好更快的發展。混合型政策工具及自愿型政策工具的占比相對較小，分別是25.5%和16.3%，具體來看，混合型政策工具中，能力建設占比較大，自愿型政策中社區自治組織占比較大。

3.3目標明確性

政策目標是推進社區治理發展的指向標，是政策的核心要素。本文對社區治理111篇政策文本進行分析，并將政策目標歸納為以下幾點：一是推動基層社區衛生服務;二是推進社區治理創新，促進和諧社區建設;三是促進學習型社會建設;四是滿足居民基本生活需求。社區治理區別于社區管理的一個最大的不同在于公眾政策的最終目標應該是體現以人為本的價值取向，促進公眾主動參與到社區治理中來。

依據上文的目標明確性三層次模型，采用主客觀結合的方式，對文件的政策目標進行明確性判斷。統計發現，有比較明確的目標的政策文本僅有29份，占總文本量的26.1%，其余的目標不夠，甚至有19.8%的文本缺乏總體目標。如表5所示。目標模糊的文本數量為60份，占總文本量的54.1%，其中指令性目標模糊的文本有12份，占20%，評估性目標模糊的文本有45份，占75%，優先性目標模糊的文本有3份，占5%。目標模糊主要體現在評估性目標模糊上，對于具體政策執行情況缺乏評價指標，需要政策進一步明確評估性目標，能清晰評價政策執行情況。

4政策建議

4.1創制并積極使用社區治理的混合型、自愿型政策工具

從社區治理政策工具使用分布來看，強制型遠高于混合型及自愿型政策工具。社區治理的關鍵在于實現政府領導下的基層自治，非政府主體參與社區治理將成為主流。所以政策工具的使用結構也應該相應的調整，未來應積極使用混合型、自愿型政策工具，適當降低強制型政策工具的使用比例。但同時，并非完全摒棄強制性政策工具，強制性工具是實現非強制型政策工具運行的配套手段，是社區發展的基礎。強制型政策工具能有效完善公共配套制度，實現社區自主提供失效的有效供給，直接提供便是最直接的強制型政策工具，如公共醫療、基礎設施建設、公共教育等方面。

4.2化碎片化的應對性治理為整體化治理

建立統一的政策框架是保證社區治理政策質量的前提條件，首先，應盡量協調不同類型的政策文本數量，兼顧政策的規范性及實操性，其中，要增加戰略指向性的規劃類政策文本的發布頻率，對社區治理進行整體的、長期的思考。其次，多部門發文可能造成責任不清的現象，合理選擇并嚴格控制聯合發文的部門，明確發文的核心部門，另外，中共中央、全國人大、國務院等綜合性部門的發文數還有待增加，其發文對于國務院下屬部門發文具有重要的指導意義，對于社區治理政策的發展具有重要作用。最后，要不斷提高社區治理的法制化水平。

4.3積極引導公眾參與社區治理，提升政策工具的協同程度

當前社區治理政策中雖然通過部門聯合發文的形式提升了政策工具的協同程度，但是，公眾協同參與機制十分欠缺。涉及的自愿型政策工具寥寥無幾，導致社會力量參與社區治理的重要作用尚未得到有效發揮。社區自治組織、社區居民等主體都是社區治理的直接利益相關者，應該積極構建公眾參與的社區治理體系，強化公眾的社區自治意識，拓寬其參與渠道，從而積極推進社區治理水平。發展社區組織，促進社區居民相互交流，重建傳統的“熟人社會”，加強社區居民間的“黏合力”，增強社區成員社區歸屬感。居民對于社區的依賴程度越高，參與到社區治理的意識越強。

4.4提高政策目標的明確性

目標模糊情形下，政策執行者試圖厘清目標，又存在各取所需、為我所用的心態，從而可能誘發目標置換。政策的執行是以政策目標為前提的，模糊性的政策目標必然帶來政策執行的模糊性。模糊的政策目標會導致政策執行敷衍塞責，“象征性執行”，蒙混過關。因此，提高政策目標的明確性對于政策的有效實施至關重要。

5結論

本文以政策工具為理論視角，應用內容分析法從政策工具類型與政策目標明確性兩個維度對111份我國社區治理政策文本進行統計分析，研究發現當前社區治理政策存在強制性工具使用過度、“重應對，輕規劃”、社會力量參與不足、政策目標模糊等問題，針對上述問題提出了改進建議。本研究豐富了社區治理政策研究的視角和內容，加深了對我國社區治理政策工具選擇的理解，對改進和優化社區治理政策體系具有積極意義。

研究的不足主要在于資料獲取上存在一定局限，搜集到的文本數量可能不夠全面。未來可以繼續追蹤社區治理政策制定過程，在擴大政策文本數量的基礎上通過實地調研的形式豐富研究資料，同時可以開展社區治理案例比較研究，進一步修正完善研究結論。

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作者簡介：許曉東，華中科技大學公共管理學院教授，博士生導師。

朱虹，華中科技大學公共管理學院碩士研究生。

郜啊龍，華中科技大學公共管理學院碩士研究生。

基金項目：本文系國家自然科學基金項目“基于大數據的公共價值挖掘與公共決策支持研究”（編號：

71573096）研究成果之一。項目負責人：許曉東。