我國環保類PPP 項目分類及回報機制探究

北京中鐵生態環境設計院有限公司，北京 102600

2013 年以來，我國大力推廣政府和社會資本合作（簡稱PPP 模式），通過政府和社會資本方建立“利益共享、風險共擔”的長期合作伙伴關系，為緩解地方政府財務負擔、轉變地方政府職能、促進投資主體多元化與投融資機制改革發揮了重要作用。如今，PPP 模式已成為公共基礎設施建設領域的一種重要的投融資模式。

2017 年，我國首次將“美麗”納入社會主義現代化的奮斗目標中，充分體現了現階段我國污染防治的重要性。環保項目作為污染防治的關鍵性工程，起到了不可或缺的作用。在環保項目中采用PPP 模式不僅能夠提高社會資本的積極性、拓寬項目的投融資渠道，同時有助于發揮社會資本的專業技術優勢，提高環境公共產品的供給效率和質量［1］。而在環保類PPP 項目中，選擇合適的回報機制，對項目的風險防控與順利實施和顯得尤為重要。

1 環保類PPP 項目的分類

環保項目從產業服務方向分為三大類，一類是工業領域，該領域主要包括工業廢水處理、工業固廢處理、危廢處理、脫硫脫銷、VOCs 處理等環保相關項目，此類環保企業技術相對較為復雜且分散，同時該領域一般不采用PPP 的方式實施；另一類為市政領域，主要包括供水、排水與污水處理、小城鎮及農村水處理、垃圾清掃與收運、生活垃圾處理等環保相關項目，這個領域的項目相對較為集中，現階段已PPP 模式實施的較多；其余的可統稱為環境領域，主要以環境監測、流域治理等為主，這一領域的項目會依據項目的不同，采用靈活的實施模式，也會衍生出較多的環保PPP 項目。

表1 環保項目分類表

在財政部PPP 中心項目管理庫中，環保類PPP 項目主要分布在生態建設和環境、市政工程兩大板塊中，具體分為農村環境整治、污水處理、垃圾處理、景觀綠化、生態保護、流域綜合治理等。其中生態建設與環境類項目主要為綜合性項目，單體項目主要集中于污水處理和垃圾處理等［2］。

2 選擇合理的回報機制的意義

PPP 項目的回報機制是指PPP 項目中社會資本方回收投資運營成本、獲得合理收益的運行機制，合理的環保類PPP 項目回報機制對項目順利實施具有重要的意義。

合理的環保類PPP 項目回報機制能夠有效增強PPP 項目的投資吸引力，進而保障項目的順利實施［3］。社會資本方參與環保類PPP 項目的投資、建設與運營，為的是能夠與政府方長期合作，進而取得穩定的投資回報，而從現有PPP 項目實踐來看，其關鍵在于PPP 項目是否具有合理的回報機制，是否合理分配了與政府方合作過程中的各種風險。

合理的環保類PPP 項目回報機制能夠提高社會資本方的積極性［4］，實現項目的高效優質運行。社會資本方中標PPP 項目后，會積極運用多種融資手段開展融資活動，提高融資效率，降低融資成本；同時不斷優化建設運營效率，降低運營成本，實現項目高效優質地推進。

合理的環保類PPP 項目回報機制需同時考慮社會公共利益和社會資本方的利益。合理的回報機制能夠有效地保護政府實施機構代表的社會公眾利益，避免由于政府實施機構為了達成合作，以各種非理性擔保和承諾、過高補貼與定價降低社會資本的投資風險；同時，合理回報機制也會適度維護社會資本方的自身利益，進而實現互利共贏的目的。

3 環保類PPP 項目的回報機制

主要包括三種方式：使用者付費、可行性缺口補助和政府付費。

3.1 使用者付費

3.1.1 模式介紹

使用者付費即項目公司通過直接從使用者處收取費用，實現回收全部投資建設、運營成本并獲取合理收益。此種模式運作的項目不需要政府財政付費，能夠有效避免財政壓力，通常用于經營性項目，此類項目財務效益良好，如危廢處理項目［5］等。可分為兩種，壟斷性項目和競爭性項目。

壟斷性項目，對特定區域、人群或企業提供服務或公共產品的項目。此類項目由于消費者的數量或頻率等均是較為容易測算的，其使用者付費也是較容易預測到的，在進行充分調研分析的前提下，此類項目的商業風險較小，可融資性較好。此類項目一般會要求政府保證在一定期限內或在該項目需求量達到某一特定值前不在項目附近批準新建與項目有競爭關系的項目。

競爭性項目，即消費者有選擇在此消費或者不消費可能性的項目。此類項目的消費者數量、項目總體收益難以預測，因此相對商業風險較大，項目的可融資性也較差。

3.1.2 案例分析

2017 年，福州市采用PPP 模式實施了某危險廢物綜合處置項目。項目主要處理全市范圍內產生的工業危險廢物及各醫療機構的醫療廢物。

該項目采用了使用者付費模式，項目公司直接向危險廢棄物產生者收取危險廢物處置服務的服務費，進而實現回收投資建設、運營成本和合理收益。

3.2 政府付費

3.2.1 模式介紹

政府付費指項目公司無法向使用者直接收取費用，而由政府依據項目設施的可用性、產品或服務的使用量以及質量等向其支付可用性服務費和運營維護服務費的項目，此種模式運作的項目完全由政府財政付費，通常適用于非經營性項目，如河道治理等。具體可分為可用性付費、使用量付費和績效付費。

3.2.2 案例分析

2016 年，咸寧市采用PPP 模式實施了某區三期污水處理廠項目。項目主要處理該區內及周邊城鎮的生活污水。

該項目回報機制采用了政府付費模式。污水處理項目雖然有城市污水處理費收入，但依據財政部《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅［2014］151 號）規定，污水處理費需全額上繳地方國庫，再由市財政統一進行污水處理PPP 項目的相關付費，因此從支付形式上仍屬于政府付費模式。

3.3 可行性缺口補助

3.3.1 模式介紹

可行性缺口補助指由于項目公司向使用者直接收取的費用不能夠完全覆蓋其投資建設、運營成本和合理回報，由政府以可行性缺口補助的方式給予社會資本一定支持。通常用于準經營性項目，如垃圾焚燒發電廠等，此類項目財務效益欠佳。

3.3.2 案例分析

2017 年，莆田市仙游縣采用PPP 模式實施了某垃圾焚燒發電廠項目。項目主要處理該縣域內生活垃圾。

項目回報機制采用可行性缺口補助模式。垃圾焚燒廠投產后可向電網輸送電力，獲得售電收入，但無法完全覆蓋項目建設和運營維護成本，無法滿足合理收益要求，因此政府需根據垃圾處理情況，向項目公司支付垃圾處理費，給予項目公司可行性缺口補助。

4 為推進環保類PPP 項目良性發展的建議

4.1 推進PPP 法律法規體系的完善，保障政企雙方權利

PPP 法律法規體系能夠有效降低項目的風險，有效提升政府的履約能力，增加社會資本參與項目的信心。加快推進完善PPP法律法規體系，通過對PPP項目范圍、政企雙方權利與義務、糾紛解決及退出機制、績效考核制度等進行明確，對招投標、投融資、項目建設運營及移交等各方面的合理引導，將有效實現政企雙方選擇合理的回報機制，保障雙方在“利益共享、風險共擔、合作共贏”的原則下開展PPP 業務。

4.2 推進項目回報機制的創新，助推環保產業發展

目前，環保類PPP 項目存在極強的公益性，大部分都采用了政府付費或可行性缺口補助的回報機制。而我國環保項目的投資需求量巨大，單靠政府支付會限制環保市場的發展，需創新環保類PPP 項目回報機制，實現有效減輕政府財政支付壓力，進而助推環保產業發展。大力推進EOD（即生態引領的城市可持續發展模式）模式，將環保項目作為擴充環境市場的途徑，努力推動環保項目與周邊其他資源進行結合，進行綜合開發，如將環保項目與土地開發、供水、生態農業和旅游等收益性較強的項目進行有效地結合，實現以環保產業帶動周邊產業發展的目的，吸引更多社會資本投入到環保領域。

4.3 推進環境治理模式創新，促進環保企業創新

鼓勵社會資本推進環境治理模式創新，降低運營成本，提高環保運營效率。合理的環保類PPP 項目回報機制能夠促進社會資本創新環境治理模式和技術，提高運營效率，努力降低運營成本，賺取項目中的合理盈利。著重推進以整縣或市為主的區域型PPP 項目，將區域內污水處理、垃圾收運等按照行業或污染類型相關性進行打包，強化規模效應，降低項目整體的運營成本。

4.4 推動環保類PPP 模式的金融創新，激發環保市場活力

大力推動綠色金融產業，設立以金融機構投入為主、政府引導為輔、市場化運作的環保產業基金，支持相關NGO 組織發行綠色金融債，創立新型生態銀行，支持綠色資產交易，扶持環保綠色產業，降低采用PPP 模式實施的環境治理和生態保護等環保類PPP 項目中的社會資本方的融資成本。